Pubblicato il 07/05/2026

N. 00843/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00242/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 242 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato Vincenzo Formaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, non costituito in giudizio;
U.T.G. - Prefettura di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege , in Bologna, via A. Testoni 6;

per l'annullamento

a) del provvedimento di diniego dell'istanza ai sensi dell'art. 103 comma 1 del Decreto Legge 19 maggio 2020 n. 34/2020, prot. N. P-BO/L/N/2020/-OMISSIS- - emesso dalla Prefettura di Bologna in data 09.09.2021 e notificato agli odierni ricorrenti il giorno 15.01.2022;

b) per quanto occorrer possa, della comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza ex art. 10 Bis l. 241/90;

c) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quello impugnato, ivi compresi pareri, proposte o valutazioni e il parere dell'ITL.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Prefettura di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 il dott. LA NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e IT

1. Il sig. -OMISSIS- e il sig. -OMISSIS- hanno impugnato il provvedimento con cui lo Sportello Unico per l'Immigrazione della Prefettura di Bologna ha respinto l'istanza di emersione presentata, ai sensi dell'art. 103, comma 1, del D.L. 19 maggio 2020, n. 34, dal primo in favore del secondo.

La domanda, presentata in data 10 agosto 2020, atteneva alla regolarizzazione di un rapporto di lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare. Il rapporto indicato nell'istanza prevedeva l'inquadramento del lavoratore come collaboratore familiare di livello A, con contratto a tempo determinato della durata di ventiquattro mesi e prestazione lavorativa pari a diciotto ore settimanali.

Con comunicazioni del 25 maggio 2021 l'Amministrazione ha rappresentato i motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza. In particolare, nei confronti del lavoratore è stato richiamato il parere negativo della Questura di Bologna, fondato sulla condanna riportata per i reati di cui agli artt. 572, 81, 605, 582 e 585 cod. pen., alla pena della reclusione di anni due e mesi sei. Quanto al datore di lavoro, è stato invece richiamato il parere negativo dell'Ispettorato territoriale del lavoro, secondo cui la misura settimanale della prestazione era insufficiente alla luce dei parametri normativi di riferimento e delle istruzioni ministeriali.

A seguito delle osservazioni presentate dai ricorrenti, la Prefettura ha adottato il provvedimento di rigetto del 9 settembre 2021, ritenendo non superati i motivi ostativi indicati nei predetti pareri.

2. Il ricorso è affidato, in sostanza, a due ordini di censure. Con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione degli artt. 3 e 27 Cost., nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e manifesta irragionevolezza, sostenendo che l'Amministrazione avrebbe valorizzato in modo automatico la condanna penale del lavoratore, senza considerare il percorso rieducativo, la condotta tenuta durante la detenzione, le attività svolte e l'asserita assenza di attuale pericolosità sociale. Con il secondo motivo deducono difetto di motivazione, falsa applicazione di norme di diritto ed eccesso di potere, assumendo che il diniego fondato sull'insufficienza delle diciotto ore settimanali sarebbe generico, non essendo stato indicato il parametro normativo violato né essendo previsto, dall'art. 103 del D.L. n. 34 del 2020 o dal decreto interministeriale 27 maggio 2020, un limite minimo orario per la prestazione da regolarizzare.

3. Chiamata all’udienza straordinaria del 17 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Va preliminarmente disattesa l'istanza di differimento dell'udienza depositata dai ricorrenti in data 11 marzo 2026.

Con tale istanza è stato chiesto il rinvio della trattazione in ragione della pendenza, dinanzi al Tribunale di sorveglianza di Bologna, del procedimento di riabilitazione promosso dal sig. -OMISSIS- ai sensi dell'art. 683 cod. proc. pen., la cui camera di consiglio è stata fissata per il medesimo giorno dell'udienza dinanzi a questo Tribunale. Secondo la prospettazione di parte, il provvedimento del Tribunale di sorveglianza sarebbe dirimente ai fini della presente controversia.

L'istanza non può essere accolta. Nel giudizio di annullamento la legittimità del provvedimento impugnato deve essere scrutinata alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione. L'eventuale sopravvenienza di un provvedimento di riabilitazione non potrebbe, di per sé, incidere retroattivamente sulla legittimità del diniego adottato in data 9 settembre 2021, né trasformare in illegittima una valutazione amministrativa compiuta sulla base di una condanna allora esistente e non elisa nei suoi effetti. A ciò si aggiunge che il provvedimento impugnato è sorretto anche da un distinto e autonomo motivo ostativo, rappresentato dal parere negativo dell'Ispettorato territoriale del lavoro sulla congruità della prestazione lavorativa dichiarata. La prospettata definizione del procedimento di riabilitazione, pertanto, non presenta il carattere di necessaria pregiudizialità rispetto alla decisione del presente giudizio.

5. Venendo al merito, il ricorso è infondato.

Deve essere premesso che l'art. 103 del D.L. n. 34 del 2020 ha introdotto una disciplina straordinaria ed eccezionale di emersione dei rapporti di lavoro irregolari, consentendo al datore di lavoro di presentare istanza per concludere un contratto di lavoro subordinato con cittadini stranieri presenti sul territorio nazionale ovvero per dichiarare la sussistenza di un rapporto di lavoro irregolare tuttora in corso. La medesima disposizione circoscrive i settori di attività ammessi, impone l'indicazione della durata del contratto e della retribuzione convenuta, non inferiore a quella prevista dal contratto collettivo di riferimento, e demanda allo Sportello Unico l'acquisizione del parere della Questura sull'insussistenza di motivi ostativi e del parere dell'Ispettorato territoriale del lavoro in ordine alla capacità economica del datore e alla congruità delle condizioni di lavoro applicate.

La natura eccezionale della disciplina impone un'applicazione rigorosa dei presupposti stabiliti dalla legge. Tale principio è stato affermato dalla giurisprudenza formatasi sull'art. 103 del D.L. n. 34 del 2020, la quale ha chiarito che la procedura non può essere trasformata in uno strumento generale di regolarizzazione svincolato dalle condizioni espressamente previste dal legislatore, né può essere estesa oltre i casi e i tempi da essa considerati (cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 dicembre 2021, n. 8422; T.A.R. Veneto, sez. III, 17 luglio 2023, n. 1052; T.A.R. Veneto, sez. III, 14 aprile 2025, n. 559).

Alla stregua di tali coordinate ermeneutiche vanno ora esaminate le censure prospettate dal ricorrente.

6. Il primo motivo non merita accoglimento.

Il provvedimento impugnato ha richiamato il parere negativo della Questura, fondato su una condanna non contestata nella sua esistenza, riportata dal lavoratore per reati di particolare gravità, tra i quali figurano il delitto di maltrattamenti, il sequestro di persona e le lesioni aggravate. Si tratta di una valutazione coerente con l'art. 103, comma 10, del D.L. n. 34 del 2020, che non ammette alle procedure di emersione i cittadini stranieri condannati, anche con sentenza non definitiva, per uno dei reati previsti dall'art. 380 cod. proc. pen. o per delitti contro la libertà personale, oltre che nei casi in cui lo straniero sia ritenuto una minaccia per l'ordine pubblico o la sicurezza dello Stato.

Non è condivisibile l'assunto secondo cui l'Amministrazione avrebbe dovuto prescindere dalla condanna in ragione del percorso rieducativo allegato dal lavoratore. La funzione rieducativa della pena, di cui all'art. 27 Cost., non esclude che il legislatore, nell'ambito di una procedura eccezionale e temporalmente delimitata, individui specifiche cause ostative all'accesso al beneficio amministrativo. Tali cause non costituiscono una sanzione ulteriore, ma delimitano l'ambito soggettivo di applicazione di una disciplina di favore. Ne consegue che la condotta tenuta durante l'espiazione della pena, le attività lavorative o formative svolte e l'asserito reinserimento sociale, pur astrattamente apprezzabili in altri contesti, non sono idonei a elidere la causa ostativa né a imporre allo Sportello Unico una valutazione sostitutiva del dato normativo.

Non giova ai ricorrenti il richiamo alla giurisprudenza relativa all'illegittimità di automatismi fondati su talune condanne per reati rientranti nell'art. 381 cod. proc. pen. Nel caso di specie, infatti, l'Amministrazione ha valorizzato reati di ben diversa consistenza e direttamente incidenti su beni primari della persona, sicché il precedente invocato dalla parte non è sovrapponibile alla fattispecie in esame. In ogni caso, la motivazione del provvedimento non si esaurisce in un mero giudizio di pericolosità attuale, ma richiama un presupposto ostativo previsto dalla speciale disciplina di emersione.

La pendenza del procedimento di riabilitazione, per le medesime ragioni esposte in sede di esame dell'istanza di rinvio, non muta la conclusione. Ai fini del presente giudizio rileva che, al momento dell'adozione del provvedimento impugnato, la condanna era esistente e non risultava neutralizzata da un provvedimento idoneo a incidere sui relativi effetti.

7. Anche il secondo motivo è infondato.

Il diniego non presenta il denunciato difetto di motivazione. Già nella comunicazione dei motivi ostativi era stato chiarito che l'Ispettorato territoriale del lavoro aveva espresso parere negativo per l'insufficienza della misura settimanale della prestazione dichiarata. Il dato fattuale posto a base del parere era dunque perfettamente individuato: l'istanza riguardava un rapporto di lavoro domestico con orario pari a diciotto ore settimanali. I ricorrenti hanno compreso la ragione ostativa e l'hanno puntualmente contestata, sicché non è ravvisabile alcuna lesione effettiva del contraddittorio procedimentale.

Invero, il giudizio dell'Ispettorato territoriale del lavoro rientra nell'ambito della verifica di congruità delle condizioni di lavoro applicate, espressamente prevista dall'art. 103, comma 15, del D.L. n. 34 del 2020. Tale verifica non è limitata a un controllo meramente formale della compilazione dell'istanza, ma si estende alla coerenza delle condizioni dichiarate con il rapporto che si intende instaurare o far emergere, con la retribuzione dovuta e con i parametri amministrativi predisposti per l'uniforme applicazione della procedura.

La circostanza che l'art. 103 non indichi, nel suo testo, un numero minimo di ore settimanali non rende per ciò solo illegittimo il parere dell'Ispettorato. La norma attribuisce rilievo alla congruità delle condizioni di lavoro e rinvia alla disciplina attuativa e alle istruzioni amministrative per le modalità di dettaglio del procedimento. In tale contesto, il riferimento alla misura oraria della prestazione non è né estraneo né irragionevole, trattandosi di elemento essenziale per verificare la serietà del rapporto, la compatibilità con la retribuzione prevista dal contratto collettivo e la coerenza della prestazione con il settore del lavoro domestico di sostegno al bisogno familiare.

Neppure può ritenersi che lo Sportello Unico fosse tenuto a indicare ai ricorrenti una diversa misura oraria o a consentire la rimodulazione dell'istanza. La procedura di emersione si fonda su una domanda presentata dal datore di lavoro entro termini legislativamente predeterminati e avente ad oggetto uno specifico rapporto. All'Amministrazione compete verificare la sussistenza dei presupposti, non sostituirsi alle parti nella definizione di un diverso assetto contrattuale. La comunicazione dei motivi ostativi ha consentito ai ricorrenti di interloquire; non risulta, tuttavia, che essi abbiano dimostrato la conformità del rapporto dichiarato ai parametri richiesti o abbiano superato il giudizio tecnico espresso dall'organo competente.

Il motivo va quindi respinto. Il parere negativo dell'Ispettorato costituisce, peraltro, una ragione autonoma e sufficiente a sorreggere il diniego, anche a prescindere dal profilo relativo alla condanna penale del lavoratore.

8. Non merita accoglimento neppure l'istanza istruttoria formulata in ricorso.

Il provvedimento impugnato e le comunicazioni dei motivi ostativi consentono di individuare con chiarezza le ragioni poste a fondamento del rigetto, mentre le censure articolate dai ricorrenti investono questioni di diritto e valutazioni amministrative già desumibili dagli atti prodotti. Non sussistono, pertanto, esigenze istruttorie ulteriori tali da imporre l'ordine di deposito generalizzato di tutti gli atti del procedimento.

9. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di giudizio possono essere compensate, avuto riguardo alle peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i ricorrenti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR TA, Presidente

LA NO, Primo Referendario, Estensore

Elena Garbari, Primo Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
LA NO	AR TA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.