Pubblicato il 10/02/2026

N. 00390/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01904/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1904 del 2025, proposto da Associazione Sportiva Circolo Canottieri Jonica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Carmelo Barreca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Catania, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Daniela Maria Macrì, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore;
il Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore;
l’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente, in persona dell’Assessore pro tempore;
tutti rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- della deliberazione di Giunta del Comune di Catania n. 114 in data 20 giugno 2025, con cui è stato approvato in linea amministrativa il progetto esecutivo, inclusi gli allegati e le relazioni;

- in via derivata, della determinazione a contrarre n. 05/LLPP/262 del 22 agosto 2024, con cui è stato indetto un concorso di progettazione in due fasi ex art. 46 del decreto legislativo n. 36/2023, incluso il disciplinare e il documento di indirizzo alla progettazione;

- del bando-disciplinare del 26 agosto 2024 di avvio della procedura sulla piattaforma Net4market;

- del provvedimento n. 05/LLPP/3 in data 13 gennaio 2025 di approvazione della graduatoria definitiva e di aggiudicazione dell’incarico per la progettazione definitiva ed esecutiva e il coordinamento della sicurezza;

- del verbale del responsabile unico del procedimento di validazione del progetto di fattibilità tecnico-economica ai sensi dell’art. 42 del decreto legislativo n. 36/2023;

- della delibera di Giunta n. 73 del 14 maggio 2025, con cui è stato approvato in linea amministrativa il progetto di fattibilità tecnico-economica;

- della relazione generale sul progetto esecutivo del 16 giugno 2025 predisposta dall’ATI Bodàr;

- della nota n. 286412 del 19 giugno 2025 di trasmissione del rapporto conclusivo positivo di verifica del progetto esecutivo a cura di Strafer Ingegneria - Studio associato;

- del verbale del responsabile unico del procedimento in data 19 giugno 2025 di validazione del progetto esecutivo;

- della determinazione a contrarre n. 05/LLPP/208 del 23 giugno 2025 per l’affidamento dei lavori con accertamento, prenotazione e impegno di spesa, nonché il bando di gara a procedura aperta pubblicato in data 30 giugno 2025 sulla piattaforma Net4market, CIG B765BC5ACF.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Catania e dell’Assessorato Territorio e Ambiente, del Ministero dell'Interno e del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il dott. LE NI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

Con ricorso notificato in data 17 settembre 2025 e depositato il giorno successivo, l’Associazione Sportiva Circolo Canottieri Jonica (d’ora in avanti, anche solo “il Circolo” o “la ricorrente” ) ha impugnato la deliberazione di Giunta del Comune di Catania n. 114 del 20 giugno 2025, con cui è stato approvato in linea amministrativa il progetto esecutivo dell’intervento “Rigenerazione urbana 2022 - Il Borgo Restituito - Rigenerazione urbana del lungomare da Piazza Nettuno a Piazza Mancini Battaglia”, nonché, per illegittimità derivata, una serie di atti presupposti e connessi, tra cui la determina a contrarre per l'indizione del concorso di progettazione, il bando di gara, l'aggiudicazione dell'incarico di progettazione, la validazione e l'approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica, la relazione progettuale, la validazione del progetto esecutivo e, infine, la determina a contrarre per l'affidamento dei lavori e il relativo bando di gara.

A sostegno del gravame, la ricorrente ha dedotto, in sintesi, quanto segue:

In punto di fatto, l'associazione espone che il progetto di riqualificazione, scaturito da un concorso di progettazione vinto dallo studio Bodàr, prevede la demolizione del cavalcavia di Ognina e la realizzazione di una rampa di collegamento tra il Viale Artale Alagona e la sottostante piazza. Tale intervento, secondo la prospettazione di parte, comporterebbe l'ablazione e la demolizione di alcuni volumi (utilizzati come depositi, spogliatoi e uffici) di sua proprietà, realizzati nel 1962 al di sotto del marciapiede del Viale Artale Alagona, in aderenza al muro di contenimento del terrapieno.

La ricorrente sostiene che una semplice traslazione della rampa di circa 3,5 metri consentirebbe di realizzare l'opera pubblica senza sacrificare la sua proprietà, nel rispetto del principio di proporzionalità.

In diritto, sono stati formulati i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 46 del D.Lgs. n. 36/2023, nonché eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria. Si duole che il progetto esecutivo approvato sia sostanzialmente difforme dalla proposta progettuale risultata vincitrice del concorso, avendo eliminato o modificato elementi qualificanti (come la continuità dei percorsi ciclo-pedonali, la rampa di collegamento con il parcheggio RFI, l'estensione della ZTL) che ne avevano determinato la vittoria. Si contesta, altresì, l'incongruità della tempistica di verifica e validazione del progetto, compressa in soli tre giorni, che non avrebbe consentito un'adeguata istruttoria.

2) Violazione e falsa applicazione delle norme in materia di espropriazione per pubblica utilità (artt. 10, 11, 14 e 19 del D.P.R. n. 327/2001) e dell'art. 41, comma 7, del D.Lgs. n. 36/2023, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. La ricorrente lamenta che il progetto approvato preveda la demolizione di alcuni locali e l’occupazione di un’area di sua proprietà senza che sia stata avviata la relativa procedura espropriativa, né comunicato l’avvio del procedimento, in assenza di un piano particellare di esproprio e della dichiarazione di pubblica utilità. Si sostiene che i progettisti abbiano erroneamente ritenuto la natura pubblica delle aree, mentre la proprietà privata sarebbe comprovata da un atto di compravendita del 1965 e corroborata dalla sentenza della Cassazione Civile, II, n. 9157/2023, in tema di estensione verticale della proprietà. Si evidenzia che l'omesso avviso di avvio del procedimento vizierebbe l'intera sequenza, non potendosi invocare l'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990.

3) Violazione della normativa tecnica e della disciplina sull'abbattimento delle barriere architettoniche (D.M. n. 236/1989) e irragionevolezza delle soluzioni progettuali sotto il profilo funzionale e ambientale, con pregiudizio per le attività del borgo e dell'Associazione.

Si è costituito in giudizio il Comune di Catania in data 24 settembre 2025, depositando documentazione e successive memorie (in date 18 ottobre 2025, 26 dicembre 2025 e 8 gennaio 2026), con le quali ha resistito al ricorso, eccependo l'infondatezza in fatto e in diritto di tutte le censure e chiedendone il rigetto.

In particolare, l'Amministrazione resistente ha controdedotto quanto segue.

In merito al primo motivo, le difformità tra progetto preliminare ed esecutivo non sussistono o rappresentano un fisiologico sviluppo della progettazione, frutto di scelte tecniche non illogiche. La ricorrente, inoltre, non vanterebbe una posizione giuridica tutelabile rispetto a tali scelte generali. La soluzione per la pista ciclabile lungo la via Parrocchia sarebbe conforme al D.Lgs. 285/1992.

In merito al secondo e principale motivo, i manufatti di cui la ricorrente lamenta la demolizione sarebbero abusivi, in quanto realizzati in assenza di titolo edilizio. Si evidenzia che la L. n. 1150/1942 e il Piano di Fabbricazione comunale del 1958 imponevano la licenza edilizia anche per le costruzioni antecedenti al 1967 all'interno del centro abitato.

Inoltre, l'area sottostante il marciapiede di una strada pubblica apparterrebbe al demanio stradale comunale ai sensi dell'art. 840 c.c., e come tale non sarebbe usucapibile. Il Comune contesta la data di realizzazione dei manufatti, rilevando che essi compaiono in catasto solo a seguito di una variazione del 1990 e non sono menzionati nell'atto di compravendita del 1965. L'Amministrazione afferma di aver legittimamente condotto la procedura espropriativa del 1965 nei confronti del proprietario risultante dai registri catastali, senza essere tenuta a ulteriori indagini, e che, in ogni caso, non vi è alcun obbligo di espropriare fabbricati abusivi.

La tempistica per la verifica e validazione del progetto sarebbe conforme all'art. 42 del D.Lgs. n. 36/2023, che prevede una verifica contestuale allo sviluppo della progettazione.

Si sono altresì costituite le Amministrazioni statali e regionali intimate, chiedendo la propria estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva, stante la loro totale estraneità all’adozione degli atti impugnati, essendo il loro ruolo limitato al finanziamento dell'opera o alla gestione di aree demaniali non interessate dalla controversia.

La ricorrente ha replicato con memoria depositata in data 8 gennaio 2026, insistendo per l'accoglimento del ricorso.

In tale atto, ha ribadito la violazione del principio di proporzionalità, evidenziando come la stessa difesa comunale ammetta la possibilità di una variante per salvaguardare gli interessi privati. Ha inoltre prodotto la nota di trascrizione del proprio atto di acquisto, datata 23 aprile 1965, sostenendo che essa sia anteriore al decreto di esproprio del 21 maggio 1965, il quale sarebbe stato quindi emesso “a non domino” e sarebbe privo di effetti.

Tale circostanza, a dire della ricorrente, renderebbe palese la violazione del contraddittorio procedimentale (artt. 11 e 16 D.P.R. 327/2001), vizio non sanabile ai sensi dell'art. 21-octies L. 241/1990. Infine, ha contestato la rilevanza della presunta abusività dei fabbricati, sostenendo che essa non legittimi il Comune a disporne la demolizione in sede di esecuzione di un'opera pubblica, né faccia venir meno l'interesse al ricorso.

All’udienza pubblica del 19 gennaio 2026, sono stati sentiti i difensori delle parti come da verbale.

L'Avv. Barreca eccepisce la tardività e inammissibilità della memoria di replica del Comune (inammissibilità in quanto parte ricorrente non aveva depositato memoria conclusionale; tardività per il mancato rispetto dei termini).

L'Avv.Ta Macrì rileva la tardività delle contestazioni relative alla mancata notifica del decreto di esproprio in quanto formulate dopo cinquanta anni dall'adozione dell'atto.

Dopo la discussione, su richiesta dei difensori presenti, la causa viene introitata per la decisione.

DIRITTO

In via preliminare, deve essere accolta l’istanza di estromissione dal giudizio formulata dal Ministero dell’Interno, dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dall’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente. Come correttamente eccepito dall’Avvocatura dello Stato, le censure mosse dalla ricorrente attengono esclusivamente alla legittimità dell’operato del Comune di Catania nella fase di progettazione e approvazione dell’opera pubblica.

Il ruolo delle altre Amministrazioni evocate in giudizio si esaurisce nel mero finanziamento dell’intervento o nella gestione di beni (demanio marittimo) non interessati dalla controversia, risultando esse del tutto estranee all’esercizio del potere amministrativo sfociato negli atti impugnati. Ne consegue il loro difetto di legittimazione passiva.

Nel merito, il ricorso è infondato e deve essere rigettato.

Per ragioni di ordine logico-giuridico, appare opportuno esaminare con priorità il secondo motivo di ricorso, con cui la ricorrente lamenta la violazione delle norme in materia di espropriazione e la lesione del proprio diritto di proprietà, unitamente alle censure relative all’eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. Tali doglianze costituiscono il cuore della controversia, incentrata sulla titolarità dei beni destinati alla demolizione nell’ambito del progetto in questione.

La ricorrente fonda la propria domanda sul presunto diritto di proprietà dei locali-deposito situati al di sotto del marciapiede del Viale Artale Alagona, sostenendo che il progetto li preveda per un’ablazione illegittima, senza l'attivazione di una procedura espropriativa. Tale prospettazione, tuttavia, non può essere condivisa.

Risulta dirimente la questione della natura giuridica dell'area interessata.

Secondo quanto disposto dall'art. 840, comma 2, del Codice Civile, "il sottosuolo spetta al proprietario del suolo" .

Poiché il suolo in oggetto costituisce una strada pubblica (Viale Artale Alagona) e il relativo marciapiede, esso appartiene al demanio stradale del Comune. Pertanto, anche il sottosuolo deve ritenersi di natura demaniale.

I beni demaniali, per loro natura, sono inusucapibili. La giurisprudenza consolidata è unanime nell’escludere che i beni appartenenti al demanio pubblico possano essere acquisiti a titolo originario per effetto dell’usucapione, indipendentemente dalla durata del possesso.

In tal senso, l'art. 823 del Codice Civile stabilisce chiaramente che "I beni che fanno parte del demanio pubblico sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano" .

L'inalienabilità di tali beni costituisce il fondamento giuridico su cui si basa l'impossibilità per i privati di acquisirli, nemmeno tramite usucapione.

Inoltre, l'art. 1145 c.c., sancendo che "Il possesso delle cose di cui non si può acquistare la proprietà è senza effetto" , ribadisce l'irrilevanza giuridica del possesso esercitato su beni che non sono suscettibili di acquisizione da parte di privati, come nel caso dei beni appartenenti al demanio pubblico.

La giurisprudenza conferma costantemente questo principio. Un'importante pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (ordinanza n. 164/2022) ha escluso la possibilità di usucapire terreni di natura demaniale, precisando che "la natura demaniale del bene è di per sé sufficiente ad impedire la possibilità di usucapirlo" .

In questa sede, il TAR ha sottolineato come l'inalienabilità e l'inusucapibilità dei beni demaniali prevalgano su qualsiasi altra considerazione, tra cui la durata del possesso.

Pertanto, l'uso protratto nel tempo dei locali-deposito sottostanti il marciapiede non può configurarsi come un elemento idoneo a trasferire diritti di proprietà al Circolo, né tanto meno a giustificare la sua pretesa di usucapire tali beni.

La circostanza che il possesso si estenda per oltre sessant'anni non può influire sulla titolarità giuridica, in quanto la proprietà di un bene demaniale non può essere acquisita, nemmeno per effetto dell'usucapione, come ribadito dalle disposizioni sopra richiamate e dalla giurisprudenza consolidata.

In conclusione, l'ordinamento italiano esclude la possibilità per un privato di acquisire un bene appartenente al demanio pubblico per effetto dell’usucapione.

Questa preclusione trova il suo fondamento nei principi sanciti dagli articoli 823 e 1145 del Codice Civile, i quali stabiliscono l'inalienabilità e l’inefficacia del possesso sui beni demaniali. La giurisprudenza amministrativa e civile è costante nell'affermare che la natura demaniale del bene impedisce qualsiasi pretesa di acquisto a titolo originario, indipendentemente dalla durata o modalità del possesso esercitato dal privato.

Alla luce di quanto esposto, le censure mosse dalla ricorrente devono essere rigettate, e il ricorso non merita accoglimento.

In ragione di quanto esposto, il motivo di ricorso relativo alla presunta violazione del diritto di proprietà e alla mancata espropriazione dei beni sottostanti il marciapiede è manifestamente infondato e assorbente rispetto a tutte le altre censure sollevate dalla ricorrente con tale motivo di ricorso. Pertanto, le restanti censure del primo motivo di ricorso non necessitano di ulteriori approfondimenti.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta una presunta difformità sostanziale tra il progetto esecutivo approvato e la proposta ideativa risultata vincitrice del concorso di progettazione. Anche tale censura non è suscettibile di accoglimento.

Le modifiche intervenute tra il progetto di fattibilità tecnico-economica (corrispondente alla proposta vincitrice) e il progetto esecutivo (quali la diversa soluzione per la pista ciclabile, la mancata realizzazione della rampa dal parcheggio RFI e la diversa estensione della ZTL) rappresentano il fisiologico sviluppo della progettazione.

Tali adeguamenti, frutto di scelte tecniche ponderate in sede esecutiva, non appaiono manifestamente illogici o irragionevoli e non stravolgono l'impianto essenziale dell'opera.

Inoltre, le doglianze relative a tali aspetti attengono a scelte generali dell'Amministrazione, e l’interesse pubblico alla realizzazione di una rilevante opera di riqualificazione urbana, finanziata con fondi pubblici, prevale sull’interesse privato al mantenimento di un manufatto abusivo.

Pertanto, la previsione della sua demolizione nell’ambito del progetto non costituisce un’illegittima ablazione, ma il legittimo esercizio del potere dell’Amministrazione di ripristinare la legalità e di disporre del territorio per finalità pubbliche.

Quanto alla presunta incongruità dei tempi di verifica e validazione, si osserva che l'art. 42 del D.Lgs. n. 36/2023 e il relativo allegato I.7 prevedono che la verifica avvenga in contraddittorio con il progettista e in parallelo con lo sviluppo dei diversi livelli di progettazione.

La rapidità delle fasi finali di verifica e validazione non è, di per sé, sintomo di illegittimità, specie se svolta da professionisti qualificati, e risponde all'esigenza di celerità imposta per la realizzazione di opere finanziate con fondi vincolati.

Le residue censure relative alla violazione delle norme sulle barriere architettoniche e all'irragionevolezza funzionale del progetto sono generiche.

In conclusione, il ricorso deve essere rigettato in ogni sua parte.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo in favore del solo Comune di Catania, mentre vanno compensate nei confronti delle altre Amministrazioni estromesse.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Interno, del Ministero dell’Economia e delle Finanze e dell’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente e, per l'effetto, ne dispone l'estromissione dal giudizio.

- rigetta il ricorso;

- condanna l’Associazione Sportiva Circolo Canottieri Jonica, in persona del legale rappresentante pro tempore , al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Catania, che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

- compensa le spese nei confronti delle Amministrazioni estromesse.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE BU, Presidente

LE NI, Primo Referendario, Estensore

Cristina Consoli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LE NI	LE BU

IL SEGRETARIO