Pubblicato il 04/03/2026

N. 00469/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01652/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1652 del 2024, proposto dalla
Farmacia Martelli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Quintino Lombardo e Silvia Stefania Romina Cosmo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carmignano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mauro Montini, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via Benedetto Varchi 57;

nei confronti

Azienda Farmaceutica Consortile RM, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Franco Bruno Campagni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ordine dei Farmacisti di Prato, Azienda Usl Toscana Centro, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione della Giunta del Comune di Carmignano n. 93 del 18 luglio 2024, pubblicata all’Albo pretorio dello stesso Comune per 15 giorni a far tempo dal 14 agosto 2024, avente ad oggetto la “Revisione della pianta organica delle Farmacie a seguito di ridefinizione delle sedi già esistenti”, nella parte in cui ha illegittimamente disposto la riperimetrazione delle sedi farmaceutiche n. 3 e n. 4, ampliando il territorio della Farmacia Comunale SE Carmignano a danno dell’ambito di pertinenza della Farmacia Martelli s.r.l, “includendo nella zona riferita alla sede n. 4 anche via Spadini, via Quinto Martini e l’istituenda via oggetto di attuale lottizzazione denominata “Il bosco”, secondo la planimetria allegata parte integrante e sostanziale di tale provvedimento, essendo altresì stabilito che “la nuova delimitazione modifica e sostituisce ad ogni ulteriore effetto la precedente zonizzazione territoriale approvata con deliberazione C. C. n. 83/2010”;

- nonché di ogni altro atto e/o provvedimento ad essa presupposto, conseguente e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Azienda Farmaceutica Consortile RM e del Comune di Carmignano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. RC ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con deliberazione n. 93 del 18.07.2024, la Giunta Comunale di Carmignano provvedeva alla revisione biennale della pianta organica delle farmacie, limitatamente alla ridefinizione delle sedi n. 3 e n. 4, includendo nel perimetro della sede n. 4 — corrispondente alla Farmacia Comunale SE — anche via Spadini, via Quinto Martini e l’istituenda via della nuova lottizzazione denominata “Il Bosco”, già ricadenti nell’ambito territoriale della sede farmaceutica n. 3 gestita dalla Farmacia Martelli s.r.l..

La deliberazione richiama, quale presupposto della scelta, da un lato l’evento alluvionale del 2.11.2023 che aveva determinato la chiusura per alcuni giorni dei locali della Farmacia Comunale, con conseguenti disagi e disservizi per la popolazione residente nell’area e, dall’altro, la ritenuta maggiore sicurezza idraulica e migliore accessibilità logistica dell’area Il Bosco, ove sarebbe stato possibile reperire locali ritenuti più idonei a garantire un servizio continuo e funzionale, anche per la disponibilità di parcheggi dedicati.

2. La Farmacia Martelli s.r.l., titolare della sede farmaceutica n. 3, ritenendosi lesa dall’intervento di riperimetrazione citato, è insorta notificando ricorso (il 28.10.2024), ritualmente depositato avanti questo Tribunale, con il quale lamenta in due motivi violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si sono costituiti il Comune di Carmignano (il 27.12.2024) e l’Azienda Farmaceutica Consortile – RM (il 21.01.2025), che hanno depositato memorie rispettivamente il 7 e 8.01.2026, seguiti dalla ricorrente (il 9.01.2026).

Ha fatto seguito il deposito di memorie di replica di tutte le parti (il 20 e 21 gennaio 2026).

All’udienza pubblica del 11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Il Collegio ritiene di poter prescindere dalle eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse sollevate dalla controinteressata, in ragione degli esiti nel merito della vicenda.

5. Con il primo motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 e del principio d’imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.); eccesso di potere per travisamento di presupposto essenziale, carenza di istruttoria, insufficiente motivazione e manifesta irragionevolezza.

In particolare, la ricorrente assume che l’unica ragione posta a fondamento della riperimetrazione delle sedi farmaceutiche nn. 3 e 4 consisterebbe nella volontà dell’Amministrazione comunale di consentire il trasferimento della Farmacia Comunale SE nell’area di nuova lottizzazione denominata “Il Bosco”, sulla base dell’asserita maggiore sicurezza idraulica e della miglior fruibilità del servizio.

Tale presupposto, secondo la prospettazione di parte ricorrente, sarebbe tuttavia privo di riscontro istruttorio, poiché le due aree presenterebbero la medesima classificazione di pericolosità idraulica P1 e non risulterebbe svolta alcuna verifica tecnica a supporto dell’affermata non alluvionabilità dell’area prescelta.

La delibera, inoltre, non terrebbe conto della possibilità – ritenuta invece concretamente praticabile – di ubicare la Farmacia Comunale in altri punti dell’ampio perimetro della sede n. 4, senza necessità di sottrarre porzioni di territorio alla sede farmaceutica n. 3. La scelta amministrativa apparirebbe dunque, ad avviso della ricorrente, irragionevole, immotivata e strumentale, perseguendo finalità non coerenti con l’interesse pubblico alla migliore organizzazione del servizio farmaceutico, ma piuttosto volte ad attribuire un ingiustificato vantaggio competitivo alla farmacia comunale. Ne risulterebbe, sempre secondo la ricorrente, uno sviamento di potere, oltre che un vulnus ai principi di imparzialità, trasparenza e parità di trattamento.

La doglianza non può essere condivisa.

5.1. La disciplina delle sedi farmaceutiche trova il suo fondamento principale nella legge 2 aprile 1968, n. 475, che all’art. 1 stabilisce il parametro demografico per l’istituzione delle farmacie (una farmacia ogni 3.300 abitanti, con apertura di una ulteriore sede quando l’eccedenza supera il 50% del parametro) e prevede l’obbligo della distanza minima di 200 metri fra esercizi, anche in caso di trasferimento all’interno della stessa sede territoriale.

L’art. 2 affida ai Comuni, sentiti l’Azienda sanitaria e l’Ordine dei farmacisti, la competenza a identificare e ridefinire le zone farmaceutiche al fine di garantire un’equa distribuzione sul territorio, una maggiore accessibilità al servizio, nonché l’adeguata copertura anche delle aree scarsamente abitate; la stessa norma impone altresì una revisione biennale della pianta organica sulla base dei dati ISTAT aggiornati della popolazione residente.

Il quadro normativo è stato significativamente modificato dal d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27, che – tramite l’art. 11 – ha rafforzato il principio di capillarità del servizio farmaceutico, rideterminato e confermato i criteri demografici, introdotto nuove tipologie di sedi (art. 1-bis: stazioni, aeroporti, centri commerciali), ma soprattutto ha confermato che il Comune è l’ente titolare della pianificazione delle zone farmaceutiche, chiamato a bilanciare una pluralità di fattori: densità abitativa, viabilità, accessibilità, esigenze della popolazione, sicurezza e funzionalità dei luoghi, oltre al rispetto delle distanze minime e dell’equa distribuzione degli esercizi sul territorio.

Come riconosciuto dalla giurisprudenza “ in seguito all'entrata in vigore D.L. n. 1 del 2012 lo strumento pianificatorio delle farmacie (in passato denominato pianta organica) non è più configurato come atto complesso che si perfezioni con il provvedimento di un ente sovracomunale (la Regione ovvero la Provincia, o altro, a seconda delle legislazioni regionali), bensì come un atto di esclusiva competenza del Comune e per esso della giunta, e ciò sia nella prima applicazione del predetto decreto che nelle successive revisioni periodiche ” (T.A.R. Campania Salerno, Sez. III, 26/04/2024, n. 918).

È stato altresì affermato che “ la nuova disciplina relativa alla pianta organica delle farmacie apprezza l'equa distribuzione delle farmacie sul territorio con riferimento non al bacino di utenza, ma alla più ampia copertura possibile del territorio comunale; conseguentemente, il bacino di utenza di una sede può essere anche di dimensioni più ridotte rispetto alle altre, atteso che la finalità della nuova disciplina è quella di assicurare una più capillare presenza ed equa distribuzione di farmacie sul territorio, nonché di garantire l'accessibilità del servizio anche ai cittadini residenti in aree scarsamente abitate” (T.A.R. Sicilia Palermo, Sez. V, 11/09/2023, n. 2718)

In sintesi, secondo la normativa vigente, l’apertura di una nuova farmacia, lo spostamento della sede o la modifica della perimetrazione territoriale richiedono: (i) il rispetto del parametro demografico; (ii) il rispetto della distanza minima tra esercizi; (iii) la valutazione degli elementi di accessibilità, sicurezza, distribuzione uniforme e bisogni del territorio; (iv) l’acquisizione (non vincolante) dei pareri di USL e Ordine dei Farmacisti.

5.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale “ nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione, non potendo il Giudice Amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale. Alla realizzazione dell’equa distribuzione concorrono, infatti, plurimi fattori, quali in primo luogo l’individuazione delle maggiori necessità di fruizione del servizio che si avvertono nelle diverse zone del territorio, le correlate valutazioni di situazioni ambientali, topografiche e di viabilità, le distanze tra le diverse farmacie, le quali sono frutto di valutazioni ampiamente discrezionali, come tali inerenti l’area del merito amministrativo ” (Cons. Stato, Sez. III, 31 marzo 2023, n. 3329; conforme Cons Stato, sez. III, 7 maggio 2025, n. 3872).

La natura pianificatoria e programmatoria del provvedimento di cui si controverte induce ad una prima conclusione in ordine all’onere motivazionale connesso all’adozione dei relativi provvedimenti. “ In sede di revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche non incombe sull'Amministrazione l'obbligo di motivare sulle osservazioni presentate spontaneamente dai privati nel corso del procedimento, in quanto trattasi di procedimento diretto alla emanazione di un atto generale di pianificazione, e come tale sottratto alla disciplina degli art. 7 ss. L. n. 241/1990 in virtù di quanto espressamente previsto dall'art. 13 della L. n. 241/1990, che esclude l'applicazione delle norme sul procedimento amministrativo in caso di attività amministrative dirette all'emanazione di atti di pianificazione, tra i quali rientrano anche i piani delle farmacie ” (T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, 24/04/2023, n. 373).

Sempre secondo la giurisprudenza, l’Amministrazione nell’operare una scelta equilibrata e ragionevole, deve tenere in considerazione anche l’interesse commerciale dei farmacisti che persegue una finalità di stimolo alla concorrenza, fermo restando che l’interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell’interesse pubblico (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 8 giugno 2021, n. 4374).

In ogni caso i criteri ispiratori della scelta operata dall’Amministrazione nella localizzazione delle farmacie e nella redazione della pianta organica vanno ricercati negli atti del procedimento complessivamente inteso in base ai quali è possibile verificare se detti criteri siano legittimi, congrui e ragionevoli e se il provvedimento sia coerente con essi (cfr. Cons. Stato sez. III, 7 agosto 2019, n. 5617).

5.3. Dall’analisi della deliberazione n. 93 del 18 luglio 2024 emerge che la Giunta comunale fonda la scelta di riperimetrare le sedi farmaceutiche nn. 3 e 4 su una serie di presupposti fattuali e giuridici che vengono richiamati nella parte motiva dell’atto.

In primo luogo, l’Amministrazione evidenzia il quadro normativo di riferimento, richiamando gli artt. 1 e 2 della legge n. 475/1968, come modificati dal d.l. n. 1/2012, nonché la giurisprudenza amministrativa che attribuisce al Comune – e segnatamente alla Giunta – la competenza alla revisione della pianta organica delle farmacie. Tale inquadramento è seguito dalla ricapitolazione dei dati demografici aggiornati al 31.12.2023, dai quali risulta che la popolazione comunale (14.446 abitanti) non determina la necessità di istituire nuove sedi, confermandosi pertanto in numero di quattro le farmacie autorizzabili sul territorio.

La delibera dà conto dell’attivazione del procedimento partecipativo previsto dall’art. 2 della legge n. 475/1968, riportando i passaggi istruttori relativi alla richiesta dei pareri obbligatori – seppur non vincolanti – all’Azienda USL Toscana Centro e all’Ordine dei Farmacisti della Provincia di Prato. A tal proposito, si evidenzia che l’Azienda USL ha espresso nulla osta alle modifiche proposte, mentre l’Ordine dei Farmacisti ha formulato parere non favorevole con pec del 07.03.2024. Nonostante il dissenso di quest’ultimo, la Giunta ha ritenuto di procedere comunque alla riperimetrazione, sottolineando la natura non vincolante del parere e reputando fondate le ragioni poste a base della modifica (cfr. doc. nn. 3 e 4 di parte resistente).

Le motivazioni sostanziali a sostegno dell’intervento pianificatorio risultano concentrate su due profili principali:

(i) il rischio idraulico dell’attuale ubicazione della Farmacia Comunale SE (sede n. 4), indicata come collocata in un’area esposta ad alluvioni, con richiamo agli eventi del 2 novembre 2023 che avrebbero determinato la chiusura dell’esercizio per diversi giorni con conseguenti disagi per la popolazione residente;

(ii) la maggiore sicurezza e funzionalità logistica che deriverebbe dalla collocazione della sede farmaceutica nella nuova area di lottizzazione denominata “Il Bosco”, ritenuta dal Comune “non alluvionabile” e dotata di soluzioni di parcheggio più agevoli per l’utenza.

In aggiunta, la Giunta evidenzia il rispetto della distanza minima di legge tra sedi farmaceutiche (200 metri), affermando che, anche con la nuova perimetrazione, la distanza tra le sedi n. 3 e n. 4 rimane comunque superiore a 400 metri.

La deliberazione dà altresì conto della documentazione cartografica prodotta nel corso dell’istruttoria, trasmessa all’Azienda USL su specifica richiesta di questa, e allega la planimetria recante la nuova delimitazione degli ambiti territoriali di competenza delle due sedi.

Alla luce dei canoni ermeneutici delineati dalla giurisprudenza sopra richiamata le ragioni esposte nella delibera (evento alluvionale del 02.11.2023 e correlate esigenze di sicurezza; migliore accessibilità e fruibilità del servizio; rispetto dei parametri legali di distanza e di numero delle sedi) risultano coerenti con i criteri normativi (artt. 1–2 L. n. 475/1968, come modificati dall’art. 11 L. n. 27/2012) e risultano sorrette da un apparato istruttorio ulteriormente illustrato in giudizio, senza che emergano profili di manifesta illogicità o di inesatta acquisizione dei fatti tali da giustificare l’intervento caducatorio del giudice.

Le censure ricorrenti imputano alla delibera n. 93 del 18.07.2024 di avere travisato il presupposto del rischio alluvionale, affermando la “non alluvionabilità” dell’area “Il Bosco” senza adeguato supporto istruttorio, a fronte della perizia di parte che collocherebbe entrambe le aree in classe P1. Tuttavia, ai fini della sufficienza motivazionale richiesta per gli atti generali, è decisivo che l’Amministrazione abbia esplicitato la ratio (sicurezza di utenti e personale a seguito dell’evento del 02.11.2023, che provocò la chiusura per giorni dell’esercizio) e che tale ratio risulti sorreggibile alla luce della documentazione tecnica agli atti del giudizio la quale rappresenta, in termini differenziali, un quadro di maggiore affidabilità idraulica per l’area alternativa rispetto all’attuale sede.

Parte resistente produce un rapporto del Consorzio di Bonifica Medio Valdarno del 24.11.2023, che descrive gli effetti dell’evento alluvionale del 02.11.2023, con particolare riguardo alle rotture arginali del Torrente Furba e alle conseguenti esondazioni che hanno interessato la frazione di SE, ivi compreso il sito dell’attuale Farmacia Comunale. Tale documento, corredato da mappe di dettaglio, conferma la vulnerabilità idraulica dell’area di via delle Lame. Ulteriore documentazione è prodotta dalla controinteressata, consistente nella perizia valutativa del 19.12.2023, la quale attesta che il locale della farmacia comunale è stato invaso da acqua fino a 1,00–1,10 m, riportando ingenti danni (cfr. doc. n. 7 del comune e n. 4 della controinteressata).

È stata altresì prodotta una nota tecnica del Geom. Vincenzo Orlando (15.12.2025), alla quale risultano allegate le Tavole SG.06 del Piano di Assetto Idrogeologico (PAI). Tali mappe individuano la sede attuale della Farmacia Comunale n. 4 come area classificata a pericolosità idraulica “media” (P.I. 1.2), mentre l’area di nuova lottizzazione denominata “Il Bosco” risulta ricadente in pericolosità “moderata” (P.I. 1) (cfr. doc. n. 3).

In tale cornice, la motivazione sintetica dell’atto – pur priva di richiami analitici – si apprezza congrua rispetto allo standard attenuato, non emergendo macroscopiche inesatte acquisizioni del fatto né illogicità manifesta.

La delibera impugnata valorizza, tra i criteri decisori, la migliore fruibilità/accessibilità del servizio connessa alla nuova collocazione (dotazioni di parcheggio più funzionali, minore esposizione al rischio nell’incrocio stradale), profilo che rientra a pieno titolo nei fattori di equa distribuzione e accesso al servizio farmaceutico richiesti dall’art. 2 L. n. 475/1968 (come novellato dall’art. 11 L. n. 27/2012).

La relazione n. 50/2025 del Comandante della P.M., richiamata in difesa dall’Amministrazione, segnala la carenza di stalli e l’assenza di posti riservati ai disabili nell’attuale sede, mentre la memoria della controinteressata descrive puntualmente la maggiore idoneità logistica dell’area “Il Bosco”, sotto il profilo della viabilità e delle urbanizzazioni. Le parti descrivono la situazione viabilistica dell’attuale sede, situata all’incrocio tra via delle Lame e via Baccheretana, qualificata come zona ad alta criticità stradale, priva di parcheggi prossimi e con stalli disponibili solo a 70 e 100 metri dall’ingresso. La medesima relazione rappresenta invece la presenza, nell’area “Il Bosco”, di parcheggi dedicati, maggiore fluidità della viabilità e urbanizzazioni coerenti con la collocazione di un servizio pubblico a elevata fruizione (cfr. doc. n. 8 di parte resistente).

In un atto generale, non è esigibile una comparazione capillare di tutte le soluzioni “intra‑zona”; è sufficiente che la motivazione illustri i criteri generali e le ragioni funzionali della riperimetrazione, come avvenuto nel caso di specie.

Il ricorso lamenta un’asserita concentrazione degli esercizi con “vuoti” nel territorio della sede n. 4; tuttavia, la delibera dà atto del rispetto della distanza minima (200 m), attestando una distanza superiore a 400 m, mentre la controinteressata produce elaborati grafici attestanti una distanza pedonale di circa 550 m tra le sedi, oltre a richiamare la previsione insediativa dell’area “Il Bosco” (oltre 200 nuclei), elementi che, nel loro insieme, smentiscono l’assunto di una concentrazione irragionevole e risultano coerenti con il canone della equa distribuzione in una prospettiva dinamica. A fronte della natura pianificatoria dell’atto, non è richiesto un modello dimostrativo micro‑territoriale (isocrone, tempi di percorrenza ecc., come preteso dalla ricorrente), restando sufficiente la conformità ai parametri legali (rapporto demografico ex art. 1 L. n. 475/1968; distanza minima ex art. 1 e 2 L. n. 475/1968) e la razionalità della scelta allocativa.

La delibera dà atto dell’acquisizione dei pareri dei soggetti previsti dall’art. 2 L. n. 475/1968, recependo il nulla osta dell’Azienda USL Toscana Centro (04.03.2024) e discostandosi dal parere non favorevole dell’Ordine dei Farmacisti (07.03.2024), valorizzandone la natura non vincolante. In presenza di un atto generale di pianificazione, l’Amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente le osservazioni di parte o i rilievi dell’Ente tecnico, essendo sufficiente una motivazione sintetica che espliciti criteri e finalità (sicurezza idraulica, accessibilità, migliore organizzazione del servizio), come nella specie. Ne discende l’infondatezza della censura che pretende una confutazione puntuale del parere dell’Ordine, giacché l’art. 13 L. n. 241/1990 esclude, per tali atti, l’applicazione del modulo partecipativo e l’obbligo di motivare sulle osservazioni spontanee dei privati.

Le ulteriori deduzioni introdotte dalla ricorrente nella memoria del 9.01.2026, infine, pur costituendo un ampliamento descrittivo delle censure già sollevate in ricorso, non risultano idonee a incrinare la ragionevolezza delle valutazioni poste a base dell’operato dell’Amministrazione né a smentire la coerenza dell’istruttoria richiamata dal Comune e dalla controinteressata.

Le argomentazioni aggiuntive, infatti, si limitano a riproporre in forma più estesa la contestazione del rischio idraulico e della pretesa inidoneità della nuova sede, ma non apportano elementi tecnici diversi o decisivi rispetto a quelli già vagliati, né confutano in modo puntuale le risultanze provenienti dagli enti competenti – quali il Consorzio di Bonifica e la Polizia Municipale – utilizzate dal Comune come base istruttoria della riperimetrazione.

Parimenti, il raffronto assicurativo prodotto dalla ricorrente non appare, per natura e finalità, un parametro in grado di sovvertire le valutazioni tecniche operate dall’Amministrazione circa l’accessibilità, la sicurezza e la funzionalità della nuova collocazione, elementi che rientrano pienamente nei criteri dell’art. 2 della legge n. 475/1968 e che sono stati coerentemente valorizzati dal Comune e dalla controinteressata.

Per tutto quanto precede non sono ravvisabili nella delibera impugnata le violazioni lamentate dalla ricorrente.

Il primo motivo del ricorso è quindi infondato.

6. Con il secondo motivo di ricorso si lamenta violazione dell’art. 2, comma 1, della legge n. 475/1968 e ss. mm. ii. e dell’art. 13 del DPR n. 1275/1971. Eccesso di potere per irrazionalità manifesta e sviamento dell’atto dalla causa tipica dell’interesse pubblico alla più efficiente organizzazione del servizio farmaceutico, nonché per contraddittoria e insufficiente motivazione.

La ricorrente sostiene che la delibera impugnata sarebbe adottata in violazione della disciplina speciale dettata dall’art. 2, comma 1, della legge 2 aprile 1968, n. 475 e dell’art. 13 del d.P.R. 21 ottobre 1971, n. 1275, i quali subordinano ogni modifica della perimetrazione delle sedi farmaceutiche alla verifica di effettive e documentate esigenze di riequilibrio territoriale del servizio, correlate ai mutamenti demografici, alla sopravvenuta urbanizzazione delle aree comunali o all’insorgenza di nuove esigenze assistenziali.

Nel caso di specie, l’Amministrazione comunale avrebbe fondato la revisione della pianta organica esclusivamente sulla prospettata maggiore sicurezza idraulica e sulla presenza, nell’area di nuova lottizzazione “Il Bosco”, di soluzioni logistiche ritenute più funzionali per la Farmacia Comunale. Tali elementi, tuttavia, non trovano riscontro in un’istruttoria adeguata e non risultano idonei a integrare i presupposti normativi richiesti per lo spostamento della sede farmaceutica n. 4, atteso che – come rilevato anche nel parere dell’Ordine dei farmacisti di Prato, che sarebbe stato totalmente disatteso dal Comune senza specifica motivazione – non vi è stata alcuna variazione demografica né un accertato deficit di accessibilità al servizio nella configurazione previgente.

La scelta comunale, pertanto, lungi dal perseguire l’interesse pubblico alla più efficiente organizzazione del servizio farmaceutico, appare orientata a favorire l’esercizio farmaceutico comunale mediante l’ampliamento del relativo perimetro in un’area già appartenente alla sede farmaceutica n. 3, in difetto di una ragione oggettiva e proporzionata. Tale condotta integra un evidente sviamento della funzione pianificatoria, in quanto il provvedimento non risulterebbe rivolto all’equa distribuzione del servizio sul territorio bensì alla realizzazione di un vantaggio imprenditoriale in favore della farmacia comunale, in contrasto con i principi di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost.

La doglianza non persuade.

Come sopra già riportato l’art. 2, comma 1 della l. n. 475/1968, come modificato dal D.L. n. 1/2012, conv. con L. n. 27/2012, prevede che “ ogni comune deve avere un numero di farmacie in rapporto a quanto disposto dall'articolo 1. Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate ”.

L’art. 1, comma 1, DPR n. 1275/1971 (recante Regolamento per l'esecuzione della L. 2 aprile 1968, n. 475, recante norme concernenti il servizio farmaceutico) prevede che “ Il medico provinciale, sentito il consiglio provinciale di sanità, e sentito il consiglio comunale interessato, in occasione della revisione della pianta organica, tenuto conto di nuove esigenze dell'assistenza farmaceutica determinate da spostamenti avvenuti nella popolazione o dal sorgere di nuovi centri abitati, può rivedere le circoscrizioni delle sedi di un comune, o conseguentemente, modificare l'assegnazione ad esse delle farmacie, ivi comprese le farmacie in soprannumero ”. L’art. 13 del medesimo D.P.R. n. dispone, al comma 2, che “ Il locale indicato per il trasferimento della farmacia deve essere situato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri e comunque in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona ”.

Come sopra riportato tali norme evidenziano i criteri che il comune deve seguire per l’aggiornamento delle piante organiche farmaceutiche.

La delibera impugnata riporta che al 31.12.2023 la popolazione del Comune di Carmignano è pari a 14.446 abitanti, che sulla base di tale valore, il numero delle sedi farmaceutiche spettanti rimane pari a 4, conformemente al parametro dell’art. 1 L. 475/1968 (una farmacia ogni 3.300 abitanti); che i dati demografici non determinano modifiche che impongano una revisione numerica delle sedi. Inoltre, la delibera ribadisce che la revisione della pianta organica avviene nel quadro della revisione biennale prevista dall’art. 2, comma 2, L. 475/1968, confermando che la popolazione non ha subito mutamenti tali da incidere sugli assetti distributivi.

Come sopra evidenziato, però, la delibera motiva la scelta di ricollocazione della sede con ragioni di fruibilità del servizio connesse a profili di sicurezza idraulica, circolazione stradale e accessibilità della sede più ampi rispetto al mero dato demografico o a ragioni di mutamento o spostamento della popolazione.

Orbene tale ultimo criterio non è il solo che il comune deve prendere in considerazione.

La pianificazione territoriale delle farmacie da parte del comune deve rispettare la ratio legis stabilita dall'art. 2 della L. n. 475/1968, che prevede una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico e l'equa distribuzione sul territorio, tenendo conto delle esigenze demografiche e della concreta fruizione del servizio da parte dei cittadini, soprattutto in aree scarsamente abitate.

La decisione di localizzare una nuova farmacia deve essere sorretta da una adeguata istruttoria che consideri le effettive necessità della collettività connesse a complessivi profili di fruizione del servizio e quindi non deve tenere in considerazione solo i parametri demografici legati alla distribuzione della popolazione residente, al suo incremento o decremento o ai suoi spostamenti.

Sul carattere non vincolante del parere dell’Ordine dei farmacisti si è peraltro già detto.

La giurisprudenza ha avuto modo di evidenziare che i criteri presi in considerazione dalla norma concorrono in modo sistemico a determinare la decisione riallocativa del Comune.

“ L'art. 2, c. 1, L. n. 475/1968, […] non reca un vincolo al Comune, nell'esercizio della sua potestà localizzativa, di ubicare la sede di nuova istituzione nelle zone periferiche del territorio comunale, dettando quale criterio primario quello incentrato sull'esigenza di "assicurare un'equa distribuzione sul territorio". Invero, "nel nuovo assetto ordinamentale il legislatore ha privilegiato l'esigenza di garantire l'accessibilità degli utenti al servizio distributivo dei farmaci senza però che ciò debba tradursi in una regola cogente secondo la quale occorra procedere all'allocazione delle nuove sedi di farmacia in zone disabitate o del tutto sprovviste (di farmacie), né può significare che deve essere evitata la sovrapposizione geografica e demografica con le zone di pertinenza delle farmacie già esistenti, essendo, invece, fisiologica e del tutto rispondente alla ratio della riforma l'eventualità che le nuove zone istituite dai Comuni o dalle Regioni incidano sul bacino d'utenza di una o più sedi preesistenti; la riforma, in altri termini, vuole realizzare l'obiettivo di assicurare un'equa distribuzione sul territorio e, solo in via aggiuntiva, introduce il criterio che occorre tener altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate " (Cons. Stato, Sez. III, 25/09/2023, n. 8500).

Il criterio demografico quindi non è l’unico o il prevalente in senso assoluto e non derogabile che il Comune deve utilizzare nel definire la pianificazione delle sedi farmaceutiche.

Tale parametro è stato esaminato dalla giurisprudenza anche in negativo. “ L'obbligo di revisione biennale della pianta organica delle sedi farmaceutiche, in caso di diminuzione della popolazione residente, non comporta un vero e proprio obbligo di soppressione delle stesse, che risulterebbero in esubero, in quanto, comunque, il Comune in materia esercita un'attività discrezionale, e non vincolata, volta al perseguimento dell'interesse generale alla fruizione di un adeguato servizio farmaceutico nell'intero ambito territoriale comunale. In tal senso, l'obbligo di soppressione delle sedi farmaceutiche quale conseguenza di un decremento demografico che abbia condotto la popolazione al di sotto dei parametri dell'art. 2 della L. n. 475/1968 è da riferirsi alle sole sedi previste e che non siano ancora state "assegnate". In tali casi, la revisione delle sedi integra un adeguamento solo "cartolare" dei programmi dell'Ente, che si sostanzia nella soppressione di una (mera) previsione che non ha comportato alcuna conseguenza in ordine all'organizzazione di impresa sottesa alla istituzione della sede farmaceutica, né ha comportato variazioni concrete in ordine alla qualità del servizio ed alla sua potenzialità, in termini di cura di interessi generali e territoriali dell'utenza. In altri termini, il riesame (da considerarsi alla stregua di un esercizio di attualizzazione delle originarie statuizioni) non comporta alcun bilanciamento di contrapposti interessi ed il presupposto della popolazione, ovvero del decremento demografico, costituisce l'unico parametro che viene in esame ” (T.A.R. Lazio Roma, Sez. II bis, 17/06/2020, n. 6643)

La giurisprudenza ha anche stigmatizzato il carattere recessivo degli interessi commerciali degli operatori economici che gestiscono le sedi farmaceutiche rispetto agli altri interessi pubblici connessi all’accesso ed alla fruibilità del servizio per la collettività. “ L'interesse commerciale dei farmacisti già insediati - destinato ad essere sacrificato per effetto dell'applicazione di una disposizione che, come quella di cui all'art. 1, comma 2, L. n. 475 del 1968, persegue una chiara finalità di stimolo della concorrenza, promuovendo l'incremento degli esercizi farmaceutici mediante un meno stringente parametro demografico - deve essere preso in considerazione dall'Amministrazione ai fini del compimento di una scelta equilibrata e ragionevole, fermo restando però che, secondo i principi generalmente applicati laddove venga in rilievo l'esercizio di un potere di matrice discrezionale, l'interesse patrimoniale del privato è destinato a recedere ove si dimostri che è incompatibile con il prevalente perseguimento dell'interesse pubblico. Lo sviamento di clientela per effetto di una maggiore concorrenza non costituisce elemento idoneo ad impedire l'apertura di una nuova sede farmaceutica, la quale non può essere localizzata, necessariamente, in una zona periferica, lontana il più possibile dalla sede della farmacia "storica" del paese, al fine di ridurre al massimo lo sviamento di clientela ” (Cons. Stato, Sez. III, 19/09/2019, n. 6237).

Va preliminarmente osservato che l’assunto della ricorrente, secondo cui l’art. 2 della legge n. 475/1968 consentirebbe la revisione delle sedi farmaceutiche esclusivamente in presenza di mutamenti demografici, non coglie la reale portata della disposizione.

Il dato normativo sopra riportato, infatti, nel prevedere che il Comune identifichi le zone di localizzazione delle farmacie “al fine di assicurare un’equa distribuzione sul territorio” e di garantire “la maggiore accessibilità al servizio farmaceutico”, non circoscrive l’intervento pianificatorio alla sola variabile demografica, ma impone all’Amministrazione una valutazione complessiva delle condizioni territoriali, logistiche e funzionali che incidono sulla fruibilità del servizio da parte dell’utenza.

In tale prospettiva, gli elementi valorizzati dal Comune – quali la sicurezza idraulica dell’area, la presenza di idonei spazi di sosta, la migliore accessibilità viaria e l’idoneità strutturale dei locali – rientrano pienamente nelle coordinate ermeneutiche dell’art. 2 citato, poiché attengono direttamente alla possibilità per la popolazione di accedere al servizio in condizioni di efficienza, sicurezza e continuità.

Pretendere che l’intervento comunale sia legittimo solo in presenza di modificazioni censuarie equivarrebbe ad introdurre un limite che il legislatore non ha previsto in senso assoluto e che, anzi, si porrebbe in contrasto con la ratio stessa della norma, volta a consentire un adeguamento dinamico dell’organizzazione territoriale del servizio farmaceutico ogniqualvolta ciò si renda necessario per assicurarne la migliore fruizione da parte della collettività.

Ne consegue che le valutazioni operate dall’Amministrazione comunale risultano coerenti con il quadro normativo di riferimento e costituiscono espressione legittima della discrezionalità tecnica ad essa attribuita in materia di programmazione del servizio.

Il secondo motivo del ricorso è quindi infondato.

7. Il ricorso, nel suo complesso, è infondato e deve essere respinto.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente alle spese di lite nei confronti del Comune di Carmignano, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri di legge e spese, e nei confronti della Azienda Farmaceutica Consortile – RM, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre oneri di legge e spese; nulla spese per le parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ND IA, Presidente

Andrea Vitucci, Primo Referendario

RC ER, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RC ER	ND IA

IL SEGRETARIO