Pubblicato il 17/03/2026

N. 04933/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13154/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13154 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall'avvocato Lorenzo Coraggio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale Parioli 180;

contro

Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento ANAC, SG - UWHB - Vigilanza sulle segnalazioni dei whistleblowers, Prot. interno n. 0113817 del 2 ottobre 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. RI GN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La dott.ssa -OMISSIS- è funzionaria di -OMISSIS-, che ha, nel tempo, inoltrato all’Autorità nazionale anticorruzione (di seguito anche solo “A.n.a.c.”) in qualità di whistleblower , ai sensi dell’art. 54- bis del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, e del d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24, una serie di denunce di illeciti rilevati nell’amministrazione di appartenenza e, in alcuni casi, di misure ritorsive subite in conseguenza delle stesse.

In particolare, la segnalante ha rappresentato (integrando più volte la denuncia): in data 4 gennaio 2023, di aver scoperto l’apposizione, da parte del direttore dell’ufficio in cui prestava servizio, di una firma apocrifa sul proprio nome scritto a stampa su una lettera diretta a un istituto scolastico, transitata in un protocollo di cui non conosceva l’esistenza e abitualmente utilizzato per la corrispondenza in materia di appalti a sua insaputa; in data 29 dicembre 2023 e in data 7 febbraio 2024 (in quest’ultimo caso facendo specifico riferimento al settore degli affidamenti dei servizi di assistenza educativa e culturale per l’inclusione sociale degli alunni disabili), di subire dall’ottobre 2018 continuamente pressioni per la firma di ordinativi di fornitura urgenti e spesso incompleti (perché mancanti di parti essenziali come protocollo e firma) o recanti cancellature – e rimproveri in caso di resistenza – per i nidi e le scuole del -OMISSIS- di -OMISSIS-; in data 2 aprile 2024, di essere stata trasferita dal 7 gennaio 2019 nell’articolazione preposta alle convenzioni con le società partecipate, restando un mese e mezzo senza incarico, in una stanza fredda e impolverata e con un arredamento scarno, presso la quale aveva riscontrato l’elaborazione di reversali di riscossione di canoni di concessione e locazione in maniera irregolare (anche relative a contratti scaduti); in data 21 aprile 2024, di aver trovato in data 8 aprile 2024, sulla scrivania dell’ufficio -OMISSIS- -OMISSIS-, al quale è stata, di fatto, assegnata dal 28 febbraio 2024, un coltello rosso coperto da carta bianca, a dimostrazione del clima intimidatorio creato nei suoi confronti.

1.1. Con delibera del 1° ottobre 2024 l’A.n.a.c. ha disposto l’archiviazione delle segnalazioni, rilevandone l’inammissibilità per genericità e per il carattere esclusivamente personale delle lamentele, l’infondatezza e l’estraneità alle proprie competenze ed esprimendosi per l’irrilevanza sia delle irregolarità relative agli ordinativi di fornitura, in quanto meramente formali, sia della questione del coltello sulla scrivania, nemmeno meritevole di essere portata all’attenzione dell’autorità giudiziaria; ha aggiunto che sulle misure ritorsive denunciate – valutazione negativa della performance , vessazioni, emarginazioni, trasferimenti e procedimenti disciplinari – si sarebbe già pronunciata a favore dell’archiviazione – precisando di ritenerle, in assenza di nuovi elementi, definite – con note n. 44373 del 9 giugno 2022, n. 72303 del 13 settembre 2022, n. 26315 del 3 aprile 2023 e n. 112886 del 18 dicembre 2023; ha, comunque, concluso per un giudizio di inverosimiglianza degli illeciti prospettati, siccome addebitati, senza alcun concreto nesso di collegamento, a circa 16 persone, e suffragati da documentazione sovrabbondante, disordinata e «ingiustificatamente dilazionata» , avendo la dott.ssa -OMISSIS- integrato più volte le segnalazioni, in contrasto con il dovere di leale collaborazione previsto dall’art. 9, c. 4, del regolamento per l’esercizio del potere sanzionatorio in materia di whistleblowing ai sensi del d.lgs. 24/2023 adottato con delibera n. 301 del 12 luglio 2023 (di seguito anche solo “regolamento”).

2. La dott.ssa -OMISSIS- ha, quindi, adito questo T.a.r. per chiedere l’annullamento del provvedimento di archiviazione sulla base di un solo motivo in diritto, con il quale contesta la «violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 1 e del art. 2, comma 1, lett. a), num 1) del d.lgs. 24/2023. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza istruttoria» .

Insistendo sul fatto che tutte le segnalazioni si riferirebbero a illeciti amministrativi e contabili rientranti nelle competenze dell’Autorità, la ricorrente ha dedotto: che la segnalazione concernente le firme false apposte sul suo gruppo firma non sarebbe generica, perché relativa ad un provvedimento ben individuato – la «nota prot. CO/199835, successivamente modificato a mano in CO/189835 - doc. 2.1, all. n. 1» – e allo specifico reato di falso in atto pubblico, senz’altro rientrante nelle competenze dell’Autorità ai sensi degli artt. 1, c. 1, e 2, c. 1, lett. a), del d.lgs. 24/2023; in secondo luogo, che le segnalate anomalie della corrispondenza relativa agli ordinativi di fornitura non potrebbero essere degradate a irregolarità meramente formali e che l’A.n.a.c. non avrebbe approfondito – e avrebbe, quindi, svalutato – l’importanza e la gravità delle condotte costituite dall’utilizzo di un protocollo, a lei sconosciuto e condiviso, invece, con il suo predecessore, nel quale transitavano gli ordinativi di fornitura e le richieste di fondi; che le criticità sulle reversali, soprattutto in ragione dell’assenza di validi titoli contrattuali, integrerebbero un sicuro danno erariale, se non fatti di corruzione; che la presenza di un coltello sulla sua scrivania configurerebbe il reato di minaccia di cui all’art. 612 c.p.

La ricorrente si è, poi, opposta alla tesi della presunta coincidenza delle misure ritorsive denunciate con le cinque segnalazioni in questa sede in esame con altre già archiviate, rivendicandone l’alterità, e ha stigmatizzato la frettolosità con la quale l’A.n.a.c. avrebbe formulato un giudizio di inverosimiglianza delle condotte descritte nelle segnalazioni solo perché imputabili ad un gran numero di soggetti.

2.1. La ricorrente ha, inoltre, chiesto, previo accertamento della fondatezza delle sue pretese, il risarcimento del danno da ritardo per i pregiudizi subiti sia nella sfera patrimoniale, anche per perdita di chance , sia in quella biologica ed esistenziale, a causa del ritardo con il quale l’A.n.a.c. avrebbe concluso il procedimento, collocandosi il provvedimento impugnato, anche a voler considerare l’ultima segnalazione in data 21 aprile 2024, ben oltre il termine di tre mesi previsto dall’art. 8, c. 1, lett. f), del d.lgs. 24/2023.

2.2. Da ultimo, la dott.ssa -OMISSIS- ha messo in dubbio l’autenticità e la validità del provvedimento impugnato, evidenziando che alcune modifiche risulterebbero effettuate dopo la firma digitale dello stesso e chiedendo, quindi, di ordinare all’Autorità di confermare la paternità del documento.

3. L’A.n.a.c. si è costituita in data 23 dicembre 2024 e ha depositato memoria difensiva in data 10 gennaio 2026.

Premettendo che il provvedimento impugnato avrebbe natura “composita”, perché si pronuncerebbe su una pluralità di segnalazioni, di cui alcune relative a presunte irregolarità amministrative ed altre concernenti, invece, misure ritorsive, l’Autorità ha, innanzitutto, eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse e di legittimazione ad agire nella parte in cui è volto a contestare l’archiviazione delle segnalazioni aventi ad oggetto le prime, non essendo né la ricorrente titolare, rispetto alle stesse e diversamente da quanto accade con le seconde, di alcuna situazione giuridica soggettiva tutelata in giudizio né l’A.n.a.c. tenuta a promuoverne la partecipazione al procedimento ma solo ad assicurare che sia informata nei casi e nei modi previsti dall’art. 8 del d.lgs. 24/2023 e dalla direttiva (UE) 2019/1937 del 23 ottobre 2019.

L’Autorità ha, quindi, evidenziato che alla prima segnalazione non sarebbe applicabile il d.lgs. 24/2023 bensì l’art. 54- bis del d.lgs. 165/2001, che non avrebbe potuto occuparsi, quindi, di questioni legate ad un interesse personale del segnalante e che la ricorrente, piuttosto che investire del fatto l’A.n.a.c., avrebbe dovuto procedere al disconoscimento della firma e denunciare il falso all’autorità giudiziaria; che alla seconda segnalazione e alle successive sarebbe, invece, applicabile il d.lgs. 24/2023, «che, a differenza del regime previgente, non comprende nel proprio ambito oggettivo di applicazione le mere “irregolarità”» , come chiarito nelle linee guida n. 311 del 2023, e che la ricorrente non avrebbe comunque fornito alcun elemento probatorio della loro strumentalità alla commissione di un illecito; che la terza segnalazione non sarebbe parimenti sussumibile in alcuna delle fattispecie previste dall’art. 2 del d.lgs. 24/2023; che le questioni riguardanti le reversali di riscossione di contratti scaduti esulerebbero dalle sue competenze e sarebbero, pertanto, inammissibili, ai sensi dell’art. 8, c. 5, lett. b) e c), del regolamento e che, in ogni caso, non sarebbero state deferite all’autorità giudiziaria in quanto riferite in termini puramente ipotetici e sintomatiche, tutt’al più, di una disorganizzazione dell’ufficio di appartenenza; che la presenza del coltello sulla scrivania della ricorrente non sarebbe univocamente riconducibile ad una minaccia velata nei suoi confronti e perterrebbe, comunque, ad un reato contro la persona, procedibile solo a querela di parte ed estraneo all’ambito di applicazione del whistleblowing .

L’A.n.a.c. ha, poi, ribadito che le segnalazioni concernenti le presunte misure ritorsive costituirebbero una mera duplicazione di precedenti, già archiviate con la nota prot. n. 44373 del 9 giugno 2022, adottata sul presupposto che la ricorrente non fosse qualificabile come whistleblower per non aver in precedenza sporto alcuna denuncia ai soggetti competenti in materia bensì solo ai superiori gerarchici, come dalla stessa confermato «nella prima delle cinque segnalazioni oggetto del provvedimento di archiviazione (fasc. n. 20230104-1)» e «nel fascicolo 20240421_2979» , in seno al quale ha espressamente richiamato la segnalazione del 21 dicembre 2021; che l’addebito delle misure ritorsive ad un nutrito gruppo di soggetti, in assenza di una circostanziata ricostruzione dei profili di responsabilità di ciascuno, deporrebbe per la sua infondatezza.

L’Autorità ha, infine, eccepito la genericità delle richieste risarcitorie per danno da ritardo e l’impossibilità di formulare quel giudizio prognostico favorevole sulla spettanza del bene della vita che è propedeutico al loro accoglimento; confermato, in risposta alla sollecitazione istruttoria contenuta nel ricorso, la paternità e l’autenticità del provvedimento impugnato.

4. Con memoria di replica in data 30 gennaio 2026, la ricorrente ha, innanzitutto, confutato l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse e legittimazione ad agire, evidenziando che la «distinzione tra “poteri informativi” e “poteri partecipativi” non esiste nella scienza del diritto amministrativo, tanto che di essa non si fa alcuna menzione nella legge sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990)» e che, nel caso di specie, l’interesse a ricorrere le deriverebbe sia dalla sua qualità di “contribuente” sia dal suo coinvolgimento in molteplici procedimenti penali e disciplinari, «ovvero ben undici procedimenti disciplinari illegittimi, un procedimento penale aperto da tre anni, di cui la ricorrente è all’oscuro in merito all’esito, un procedimento penale presso il Giudice di Pace Penale di Roma aperto da due anni di cui la ricorrente ne è stata all’oscuro per quasi due anni e ora sembrerebbe impossibilitata a difendersi (i cui SIT sono da sottoporre a verifica), tre schede di valutazione con punteggio scarso finora (una annullata in giudizio), sei trasferimenti in sei anni finora, periodi trascorsi senza mansioni o privi di incarico, privazione dei sistemi di lavoro per lunghi periodi […] dinieghi di accessi agli atti necessari per difendersi illegittimi (come anche riconosciuto dal TAR - Lazio con diverse sentenze), mancata esecuzione tuttora delle sentenze del TAR - Lazio e del Tribunale del Lavoro (situazione che richiede spesso l’intervento del legale della ricorrente con l’invio di molteplici diffide a sue spese e ricorso di ottemperanza), emarginazione, discriminazione, vessazioni e altro» , tra le quali il fatto di lavorare in un ambiente insalubre e rumoroso. Tutto ciò le avrebbe cagionato danni di ogni tipo e, segnatamente, pregiudizi alla progressione in carriera e impedimenti per motivi di salute alla partecipazione ad altri concorsi ovvero al superamento di concorsi per dirigente.

La dott.ssa -OMISSIS- ha, quindi, criticato la motivazione addotta dall’A.n.a.c. a giustificazione dell’originaria archiviazione del 31 ottobre 2021, cioè l’esiguità degli importi degli affidamenti asseritamente irregolari; ha, poi, respinto le accuse circa il carattere personale e la genericità delle doglianze e difeso la puntualità delle denunce relative alla gestione degli affidamenti, definendosi «precisa nel dettagliare gli eventi, allegando anche in questo caso tutta la documentazione illegittima» e nel tratteggiare gli illeciti amministrativi e contabili rilevati nei rapporti tra l’ufficio ed i fornitori, ciò arguendo dal fatto che attraverso i protocolli a lei sconosciuti «è transitata, a [suo] nome, una quantità indeterminabile di corrispondenza relativa a richieste di fondi e ad appalti di servizi di assistenza ad alunni disabili presso le scuole dell’infanzia e i nidi del -OMISSIS-, con il [suo] nominativo a stampa, per un importo anch’esso incalcolabile» ; ha continuato a sostenere che avrebbe fornito evidenza di fatti produttivi di danno erariale (soprattutto nella gestione dei canoni di concessione e locazione) certamente di competenza dell’A.n.a.c. e delle minacce subite con il rinvenimento del coltello (non rilevando la procedibilità solo a querela di parte del reato); ha, infine, rivendicato la novità delle questioni poste all’attenzione dell’Autorità e, in particolare, la posteriorità delle misure ritorsive denunciate con le cinque segnalazioni archiviate con il procedimento impugnato rispetto a quelle oggetto delle precedenti segnalazioni ed eccepito la violazione del divieto di integrazione postuma della motivazione, nella quale l’A.n.a.c. sarebbe incorsa adducendo negli scritti difensivi quale ulteriore motivo ostativo alla concessione della tutela “ whistleblowing ” l’incompetenza dei soggetti ai quali la stessa ha inizialmente denunciato le irregolarità amministrative osservate.

5. All’udienza pubblica del 10 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Prima di affrontare il merito del ricorso, va effettivamente chiarita la natura del provvedimento impugnato per verificarne la lesività e stabilire, quindi, se – come dedotto dalla difesa erariale – la ricorrente non ha interesse a contestare la decisione dell’A.n.a.c. di archiviare le segnalazioni di illeciti alle quali non è agganciata la denuncia di una qualche misura ritorsiva.

L’eccezione è fondata.

6.1. La disciplina sul whistleblower – come rilevabile dalla piana lettura dell’art. 54- bis del d.lgs. 165/2001 e dell’art. 1 del d.lgs. 24/2023 – è improntata alla tutela del segnalante rispetto a ritorsioni adottate nei suoi confronti in ragione della denuncia di illeciti compiuti all’interno dell’amministrazione; la misura ritorsiva o discriminatoria è, cioè, l’evento dannoso dal quale le richiamate disposizioni intendono metterlo al riparo, comminando all’atto, sul piano della validità, la sanzione della nullità (artt. 54- bis , c. 7, del d.lgs. 165/2001 e 19, c. 3, del d.lgs. 24/2023) e all’autore, sul piano della responsabilità, una sanzione pecuniaria (artt. 54- bis , c. 6, del d.lgs. 165/2001 e 21 del d.lgs. 24/2023).

Lo stesso regolamento A.n.a.c. distingue i due procedimenti, dedicando alla gestione delle segnalazioni esterne il capo II e all’accertamento delle misure ritorsive il capo III.

Ciò significa che se alla segnalazione non fa seguito alcuna misura ritorsiva manca il presupposto necessario affinché operi il sistema di tutele previsto dalla normativa sul whistleblower ovvero che, in assenza di un danno, si riespande la regola che non ammette – in via generale – la protezione dell’interesse al mero ripristino della legalità e, quindi, forme di giurisdizione diverse da quella soggettiva, essendo quest’ultima necessariamente «deputata ad erogare tutela giurisdizionale ad una posizione soggettiva lesa dall'azione amministrativa, non a veicolare un controllo oggettivo della legittimità dell'azione amministrativa stessa, scisso da una concreta lesione arrecata agli specifici interessi di un determinato consociato» (Cons. Stato, VI, 29 maggio 2025, n. 4673).

6.2. Soccorrono, in proposito, le conclusioni alle quali sono giunte la giurisprudenza sia amministrativa che contabile sugli effetti determinati dalle denunce sporte uti cives da soggetti che si rivolgono all’autorità amministrativa o giudiziaria per segnalare illegittimità da cui non sono personalmente toccati: la prima ha affermato che «il criterio distintivo tra istanza (idonea a radicare il dovere di provvedere) e mero esposto, è ravvisabile nell'esistenza in capo al privato di uno specifico e rilevante interesse che valga a differenziare la sua posizione da quella della collettività. In quest’ultimo caso, il comportamento omissivo dell'Amministrazione deve essere censurato da un soggetto qualificato, in quanto, per l'appunto, titolare di una situazione di specifico e rilevante interesse che lo differenzia da quello generalizzato di per sé non immediatamente tutelabile» (T.a.r. Abruzzo-L’Aquila, I, 17 gennaio 2019, n. 46; cfr. anche Cons. Stato, IV, 14 maggio 2010, n. 3024); la seconda ha chiarito che «la denuncia di cittadini od imprese contribuenti si limita solo ad eccitare il potere inquisitorio del pubblico ministero spettando solo a quest'ultimo la decisione finale in ordine al se contestare o meno l'illecito contabile nonché alla conformazione oggettiva e soggettiva della pretesa risarcitoria pubblicistica» (Corte Conti Campania sez. reg. giurisd., 15 dicembre 2011, n. 2141).

6.3. Le medesime coordinate ermeneutiche non possono che applicarsi, mutatis mutandis , anche alle segnalazioni di illeciti effettuate all’A.n.a.c. dal whistleblower .

Il fatto che l’art. 8 del regolamento preveda degli obblighi informativi nei confronti del segnalante (vds., in particolare, il c. 6) non vale a radicarne automaticamente la legittimazione e l’interesse a contestare gli esiti del procedimento in giudizio, assolvendo la sua partecipazione al procedimento una finalità collaborativa ed istruttoria che non muta i caratteri della situazione giuridica soggettiva di cui è titolare attribuendogli senz’altro l’interesse a dolersi del provvedimento di archiviazione finale davanti al giudice amministrativo.

Sembra che si attaglino alla fattispecie in esame le osservazioni formulate dal giudice amministrativo in occasione dello scrutinio dei limiti entro i quali si verifica la coincidenza tra interesse a partecipare al procedimento e interesse a ricorrere al cospetto di un atto amministrativo generale, allorché è stato affermato che «La partecipazione procedimentale e il processo amministrativo si fondano, invero, su presupposti e condizioni di accesso differenti. Le osservazioni integrano una forma di partecipazione al procedimento di adozione di un atto di pianificazione la quale prescinde dalla titolarità di una particolare posizione soggettiva e risponde ad una esigenza eminentemente collaborativa, di coinvolgimento di chiunque abbia interesse alla definizione dei modi di utilizzo di un determinato territorio. Il ricorso al giudice amministrativo, dal canto suo, postula invece la titolarità di una posizione giuridica soggettiva, e altresì il concorso della legittimazione e dell'interesse ad agire, ossia di condizioni dell'azione che non discendono affatto automaticamente dalla partecipazione al procedimento» (cfr. T.a.r. Molise, I, 8 marzo 2022, n. 63; T.a.r. Emilia Romagna-Parma, I, 7 novembre 2016, n. 321).

6.4. Il ricorso, nella parte in cui la dott.ssa -OMISSIS- contesta all’A.n.a.c. di non aver riservato i dovuti approfondimenti alle denunce delle situazioni di illegalità rilevate all’interno degli uffici di -OMISSIS- nei quali ha prestato servizio, è, pertanto, inammissibile, per difetto della legittimazione e dell’interesse a ricorrere, né risultando la ricorrente titolare di un diritto soggettivo o interesse legittimo – o di altra forma di legittimazione straordinaria ex lege – alla repressione degli illeciti compiuti nell’amministrazione di appartenenza né potendo la stessa trarre alcuna utilità concreta e diretta dal loro accertamento (cfr. Cons. Stato, VI, 5 novembre 2025, n. 8591).

7. Per la restante parte, il ricorso è infondato.

8. Poiché, con l’unico motivo di ricorso, la dott.ssa -OMISSIS- lamenta, in sintesi, che l’A.n.a.c. avrebbe condotto un’istruttoria gravemente carente, non riuscendo a scorgere nelle denunce e nella documentazione da lei inviate i presupposti per procedere contro i responsabili degli illeciti segnalati e per accordarle la protezione prevista dalla legge, occorre muovere da una breve disamina dei punti salienti della normativa whistleblowing , in quanto la misura dello sforzo istruttorio concretamente esigibile dall’A.n.a.c., dello scostamento da questo dell’istruttoria effettivamente compiuta e, quindi, dell’illegittimità del provvedimento finale non può che essere rapportata alla diligenza tenuta dal whistleblower nell’adempimento delle incombenze facenti capo allo stesso.

8.1. Se è vero, infatti, che, ai sensi dell’art. 54- bis , c. 7, del d.lgs. 165/2001 « [è] a carico dell'amministrazione pubblica o dell'ente […] dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive, adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa» e che, anche secondo l’art. 17, c. 2, del d.lgs. 24/2023, « [l] 'onere di provare che tali condotte o atti sono motivati da ragioni estranee alla segnalazione, alla divulgazione pubblica o alla denuncia è a carico di colui che li ha posti in essere» (cfr., per una ricostruzione della disciplina e delle novità introdotte dal d.lgs. 24/2023, Cons. Stato, VI, 17 ottobre 2025, n. 8079), sul segnalante gravano comunque alcuni oneri.

8.1.1. Innanzitutto, la denuncia deve essere circostanziata e fondata «su elementi di fatto precisi e concordanti» (cfr. quanto esplicitamente enunciato dall’art. 6, c. 2- bis , del d.lgs. 8 giugno 2001, n. 231, ante modifiche apportate dal d.lgs. 24/2023, e, oggi, dal par. 2.1.4 delle linee guida A.n.a.c. approvate con delibera n. 311 del 12 luglio 2023 come modificata e integrata con delibera n. 479 del 26 novembre 2025).

Il segnalante deve, cioè, offrire un quadro chiaro e documentato del contesto lavorativo e degli accadimenti che si verificano nello stesso, avendo cura, se non di provare, quantomeno di allegare, argomentando, le relazioni di causa-effetto tra denunce e ritorsioni, onde mettere l’autorità procedente in condizione di apprezzare il complessivo “disegno” ritorsivo e di esercitare, eventualmente, i poteri istruttori d’ufficio.

8.1.2. In secondo luogo, il segnalante deve fornire i propri apporti partecipativi in conformità ai principi di buona fede e correttezza, oggi codificati dall’art. 1, c. 2- bis , della legge 7 agosto 1990, n. 241, dai quali discende anche un dovere di completezza e, contestualmente, di sinteticità degli stessi, al fine di consentire lo svolgimento di un’istruttoria ordinata e, soprattutto, organica.

Qualsiasi soggetto che dia avvio ad un procedimento amministrativo o vi partecipi ha, infatti, il dovere di presentare memorie e documenti nel rispetto di quanto previsto dall’art. 10, c. 1, lett. b), della legge 241/1990 e, quindi, con modalità ed entro termini compatibili con lo svolgimento dell’istruttoria e con il principio di non aggravamento del procedimento.

È stato condivisibilmente osservato che «le memorie debbono illustrare in modo esauriente e circostanziato le ragioni che il terzo intende far valere, perché in caso contrario la partecipazione darebbe luogo ad un inutile aggravio procedimentale, traducendosi essa in comportamenti meramente emulativi. Inoltre, se le memorie non sono circostanziate, l'Amministrazione non può nemmeno tenerne proficuamente conto nella redazione del provvedimento terminale» (T.a.r. Puglia-Lecce, II, 25 maggio 2006, n. 3080) e che «seppure la Legge n. 241 del 1990 non fissi un termine specifico entro cui i soggetti, destinatari dell'avviso di avvio del procedimento che li riguarda, possono intervenire nel procedimento stesso mediante la presentazione di memorie scritte e di documenti (art. 10, lett. b), non pare revocabile in dubbio che tale intervento debba comunque avvenire entro un termine congruo, non potendo evidentemente restarne sospeso a tempo indeterminato lo svolgimento dell'azione amministrativa» (T.a.r. Sicilia-Palermo, II, 21 maggio 2004, n. 884).

Tali principi sono pienamente efficaci anche nei procedimenti di vigilanza davanti alle Autorità amministrative indipendenti.

8.2. Sotto quest’aspetto convince la previsione contenuta nell’art. 9, c. 4, del regolamento A.n.a.c. – avverso il quale, tra l’altro, la ricorrente non muove alcuna contestazione – secondo cui «la produzione [da parte del segnalante] di documentazione inutilmente sovrabbondante, disordinata, inconferente o ingiustificatamente dilazionata, può comportare l’archiviazione ai sensi del comma 3» , perché il whistleblower , come qualsiasi altro privato che proponga un’istanza alla pubblica amministrazione, non gode solo della protezione e delle prerogative procedimentali riconosciutegli dalla normativa anticorruzione ma ha anche il dovere di attivare il procedimento ed esercitare quelle prerogative cum grano salis , in modo da agevolare l’A.n.a.c. nell’accertamento dei fatti ‒ normalmente molto complessi ‒ che costituiscono i presupposti per gli incisivi interventi alla stessa richiesti.

Tali disposizioni collimano, a ben vedere, con le considerazioni sulla postura del whistleblower espresse dalla Corte di cassazione, sia civile che penale, secondo cui «la normativa citata si limiti [a] a scongiurare conseguenze sfavorevoli, limitatamente al rapporto di impiego, per il segnalante che acquisisca, nel contesto lavorativo, notizia di un'attività illecita, mentre non fonda alcun obbligo di attiva acquisizione di informazioni, autorizzando improprie attività investigative, in violazione dei limiti posti dalla legge» (Cass. civ., Sez. lav., 27 giugno 2024, n. 17715; Cass. Pen., V, 21 maggio 2018, n. 35792), così delineandone uno statuto incompatibile non solo con un’attività di ricerca incessante e “ad ogni costo” degli elementi di prova a supporto della denuncia ma anche con quella di una rendicontazione, discontinua e frammentata, all’A.n.a.c. degli esiti della stessa.

8.3. Conseguentemente il whistleblower non può parcellizzare, senza un giustificato motivo, né l’invio di segnalazioni aventi ad oggetto condotte illecite e/o misure ritorsive avvinte da evidenti ragioni di connessione né quello del materiale probatorio in suo possesso, salvo che non si registrino sopravvenienze idonee a giustificare aggiornamenti o integrazione degli atti già trasmessi, in quanto un simile modus operandi finisce per incrementare il rischio di una dispersione del patrimonio informativo sul quale l’A.n.a.c. deve fondare il proprio convincimento, per sollecitare istruttorie parziali e inconcludenti e per allungare eccessivamente i tempi del procedimento, in contrasto con i principi di efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa.

9. Ciò posto, le segnalazioni di misure ritorsive effettuate nel tempo dalla dott.ssa -OMISSIS- non sembrano soddisfare i requisiti di ricevibilità ed ammissibilità che discendono dal delineato quadro normativo, regolamentare e giurisprudenziale, sicché non è possibile sostenere che l’A.n.a.c. abbia disatteso i doveri istruttori sulla stessa gravanti.

9.1. La segnalazione del 4 gennaio 2023 fa riferimento, tra l’altro, a circostanze, contestazioni disciplinari, penalizzazioni di carriera e vessazioni già in precedenza rappresentate (riferite agli anni 2018 e 2019), aggiungendo, a titolo di aggiornamento, ulteriori episodi della specie intervenuti negli anni 2021 e 2022.

È, poi, allegata un’integrazione del 27 marzo 2023 nella quale la ricorrente riferisce di telefonate intimidatorie ricevute dal 2022; sono state poi depositate ulteriori integrazioni alla segnalazione in data 9 marzo 2023, 9 aprile 2023, 14 aprile 2023, 31 maggio 2023, 1° e 21 giugno 2023, 20, 21, 24 e 25 agosto 2023, 15 settembre 2023, 7 e 14 novembre 2023, recanti aggiornamenti sui procedimenti penali e disciplinari in corso e sulle sue condizioni di salute.

Da ciò si evince sia che la stessa originaria segnalazione del 4 gennaio 2023 costituisce in realtà un “duplicato” di precedenti segnalazioni relative a fatti accaduti circa 5 anni prima sia un affastellamento di notizie di dubbia coerenza ‒ di cui alcune, come quelle oggetto delle integrazioni effettuate nel mese di agosto 2023, trasmesse incomprensibilmente a pochi giorni l’una dall’altra ‒ che appare ben lontano dal corretto adempimento del dovere di collaborazione che incombe sul whistleblower .

9.2. La segnalazione del 29 dicembre 2023, invece, riferisce di un “peggioramento” della sua situazione professionale e personale e di un’intensificazione delle ostilità nei suoi confronti; nella descrizione dei fatti di cui al par. 1.9 del modulo di segnalazione i fatti sembrano ancora una volta risalenti al periodo 2018-2019, mentre tra le misure ritorsive indicate al “passo 6” figurano, oltre ad alcune già indicate nella precedente segnalazione, la denuncia penale sporta il 14 marzo 2023 nei suoi confronti e «vessazioni, emarginazione e demansionamento» . La segnalazione è stata, poi, integrata in data 8 gennaio 2024 per allegare memorie presentate in seno al procedimento disciplinare a luglio 2023, in data 12 gennaio 2024 per raccontare di fatti accaduti a marzo e maggio 2023, in data 13, 15, 17, 18 gennaio 2024, 7 marzo 2024 e 9 aprile 2024 per fornire ulteriori dettagli, non sempre sopravvenuti, sui procedimenti penali in corso, in data 13 febbraio 2024 per rappresentare, quale ulteriore misura ritorsiva subita, dinieghi alle istanze di accesso agli atti adottati dal 2021 nei suoi confronti, in data 2 marzo 2024 e 27 settembre 2024 per comunicare la destinazione ad altro ufficio, in data 14 aprile 2024 per riportare l’episodio del coltello sulla scrivania rinvenuto pochi giorni prima, in data 17 giugno 2024 per dolersi del mancato funzionamento di un condizionatore, in data 8 settembre 2024 per lamentare uno «stato di incertezza giudiziaria» e la “disorganizzazione” degli uffici della Procura della Repubblica di Roma e in data 6 ottobre 2024 per contestare le direttive ricevute ai fini dello svolgimento delle mansioni affidatele in ufficio.

9.3. Il medesimo schema si ripropone nelle segnalazioni del 7 febbraio 2024, del 2 aprile 2024 e del 21 aprile 2024.

9.4. Appare evidente che la dott.ssa -OMISSIS- non ha fatto buon governo bensì un uso distorto dello strumento costituito dal canale di segnalazione esterna attivato presso l’A.n.a.c., trasmettendo a quest’ultima, in maniera confusa ed eccessivamente disaggregata, una quantità alluvionale di informazioni non sempre pertinenti e tra loro connesse e, in molti casi, riproduttive di altre già trasmesse in precedenza e generando così un inestricabile groviglio di elementi fattuali, la maggior parte dei quali irrilevanti, idoneo a paralizzare ogni tentativo istruttorio.

La forma prescelta per l’invio delle denunce e delle integrazioni tradisce, infatti, un approccio conversazionale con l’Autorità e si è risolta in uno stillicidio di informazioni che né restituisce un’immagine nitida degli avvenimenti e delle condotte tenute dai soggetti denunciati né, soprattutto, offre i necessari elementi indiziari sulle relazioni in cui queste ultime si collocano rispetto ai provvedimenti ritorsivi.

10. Le medesime criticità già rilevate nel procedimento dinanzi all’A.n.a.c. si ripetono anche nella presente sede giurisdizionale.

10.1. Come si è detto, l’interesse della ricorrente – e, quindi, la stessa struttura del ricorso – avrebbe dovuto focalizzarsi sulla ritorsività delle misure subite e sugli elementi di fatto e probatori in grado di darne evidenza, al fine di dimostrare l’erroneità del giudizio compiuto, invece, dall’A.n.a.c. e di sovvertirlo a proprio favore.

Così, tuttavia, non è stato.

10.1.1. Nella presente sede, infatti, la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare le carenze dell’istruttoria svolta dall’A.n.a.c., offrendo una convincente ricostruzione alternativa dei fatti e soffermandosi, in particolare, sulle misure ritorsive subite e sui collegamenti e sui nessi, anche temporali, esistenti con le segnalazioni effettuate, mentre negli scritti difensivi si è limitata a scarni riferimenti alle vessazioni subite sotto forma di continui cambiamenti di incarico, valutazioni negative del rendimento, procedimenti disciplinari e penali, minacce e isolamento nell’ambiente di lavoro, senza né attaccare specifici provvedimenti – dovendosi, ancora una volta, ricordare che è dall’accertamento della loro ritorsività che dipende la tutela del whistleblower – né mettere in correlazione le discriminazioni subite con le denunce effettuate.

Anche a non voler ritenere che determini l’inammissibilità dell’intero ricorso per genericità dei motivi, tale strategia difensiva, tuttavia, ridonda certamente in un non corretto assolvimento dell’onere probatorio, che esige pur sempre, affinché operi la presunzione di ritorsività di cui agli artt. 54- bis , c. 7, del d.lgs. 165/2001 e 17, c. 2, del d.lgs. 24/2023, che il ricorrente dimostri – quantomeno – i danni subiti, in assenza dei quali le censure sono destinate ad un giudizio di infondatezza.

10.1.2. D’altra parte, la ricorrente ha riversato nel fascicolo di causa una cospicua mole di documenti accorpati all’interno di pochi allegati denominati genericamente “documenti allegati” e “provvedimenti ritorsivi” (doc. 2.1, 2.2, 3.1, 3.2, 4.1, 4.2, 5.1 e 5.2), senza, però, correlarne il contenuto ad alcuna tesi difensiva. In proposito, va ricordato che, secondo la giurisprudenza consolidata, «non vale la mera produzione di documenti, non accompagnata da analitiche argomentazioni negli atti difensivi, ad assolvere sul punto l’onere probatorio di parte ricorrente. Va infatti confermato il principio per cui le produzioni documentali svincolate da qualsiasi allegazione ed indicazione negli scritti difensivi vanno considerate tamquam non esset, avendo in ogni caso le parti l’onere di spiegare la valenza dimostrativa dei documenti che producono» (Cons. Stato, V, 9 marzo 2020, 1670, ma in tal senso si è più volte espressa anche la Corte di cassazione, cfr. Cass. civ., I, ord. 13 giugno 2022, n. 19006; III, ord. 27 novembre 2018, n. 30607).

10.2. In conclusione, la domanda di annullamento del provvedimento impugnato è infondata e va respinta.

11. Deve essere respinta anche la domanda di risarcimento del danno da ritardo.

A norma dell’art. 2-bis, c. 1, della legge 241/1990, le pubbliche amministrazioni «sono tenut [e] al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento» ; secondo la giurisprudenza amministrativa, tuttavia, «Nel settore del danno conseguente alla ritardata conclusione del procedimento amministrativo il requisito dell’ingiustizia esige dunque la dimostrazione che il superamento del termine di legge abbia impedito al privato di ottenere il provvedimento ampliativo favorevole, per il quale aveva presentato istanza» (Cons. Stato, Ad. Pl., 23 aprile 2021, n. 7, e, più di recente, VII, 21 luglio 2025, n. 6497; T.a.r. Roma, II, 10 ottobre 2024, n. 17507).

Nel caso di specie ‒ in disparte il fatto che le richieste risarcitorie sono generiche ‒ mancano i presupposti dell’ingiustizia del danno, perché il “giudizio di spettanza”, sulla base delle prove prodotte, è sfavorevole alla ricorrente.

12. Da ultimo, va dato atto che la ricorrente non ha più interesse all’esame dell’istanza istruttoria sull’autenticità del documento contenente il provvedimento notificatole, avendone l’A.n.a.c. espressamente riconosciuto la paternità.

13. Avuto riguardo alle peculiarità e alla parziale novità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte, lo dichiara inammissibile e, in parte, lo respinge.

Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone fisiche citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AZ CI, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Primo Referendario

RI GN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI GN	AZ CI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.