Pubblicato il 27/04/2026

N. 01980/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01114/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1114 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonino Gugliotta, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, p.za San Pietro in Gessate n. 2;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano, Maria Giulia Schiavelli, con domicilio eletto presso lo studio Antonello Mandarano in Milano, via della Guastalla 6;

nei confronti

Condominio di via-OMISSIS- Milano, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento in data 5.2.2024 -atti PG -OMISSIS-con cui il dirigente del Comune di Milano, Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE, Municipi 1-4, ha accertato il persistere all’inottemperanza all’ordinanza di diffida all’uso improprio con permanenza di persone dei locali al secondo piano interrato dell’immobile sito in Milano Via -OMISSIS- emesso in data 17.12.2021 PG -OMISSIS-e la mancata corresponsione della sanzione di € 12.000,00 emessa in data 8.11.2019 dando atto che detto provvedimento costituiva titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione nei registri immobiliari ai sensi dell’art. 31 co. 4-bis D.P.R. n. 380/2001, conosciuto in data 4.10.2024, e di ogni altro atto conseguente preordinato e comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. UI ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

L’associazione di promozione sociale -OMISSIS- ha proposto ricorso, originariamente in via straordinaria al Presidente della Repubblica e successivamente trasposto in sede giurisdizionale su richiesta del Comune di Milano, per l’annullamento, previa sospensione, del provvedimento dirigenziale del Comune di Milano datato 5 febbraio 2024. Con tale atto, l’Amministrazione ha accertato la persistente inottemperanza all’ordinanza di diffida del 17 dicembre 2021, relativa all’uso improprio con permanenza di persone dei locali al secondo piano interrato di un immobile di proprietà della ricorrente, sito in Milano, e ha dichiarato l’acquisizione di diritto del bene al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001.

La parte ricorrente espone di essere un’associazione di promozione sociale, iscritta al RUNTS, che ha acquistato l’immobile in questione in data 17 febbraio 2017 per svolgervi le proprie attività statutarie, tra cui iniziative di dialogo interculturale, solidarietà, sostegno a minori e beneficenza. Precisa che, in misura saltuaria e non predominante, i locali vengono utilizzati anche per la preghiera da parte degli associati di fede islamica.

La ricorrente afferma di essere venuta a conoscenza del provvedimento di acquisizione solo in data 4 ottobre 2024, a seguito di una comunicazione informale, e di aver avuto accesso agli atti del procedimento solo il 5 novembre 2024. In tale sede, ha potuto prendere visione sia dell’atto impugnato sia dell’atto presupposto, ovvero l’ordinanza di diffida del 17 dicembre 2021, che asserisce non esserle mai stata regolarmente notificata.

L’ordinanza presupposta, emessa a seguito di sopralluoghi dell’ottobre e novembre 2021, diffidava la ricorrente dall’utilizzare i locali per attività comportanti la permanenza di persone, in contrasto con la destinazione d’uso a “magazzino”, e ne ingiungeva il ripristino, richiamando ragioni di sicurezza, conformità urbanistica e la normativa regionale sui luoghi di culto.

L’atto finale di acquisizione del 5 febbraio 2024, invece, fonda l’accertamento dell’inottemperanza su atti risalenti a un periodo antecedente all’emissione della stessa diffida del dicembre 2021.

Con ricorso, munito d’istanza cautelare, notificato in data 04.04.2025 e regolarmente depositato, la ricorrente contesta la legittimità di entrambi i provvedimenti, deducendo plurimi vizi di violazione di legge ed eccesso di potere, e chiede, previa sospensione, il loro annullamento.

A sostegno del ricorso i seguenti motivi:

A) Sull’illegittimità dell’atto in data 5.2.2024 di accertamento dell’inottemperanza alla diffida e di declaratoria dell’intervenuta acquisizione del bene al patrimonio comunale.

1. Violazione di legge: violazione dell’art. 31 D.P.R. 380/2021, difetto del presupposto costituito dalla necessaria previa diffida; nullità della notifica dell’atto in data 17.12.2021 per violazione degli articoli 145 e 139 cod. proc. civ. e sua conseguente radicale inefficacia

2. Violazione di legge: art. 31, comma 3 D.P.R. 380/2001.

3. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, contraddittorietà, ed illogicità manifesta.

B) Motivi di illegittimità sia dell’atto impugnato che dell’atto presupposto (diffida del 16.12.2021) conosciuto mediante l’accesso agli atti.

4. Eccesso di potere per difettosa istruttoria e travisamento dei fatti con riferimento alla sussistenza di un luogo di culto.

5. Violazione dell’art. 71 del d. lgs. N. 117/2017 .

6. Violazione dell’art. 52 LR Lombardia 12/2005. Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Illogicità. Ovvero, in subordine, illegittimità costituzionale dell’art. 52 della L.R. Lombardia n. 12/2005 per violazione degli articoli 3, 18, 19, 20, 117 della Costituzione.

In data 10.04.2025 si costituisce con atto di mera forma il Comune di Milano, chiedendo di dichiarare il ricorso inammissibile, irricevibile, improcedibile e comunque respingerlo in quanto infondato, con vittoria di spese.

In data 02.05.2025 il Comune di Milano provvede a depositare memoria integrativa delle proprie argomentazioni difensive, con la quale eccepisce, in rito, la tardività del Ricorso Straordinario e l’inammissibilità per mancata notifica al Condominio di via -OMISSIS- e, nel merito, contesta la fondatezza di tutte le censure articolate.

Alla camera di consiglio del 06.05.2025 parte ricorrente rinuncia all’istanza cautelare.

In vista dell’udienza di trattazione del merito, le parti si scambiano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica del 12.03.2026 l’affare viene trattenuto in decisione.

DI

In via preliminare, il Collegio deve esaminare l’eccezione di tardività del ricorso straordinario, trasposto in sede giurisdizionale, sollevata dal Comune di Milano. L’Amministrazione resistente sostiene che il provvedimento impugnato, datato 05.02.2024, sia stato notificato all’Associazione ricorrente in data 26.02.2024 e che, pertanto, il ricorso straordinario, notificato in data 01.02.2025, sarebbe stato proposto ben oltre il termine perentorio di 120 giorni previsto dall’art. 9, comma 1, del D.P.R. n. 1199/1971.

La ricorrente, di contro, eccepisce la radicale nullità, se non l’inesistenza, di tale notifica, sostenendo che il termine per l’impugnazione non sarebbe mai decorso da quella data, ma dovrebbe essere computato dal momento dell’effettiva conoscenza dell’atto, che colloca al 04.10.2024, data di una comunicazione via email, o al più tardi al 05.11.2024, data di accesso agli atti amministrativi.

L’eccezione di tardività è infondata e deve essere respinta.

La questione centrale per la verifica della tempestività del ricorso risiede nella validità della notificazione del provvedimento impugnato, eseguita dal Comune di Milano a mezzo di messo comunale ai sensi dell’art. 140 c.p.c. La corretta individuazione del dies a quo per la decorrenza del termine di impugnazione dipende, infatti, dalla idoneità di tale notifica a produrre i suoi effetti legali.

Dagli atti di causa emerge che l’Amministrazione ha tentato la notifica presso la sede dell’Associazione in Via -OMISSIS- e, riscontrata la temporanea assenza del destinatario (“sede chiusa”), ha proceduto secondo le formalità dell’art. 140 c.p.c., con affissione dell’avviso di deposito, deposito dell’atto presso la Casa Comunale e invio della raccomandata informativa (CAD).

Tuttavia, la procedura seguita è viziata da nullità insanabile, con conseguente inidoneità a far decorrere il termine per l’impugnazione. L’errore risiede nell’aver applicato il rito degli irreperibili relativi (art. 140 c.p.c.) impersonalmente presso la sede dell’ente, anziché indirizzarlo alla persona fisica del legale rappresentante presso la sua residenza.

L’analisi esegetica dell’art. 145 c.p.c. chiarisce la gerarchia e l’alternatività dei metodi di notificazione alle persone giuridiche e agli enti non riconosciuti. Il primo comma prevede come modalità principale la notifica presso la sede legale mediante consegna al rappresentante o ad altra persona abilitata. In via alternativa, la notifica può essere eseguita direttamente alla persona fisica che rappresenta l’ente, secondo le forme previste per le persone fisiche dagli artt. 138, 139 e 141 c.p.c.

Il terzo comma dell’art. 145 c.p.c. disciplina l’ipotesi residuale: “ Se la notificazione non può essere eseguita a norma dei commi precedenti, la notificazione alla persona fisica indicata nell’atto, che rappresenta l’ente, può essere eseguita anche a norma degli articoli 140 o 143 ”.

La norma è inequivocabile: il ricorso alle forme della notificazione per irreperibilità relativa (art. 140 c.p.c.) o assoluta (art. 143 c.p.c.) è consentito non già nei confronti dell’ente in forma impersonale presso la sua sede, bensì esclusivamente nei confronti della persona fisica che lo rappresenta. Ciò significa che, una volta riscontrata l’impossibilità di notificare presso la sede dell’ente, il notificante deve rivolgere la propria attività alla persona fisica del legale rappresentante, ricercandolo presso la sua residenza, dimora o domicilio. Solo qualora anche tale persona fisica risulti temporaneamente irreperibile presso tali luoghi, sarà possibile attivare il procedimento di cui all’art. 140 c.p.c. indirizzato a quest’ultima.

Questo principio è stato costantemente affermato dalla giurisprudenza di legittimità e di merito.

“ La notificazione degli atti processuali a una società, ai sensi dell'art. 145, comma 3, c.p.c. (come sostituito dall'art. 2, comma 1, lett. c, n. 3, della l. n. 263 del 2005), può essere eseguita a norma degli artt. 140 e 143 c.p.c., purché essa sia effettuata alla persona fisica che rappresenta l'ente e non già a quest'ultimo in forma impersonale ” (Cassazione civile sez. trib., 7.09.2025, n. 24712)

oppure “ ...è solo il vano esperimento delle forme previste dall’art. 145, commi 1 e 2, per la notificazione degli atti processuali alle persone giuridiche che consente l’utilizzazione delle forme previste dagli artt. 140 e 143 c.p.c., ma in questi casi la notifica deve essere fatta alla persona fisica che rappresenta l’ente e non già all’ente in forma impersonale... ” (Cass. Civile, Sez. Tributaria, 18.03.2022, Ordinanza n. 8825).

Nel caso di specie, il messo comunale, dopo aver constatato la chiusura della sede dell’associazione, ha erroneamente attivato la procedura ex art. 140 c.p.c. direttamente nei confronti dell’ente presso la sede stessa, anziché procedere alla notifica nei confronti della persona fisica del legale rappresentante presso la sua residenza. Tale modalità procedurale non è prevista dalla legge e determina la nullità della notificazione ai sensi dell’art. 160 c.p.c., in quanto non sono state osservate le disposizioni circa la persona alla quale deve essere consegnata la copia

La nullità della notifica del 26.02.2024 comporta che essa non sia idonea a determinare la presunzione di conoscenza dell’atto e, di conseguenza, a far decorrere il termine per la sua impugnazione. In assenza di una valida notifica, il termine decadenziale per proporre ricorso decorre solo dal momento in cui il soggetto interessato abbia avuto piena ed effettiva conoscenza del provvedimento lesivo.

La parte ricorrente indica di aver avuto conoscenza dell’atto di acquisizione in data 04.10.2024, tramite una comunicazione informale via email e di averne poi ottenuto copia tramite accesso agli atti in data 05.11.2024.

Assumendo quale dies a quo la data del 04.10.2024, come sostenuto dalla ricorrente, il termine di 120 giorni per la proposizione del ricorso straordinario sarebbe scaduto all’inizio di febbraio 2025. La notifica del ricorso straordinario, avvenuta in data 01.02.2025, risulta pertanto tempestiva.

In conclusione, la notifica del provvedimento impugnato deve essere dichiarata nulla e, di conseguenza, inidonea a far decorrere il termine di impugnazione. Il ricorso straordinario, proposto entro 120 giorni dalla data di effettiva conoscenza dell’atto, deve ritenersi tempestivo. L’eccezione di tardività sollevata dal Comune di Milano va, pertanto, respinta.

Va altresì esaminata l’eccezione d’inammissibilità del ricorso per omessa o nulla notifica al controinteressato, il Condominio di Via-OMISSIS- in Milano, sollevata dal Comune resistente.

L’Amministrazione sostiene che il ricorso straordinario, e la successiva trasposizione in sede giurisdizionale, sarebbero stati notificati a un soggetto e a un indirizzo PEC errati, determinando una nullità insanabile della notifica e, di conseguenza, l’inammissibilità del gravame per mancata instaurazione del contraddittorio con un litisconsorte necessario. Nello specifico, il Comune afferma che l’amministratore del Condominio sarebbe la persona giuridica “-OMISSIS-” e che la notifica avrebbe dovuto essere indirizzata alla PEC di tale società, -OMISSIS-, e non all’indirizzo PEC personale della signora -OMISSIS-, -OMISSIS-.

La parte ricorrente, di contro, ha replicato sostenendo la piena validità della notifica, in quanto l’amministratore del Condominio controinteressato non sarebbe la società, bensì la persona fisica: Dott.ssa -OMISSIS-. La notifica sarebbe stata quindi correttamente indirizzata a quest’ultima e, stante l’assenza del suo indirizzo PEC nei pubblici registri, sarebbe stata perfezionata, oltre che con un invio PEC “ ad abundantiam ”, anche tramite servizio postale ai sensi della L. n. 53/1994.

L’eccezione sollevata dal Comune di Milano è infondata e deve essere respinta.

È necessario procedere all’esatta individuazione del soggetto che riveste la carica di amministratore del Condominio controinteressato. Dagli atti di causa, e in particolare dagli stessi provvedimenti emessi dall’Amministrazione resistente, emerge con chiarezza che la tesi del Comune non trova un adeguato riscontro.

Il provvedimento impugnato, datato 22.02.2024, indica espressamente tra i destinatari “ l’Amministratore del Condominio pro-tempore (Sig. -OMISSIS- c/o amministrazioni condominiali, -OMISSIS-) ”.

La stessa Amministrazione comunale, pertanto, nell’adottare l’atto oggetto del presente giudizio, ha identificato l’amministratore del Condominio nella persona fisica della Dott.ssa -OMISSIS-, e non nella società “-OMISSIS-”. Tale circostanza priva di fondamento l’eccezione del Comune, che si basa su un presupposto fattuale – la rappresentanza legale del Condominio in capo a una persona giuridica – contraddetto dai propri stessi atti procedimentali.

Una volta accertato che il destinatario della notifica, in qualità di legale rappresentante del Condominio, è la persona fisica Dott.ssa -OMISSIS-, occorre valutare la correttezza delle modalità di notificazione adottate dalla parte ricorrente.

La difesa della ricorrente ha allegato di aver proceduto alla notifica sia tramite posta elettronica certificata all’indirizzo utilizzato dall’amministratrice per le comunicazioni condominiali, sia, in via principale, a mezzo del servizio postale, proprio in ragione della mancata reperibilità di un indirizzo PEC della Dott.ssa -OMISSIS-nei pubblici elenchi (INI-PEC, ReGIndE).

Tale modus operandi appare conforme alla normativa e alla giurisprudenza in materia. La notificazione a mezzo PEC, per poter produrre i suoi effetti legali tipici, deve essere eseguita a un indirizzo risultante dai pubblici elenchi. In assenza di tale presupposto, l’invio a un indirizzo PEC “privato” o non censito, sebbene possa essere indice della volontà di portare l’atto a conoscenza della controparte, non è di per sé idoneo a perfezionare la notifica. Correttamente, quindi, la parte ricorrente, constatata l’assenza di un domicilio digitale pubblico, ha fatto ricorso a una modalità di notificazione tradizionale e pienamente valida, quale quella a mezzo del servizio postale ai sensi della Legge n. 53 del 1994, di cui ha fornito prova in atti.

La notifica effettuata a mezzo posta alla persona fisica correttamente identificata come legale rappresentante del Condominio controinteressato è, pertanto, pienamente valida ed efficace, avendo ritualmente instaurato il contraddittorio. L’ulteriore invio tramite PEC a un indirizzo non ufficiale non inficia la validità della notifica principale, ma costituisce, al più, un atto sovrabbondante che non produce effetti vizianti.

In conclusione, l’eccezione di inammissibilità per nullità della notifica al controinteressato deve essere respinta, essendo stata la notifica correttamente indirizzata alla persona fisica rivestente la carica di amministratore del Condominio, come peraltro attestato negli stessi atti del Comune, e perfezionata con modalità conformi alla legge.

Passando al merito, il ricorso è fondato nei limiti che si andranno ad esporre.

Con il primo motivo di censura, parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, sostenendo l’illegittimità dell’atto di acquisizione patrimoniale per il difetto di un suo presupposto essenziale, ovvero la rituale notifica dell’ordinanza di diffida prodromica del 17.12.2021. In particolare, si contesta la validità di tale notifica, avvenuta a mani della custode dello stabile, per violazione degli artt. 139 e 145 c.p.c., in quanto il messo notificatore non avrebbe attestato le vane ricerche di altre persone abilitate e, soprattutto, in ragione di un presunto conflitto di interessi, essendo la custode una dipendente del Condominio controinteressato.

Il motivo è infondato.

Occorre premettere che la notificazione degli atti alle associazioni non riconosciute, quale è l’odierna ricorrente, è disciplinata dal già richiamato art. 145, comma 2, c.p.c., che rinvia alle modalità previste dal primo comma del medesimo articolo. Quest’ultimo dispone che la notificazione si esegue presso la sede dell’ente “ mediante consegna di copia dell’atto al rappresentante o alla persona incaricata di ricevere le notificazioni o, in mancanza, ad altra persona addetta alla sede stessa ovvero al portiere dello stabile in cui è la sede ”.

Dalla piana lettura della norma emerge come il legislatore abbia incluso il portiere (o custode) nell’elenco dei soggetti qualificati a ricevere l’atto destinato a un ente presso la sua sede, ponendolo in via alternativa (“ovvero”) rispetto alla “ altra persona addetta alla sede stessa ”. Nel caso di specie, la notifica dell’ordinanza del 17.12.2021 è stata eseguita da un messo comunale, il quale, nella relata di notifica, ha attestato di aver consegnato l’atto a mani della custode “ in assenza degli addetti ”. Tale attestazione, provenendo da un pubblico ufficiale nell’esercizio delle sue funzioni, è dotata di fede pubblica privilegiata ai sensi dell’art. 2700 c.c. e fa piena prova, fino a querela di falso, delle attività dal medesimo compiute, inclusa la circostanza dell’assenza di persone all’interno della sede dell’associazione al momento del suo accesso. Parte ricorrente non ha esperito tale rimedio, limitandosi a contestare genericamente l’operato del messo, con la conseguenza che l’attestazione di quest’ultimo circa le vane ricerche di soggetti prioritariamente abilitati alla ricezione deve ritenersi processualmente accertata.

Del pari infondata è la doglianza relativa al presunto conflitto di interessi in capo alla custode, in quanto dipendente del Condominio controinteressato. La previsione normativa di cui agli artt. 139 e 145 c.p.c. individua il portiere quale soggetto abilitato alla ricezione degli atti in base a un criterio di affidabilità presunta, connesso alla sua funzione e alla sua stabile presenza nel luogo di notifica. Si tratta di una presunzione legale che non ammette distinzioni basate sulla natura del rapporto di lavoro del portiere o sulla sua riconducibilità a una delle parti in causa. Sostenere il contrario significherebbe introdurre un elemento di incertezza e di indagine soggettiva estraneo alla logica del procedimento di notificazione, che si fonda su requisiti formali e oggettivi.

La ricorrente sostiene, inoltre, che la notifica sarebbe nulla in quanto indirizzata al Sig. -OMISSIS-, indicato quale Presidente, ma in realtà deceduto al momento della notifica.

Anche tale censura è priva di pregio.

La notifica in questione non era indirizzata alla persona fisica del Sig. -OMISSIS-, bensì all’-OMISSIS-, presso la sua sede legale ed effettiva di via -OMISSIS-. L’indicazione “ in persona del Presidente Sig. -OMISSIS- ” costituisce una mera specificazione della carica rappresentativa, volta a identificare l’organo destinatario dell’atto per conto dell’ente, ma non trasforma la notifica in un atto diretto personalmente all’individuo. La disciplina di cui all’art. 145 c.p.c. privilegia la notifica presso la sede della persona giuridica o dell’ente non riconosciuto, proprio per garantire la reperibilità del destinatario a prescindere dalle vicende personali dei suoi rappresentanti pro tempore .

Il decesso dell’individuo che, in un dato momento, ricopriva la carica di legale rappresentante non comporta l’estinzione dell’ente, né determina automaticamente la nullità di una notifica correttamente eseguita presso la sede sociale. L’associazione, in quanto soggetto di diritto distinto dalle persone fisiche che la compongono e la rappresentano, ha l’onere di garantire la continuità della propria rappresentanza legale e di rendere pubbliche le relative variazioni nelle forme di legge, affinché siano opponibili ai terzi (Cass. Civ., Sez. Lavoro, 11 settembre 2023, n. 26252). L’Amministrazione comunale ha legittimamente indirizzato l’atto alla sede dell’Associazione, luogo che per presunzione legale garantisce la ricezione da parte dell’ente.

La questione sarebbe stata diversa se la ricorrente avesse provato non solo il decesso del precedente rappresentante, ma anche la contestuale e perdurante mancanza di una figura legale rappresentativa in seno all’associazione. L’art. 78 c.p.c. prevede infatti la possibilità di nominare un curatore speciale “ se manca la persona a cui spetta la rappresentanza ” e vi siano ragioni di urgenza. Tale istituto è posto a presidio dell’ente privo di rappresentanza, per consentirgli di essere parte in giudizio. Tuttavia, dagli atti di causa emerge unicamente l’allegazione del decesso del Sig. -OMISSIS-, ma non la prova che l’Associazione fosse, al momento della notifica, completamente priva di un legale rappresentante che potesse ricevere l’atto o attivarsi per il suo ritiro. L’istituto del curatore speciale è difatti, un rimedio per una carenza sostanziale di rappresentanza e non una formalità del procedimento di notificazione. Era onere della parte ricorrente, se del caso, attivare tale procedura o, nel presente giudizio, fornire la prova rigorosa della vacanza assoluta dell’organo rappresentativo al momento della notifica, prova che non è stata fornita.

In definitiva, la notifica dell’ordinanza presupposta del 17.12.2021 deve ritenersi ritualmente eseguita ai sensi dell’art. 145 c.p.c. essendo stata consegnata presso la sede dell’Associazione a un soggetto abilitato dalla legge (il portiere), in assenza di altri addetti, come attestato dal messo comunale. L’allegazione circa la mancata consegna dell’atto da parte della custode rimane una mera affermazione, priva di qualsiasi riscontro probatorio, e non è idonea a superare la presunzione di conoscenza che consegue al perfezionamento della notifica. Il decesso del soggetto indicato come presidente non inficia la validità della notifica all’ente, non avendo la ricorrente dimostrato la contestuale e assoluta carenza di rappresentanza legale.

Per le suesposte ragioni, il primo motivo di ricorso è infondato e deve essere respinto

Con il secondo motivo di ricorso, la parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato, sostenendo che la sanzione applicata non sarebbe legittima a fronte di un mero cambio di destinazione d’uso, in particolare qualora le opere edilizie abusive fossero state rimosse. Secondo la tesi di parte, in assenza di opere, l’uso non conforme sarebbe sanzionabile unicamente in via pecuniaria e non con misure ripristinatorie o ablatorie.

Il motivo è infondato e deve essere rigettato.

In via di principio, occorre respingere la tesi secondo cui la sanzione ripristinatoria e quella ablatoria, prevista dall’art. 31, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, siano applicabili esclusivamente in presenza di opere edilizie abusive realizzate ex novo . Ad avviso del Collegio, non sussistono ostacoli all’applicabilità della sanzione acquisitiva anche alle ipotesi di mutamento di destinazione d’uso non autorizzato, pur se attuato senza la realizzazione di opere, qualora tale mutamento configuri una “variazione essenziale” ai sensi dell’art. 32 del medesimo Testo Unico dell’Edilizia.

In tali circostanze, l’ordine di “ ripristino dello stato dei luoghi ” non si riferisce unicamente alla demolizione fisica delle opere, ma impone il ripristino della destinazione d’uso legittima. La mancata ottemperanza a tale ordine giustifica, di conseguenza, l’applicazione della sanzione acquisitiva.

Applicando tali principi al caso di specie, emerge con chiarezza come il mutamento d’uso contestato integri una variazione non solo rilevante, ma essenziale. Il provvedimento impugnato si fonda, infatti, non solo sulla presenza di opere edilizie abusive, ma “ in via prevalente, sul permanere dell’utilizzo improprio dei locali ” siti al secondo piano interrato di via -OMISSIS-, per attività che comportano la “ permanenza di persone ”.

La destinazione d’uso legittima dell’immobile, come attestato dalla Licenza per opere edilizie n. 732 del 27/03/1963 e dalla Licenza di occupazione n. 238 del 12/12/1975, è quella di “ magazzino senza permanenza di persone ”. L’utilizzo dei locali come luogo di culto o per altre attività che prevedono la stabile presenza di persone costituisce una modifica sostanziale della destinazione d’uso, per la quale sarebbe stato necessario un apposito Permesso di Costruire ai sensi dell’art. 52.3 bis della L.R. Lombardia n. 12/2005, titolo che non risulta essere mai stato richiesto né ottenuto.

Ne consegue che l’eventuale demolizione delle opere edilizie, avvenuta all’esito dell’adozione di una prima ordinanza di demolizione, pur costituendo un adempimento dovuto, non è di per sé sufficiente a sanare l’illecito contestato. Tale demolizione non fa venir meno l’ “ abuso funzionale ”, né elide le ragioni di interesse pubblico che sorreggono il provvedimento di diffida.

In tale prospettiva, si rileva che la diffida è sorretta anche da autonome e decisive “ motivazioni di pubblica sicurezza e incolumità ”. Il Piano di Governo del Territorio (PGT) vigente classifica l’area in questione in “Classe di Fattibilità geologica III - Aree a pericolosità di inondazione (condizioni di gravosità media)”, imponendo significative limitazioni all’uso del territorio. Tale classificazione, richiamata dall’art. 45 del Piano delle Regole del PGT, rende i vani seminterrati in oggetto strutturalmente non idonei alla permanenza di persone, a prescindere dalla presenza o meno di opere edilizie.

In conclusione, la pretesa della ricorrente di circoscrivere l’illecito alla sola dimensione edilizia, trascurando quella funzionale e di sicurezza, è priva di pregio. Il provvedimento impugnato risulta legittimamente adottato per ripristinare la destinazione d’uso originaria e per tutelare la pubblica incolumità, interessi che non vengono meno per effetto della sola rimozione delle opere fisiche.

Per le ragioni sopra esposte, il secondo motivo di ricorso deve essere rigettato.

Con il terzo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta che il provvedimento di acquisizione del 5 febbraio 2024 sarebbe viziato da un palese difetto di istruttoria e da manifesta illogicità. L’Amministrazione afferma di aver accertato l’inottemperanza alla diffida del 16 dicembre 2021 sulla base di elementi risalenti a un periodo compreso tra maggio e novembre 2021, e quindi antecedenti all’emissione dell’ordine stesso. Risulta logicamente impossibile, secondo la ricorrente, provare l’inadempimento a un ordine mediante atti formatisi prima che l’ordine venisse impartito. Ciò dimostrerebbe l’assenza di qualsiasi accertamento successivo alla data della diffida.

Il motivo è fondato.

Dall’esame degli atti di causa emerge che il provvedimento impugnato in data 5 febbraio 2024 fonda l’accertamento di inottemperanza alla diffida del 17 dicembre 2021 su relazioni e rilievi fotografici risalenti ai mesi di ottobre e novembre 2021.

Tale modus operandi dell’Amministrazione integra in modo palese i vizi di eccesso di potere denunciati dalla ricorrente. La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che il vizio di eccesso di potere per contraddittorietà sussiste quando un provvedimento presenti incongruenze rispetto a precedenti valutazioni della stessa amministrazione o quando vi siano manifestazioni di volontà contrastanti dello stesso ente. Nel caso di specie, la contraddizione è ancora più radicale, manifestandosi come una palese illogicità intrinseca all’atto stesso, che ne mina la coerenza logica e la tenuta giuridica.

L’accertamento dell’inottemperanza, previsto dall’art. 31, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001, è un atto che si colloca necessariamente in un momento successivo alla scadenza del termine assegnato con la diffida per il ripristino. La sua funzione è quella di verificare se il destinatario dell’ordine abbia o meno adempiuto all’obbligo impostogli. È pertanto logicamente e giuridicamente impossibile fondare tale accertamento su elementi probatori raccolti in un momento in cui l’ordine di ripristino non era stato ancora emanato e, di conseguenza, l’obbligo di adempiere non era ancora sorto in capo al destinatario. Correlativamente non possono assumere rilevanza elementi istruttori formati successivamente alla data di adozione dell’atto di acquisizione, come il sopralluogo del 22 gennaio 2026.

Affermare, come fa l’Amministrazione nel provvedimento impugnato, che l’inottemperanza ad un ordine del dicembre 2021 è provata da documenti di ottobre e novembre 2021 costituisce un evidente travisamento dei fatti e un’argomentazione manifestamente illogica.

L’atto impugnato risulta, di conseguenza, affetto anche da un grave difetto di istruttoria.

Non solo manca un’istruttoria adeguata e successiva all’ordine di ripristino, ma quella richiamata è del tutto inconferente ai fini della decisione da adottare, in quanto temporalmente antecedente.

La sequenza procedimentale delineata dall’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 è rigorosa e finalizzata a garantire un corretto bilanciamento tra l’interesse pubblico alla repressione degli abusi e il diritto di proprietà del privato. Tale sequenza prevede: 1) l’ingiunzione a ripristinare; 2) la concessione di un termine per adempiere; 3) solo dopo la scadenza infruttuosa di tale termine, l’accertamento dell’inottemperanza. Basare tale accertamento su atti anteriori all’ingiunzione stessa significa sovvertire l’ordine logico e giuridico del procedimento, violando i principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa. In tale prospettiva non può valere a compensare il deficit istruttorio il sopralluogo effettuato in data 22.01.2026 a fronte di un atto di accertamento dell’inottemperanza del 05.02.2024.

Per le ragioni esposte, il provvedimento impugnato è viziato da eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e manifesta illogicità e contraddittorietà. Il terzo motivo di ricorso deve, pertanto, essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Come già statuito in sede di esame del primo motivo di ricorso, l’ordinanza di diffida del 17 dicembre 2021, atto presupposto del provvedimento impugnato, è stata ritualmente notificata all’Associazione ricorrente. Tale notifica, avvenuta in conformità alle disposizioni di legge, ha determinato la piena conoscenza dell’atto da parte della ricorrente e, conseguentemente, la decorrenza dei termini per la sua impugnazione.

Non essendo stata l’ordinanza di diffida impugnata nei termini perentori previsti dalla legge, essa si è consolidata ed è divenuta inoppugnabile.

Pertanto, i restanti motivi di ricorso n. 4, 5 e 6, che mirano a contestare la legittimità intrinseca dell’ordinanza di diffida del 17 dicembre 2021 risultano tardivi, in quanto diretti contro un atto ormai definitivo e non più suscettibile di sindacato giurisdizionale.

Ad ogni buon conto, le predette censure, da trattare congiuntamente, risultano comunque infondate nel merito.

La ricorrente contesta la qualificazione dei propri locali come “luogo di culto”. Sostiene che l’attività di preghiera sia solo una delle molteplici attività svolte, e non quella esclusiva o prevalente. L’Amministrazione non avrebbe fornito alcuna prova concreta del fatto che l’uso religioso sia tale da connotare la destinazione dell’immobile e da generare un carico urbanistico supplementare. Il mero atto della preghiera, anche collettiva ma occasionale, non può determinare un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante.

La ricorrente, inoltre, in qualità di associazione di promozione sociale regolarmente iscritta al RUNTS invoca l’applicazione dell’art. 71 del Codice del Terzo Settore. Tale norma di rango primario stabilisce la compatibilità delle sedi degli enti del Terzo Settore e dei locali in cui si svolgono le attività istituzionali con tutte le destinazioni d’uso omogenee previste dal D.M. n. 1444/1968, indipendentemente dalla destinazione urbanistica specifica.

Con il sesto motivo, infine, l’Associazione censura il richiamo, contenuto nei provvedimenti impugnati, all’art. 52, comma 3-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2005, che assoggetta a permesso di costruire il mutamento d’uso verso “luogo di culto”. Tale richiamo sarebbe immotivato e frutto di un’errata interpretazione. Citando giurisprudenza amministrativa, si sostiene che un cambio d’uso senza opere è urbanisticamente rilevante solo se comporta un effettivo e significativo aggravio del carico urbanistico, che nel caso di specie non sarebbe stato né allegato né dimostrato dall’Amministrazione. Un’interpretazione letterale della norma regionale, che sanzionasse il cambio d’uso a prescindere da un impatto concreto, la esporrebbe a dubbi di legittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 18, 19, 20 e 117 della Costituzione. Per tale motivo, si chiede al Tribunale di interpretare la norma in senso costituzionalmente orientato o, in subordine, di sollevare la relativa questione di legittimità costituzionale.

Sul complessivo articolato censorio possono svolgersi le seguenti considerazioni.

L’Amministrazione ha correttamente rilevato che l’utilizzo dei locali per attività che comportano la “permanenza di persone”, sia essa per preghiera o altre finalità associative, costituisce un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante rispetto alla destinazione originaria di “magazzino senza permanenza di persone”. Tale destinazione d’uso originaria è acclarata sin dalla Licenza edilizia n°732 del 27/03/1963. Il provvedimento sanzionatorio non si fonda sulla qualificazione dell’attività come “culto”, ma, come correttamente rilevato dalla difesa comunale, sulla “ violazione di norme fondamentali di carattere edilizio, in particolar modo sotto il profilo igienico sanitario, a tutela della salute delle persone fisiche ”. Il mutamento funzionale, indipendentemente dalla specifica qualificazione, genera un aggravio del carico urbanistico e pone questioni di sicurezza e agibilità che richiedono un apposito titolo edilizio, ovvero il Permesso di Costruire ai sensi dell’art. 52, comma 3-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2005. L’istruttoria comunale posta a fondamento dell’ordinanza di ripristino non appare viziata, avendo accertato la difformità funzionale rispetto alla destinazione legittima, inidonea ad accogliere qualsivoglia funzione che comporti la permanenza di persone.

L’art. 71 del Codice del Terzo Settore, invocato dalla ricorrente, pur favorendo le attività degli enti del Terzo Settore, non può essere interpretato come una deroga generalizzata alle normative urbanistiche e di sicurezza. La norma stabilisce la compatibilità delle sedi con “tutte le destinazioni d’uso omogenee”, ma la destinazione a “ magazzino senza permanenza di persone ” non è omogenea con un uso che prevede la stabile presenza di pubblico o associati. La compatibilità non può prescindere dalla tutela dell’incolumità pubblica e dalla corretta pianificazione del territorio, principi che prevalgono sulla mera facilitazione delle attività associative quando queste comportano un mutamento d’uso sostanziale in locali oggettivamente inidonei e potenzialmente rischiosi, come un secondo piano interrato privo dei requisiti minimi di abitabilità, igiene e sicurezza

Quanto all’applicazione dell’art. 52, comma 3-bis, della L.R. Lombardia n. 12/2005, ad avviso del Collegio, il mutamento d’uso da “ magazzino senza permanenza di persone ” a luogo di aggregazione con “ permanenza di persone ” è urbanisticamente rilevante, in quanto incide sul carico urbanistico e, soprattutto, sulla sicurezza e l’agibilità dei locali, come peraltro evidenziato dalla classificazione dell’area nel PGT come “Classe di Fattibilità geologica III - Aree a pericolosità di inondazione”. La motivazione dell’Amministrazione è adeguata, avendo richiamato tali profili. La questione di legittimità costituzionale è manifestamente infondata. La norma regionale, interpretata nel contesto della tutela dell’incolumità pubblica e della corretta gestione del territorio, non viola gli artt. 3, 18, 19, 20 e 117 della Costituzione, ma persegue legittimi interessi pubblici. La richiesta di un titolo edilizio per un mutamento d’uso che comporta un significativo impatto sul territorio e sulla sicurezza non costituisce una restrizione sproporzionata delle libertà costituzionalmente garantite, ma una necessaria e proporzionata misura di salvaguardia.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere parzialmente accolto.

Va confermata la piena legittimità e inoppugnabilità dell’ordinanza di diffida del 17 dicembre 2021, fondata su validi e plurimi presupposti, tra cui la non conformità della destinazione d’uso, la mancanza dei requisiti di agibilità e salubrità per la permanenza di persone, e le conseguenti ragioni di pubblica sicurezza e incolumità, ampiamente documentate dall’Amministrazione.

Va, invece annullato, il successivo atto dirigenziale del 05.02.2024 con il quale è stata accertata l’inottemperanza alla suddetta diffida e dichiarata l’acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale, poiché fondato su elementi probatori risalenti a un periodo antecedente all'emissione della stessa ordinanza di diffida del 17 dicembre 2021.

L’annullamento dell’atto di acquisizione del 5 febbraio 2024 non esaurisce, tuttavia, il potere-dovere dell'Amministrazione cui spetta il dovere di riattivare il procedimento di verifica dell’ottemperanza alla diffida del 17 dicembre 2021 mediante una nuova e corretta istruttoria, basata su accertamenti e rilievi specificamente finalizzati a verificare lo stato attuale dei luoghi e l’utilizzo effettivo dell’immobile in un momento successivo alla scadenza del termine per il ripristino. Solo all’esito di tale doverosa verifica, l’Amministrazione potrà assumere le determinazioni conseguenti.

Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento in data 5.2.2024, prot. 0082818.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le parti private, siano esse persone fisiche o giuridiche.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE NZ, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

UI ET, Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
UI ET	LE NZ

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.