Pubblicato il 27/11/2025

N. 01993/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00420/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 420 del 2025, proposto da
Insieme Soc. Coop. Sociale Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Melucci e Giangaetano Rosciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

GI Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.S.L. di Salerno e Comune di Atena Lucana, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Kosmos S.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanni Matarrese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

a) della nota della Commissione regionale della Campania ex D.G.R.C. n. 7301/2001 di cui al prot. n. 3389/2025, con la quale è stato espresso parere negativo sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione di una Residenza Sanitaria Assistenziale per persone adulte non autosufficienti in setting R3, per 30 posti letto, da localizzare nel Comune di Atena Lucana;

b) ove e per quanto occorra, di eventuali ulteriori provvedimenti del Comune di Atena Lucana o dell’A.S.L. di Salerno di presa d’atto del provvedimento sub a);

c) ove e per quanto occorra, di tutti gli atti istruttori, non conosciuti;

d) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali;

nonché avverso e per l’annullamento, con decisione da rendere, ai sensi dell’art. 116 co. II c.p.a. del silenzio rigetto formatosi sulla domanda di ostensione documentale formulata dalla società ricorrente in data 25.1.2025 per l’acquisizione:

- di tutte le autorizzazioni rilasciate in ordine al procedimento di autorizzazione e all’esercizio ex art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l'erogazione di prestazioni di Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3), ivi incluse le autorizzazioni rilasciate e mai messe in esercizio;

- di tutti i pareri favorevoli rilasciati in ordine al procedimento di autorizzazione e all’esercizio ex art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l'erogazione di prestazioni di Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3);

- di tutti gli atti relativi agli “interventi pubblici in atto tra cui quelli previsti dal PNRR” genericamente richiamati nella nota prot. 3389/2025;

- di tutti i titoli autorizzativi rilasciati, ai sensi dell’art. 8 ter D. Lgs. 502/92 per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l’erogazione di prestazioni di RSA in favore di persone adulte non autosufficienti (R3), ivi inclusi tutti gli atti presupposti anche previo annullamento della nota dell’A.S.L. che ha fornito parziale riscontro, dichiarando di non aver disponibilità di ulteriori atti;

e per l’accertamento del diritto della ricorrente alla ostensione integrale dei documenti richiesti con l’istanza del 25.1.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della GI Campania e di Kosmos S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il dott. AR OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, operante nel settore socio – sanitario, ha depositato presso il Comune di Atena Lucana (SA) istanza per l'autorizzazione alla realizzazione di una nuova struttura socio sanitaria per l'erogazione di prestazioni di “Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R 3) per n. 30 posti letto” e di un “Centro Diurno per adulti non autosufficienti con 20 posti letto”, denominata “Villa Diano”, sita alla Via Maglianello del Comune di Atena Lucana (SA) (che ha assunto il numero pratica 04983470651-16122021-1138 / Prot. SUAP: REP_PROV_SA/SA-SUPRO/0035540 del 11/07/2022).

Trasmessa l’istanza da parte del Comune all’A.S.L., nella seduta del 21.4.2023 l’A.S.L. per mezzo della relativa commissione aziendale ha espresso parere favorevole ed ha rimesso alla commissione regionale ex DGRC n. 7301/2001 le valutazioni relative al fabbisogno ed il successivo parere propedeutico al rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione.

Con nota prot. n. 2023.0340399 del 4.7.2023 il Presidente della Commissione Regionale ex DGRC n. 3598/2001, alla luce della mancata espressione di parere da parte dell’A.S.L. relativamente alla valutazione di compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno ed alla localizzazione, delle disposizioni della D.G.R.C. n. 3598/2021 e della giurisprudenza di questa Sezione staccata (relativa alla motivazione che deve essere contenuta nel parere dell’A.S.L.), ha rimandato la pratica all’A.S.L. di Salerno, “ affinché renda il parere in ordine alla autorizzazione alla realizzazione come stabilito dalla D.G.R.C. 3958/2001 e ss.mm.ii. pronunciandosi non solo sul possesso dei requisiti minimi strutturali e impiantistici, ma anche sulla compatibilità del progetto rispetto al fabbisogno e alla localizzazione ”.

Con sentenza n. 1983/2024 (pubblicata in data 24.10.2024) questa Sezione ha accolto il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. proposto dalla ricorrente contro l’A.S.L. ed “ affermato l’obbligo per l’A.S.L. di concludere il segmento procedimentale di competenza di quest’ultima e di provvedere entro il termine di 30 giorni (dalla pubblicazione del presente provvedimento ovvero dalla sua notifica, se anteriore) a trasmettere alla GI le risultanze delle verifiche effettuate ed il relativo parere sulla compatibilità del progetto, di cui all’istanza presentata da parte ricorrente, rispetto al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzarsi ”.

Nel merito la Sezione ha osservato quanto segue:

“ Sulla scorta di quanto si è osservato sopra nella presente vicenda l’A.S.L. ha espresso parere favorevole (nella seduta del 21.4.2023) soltanto con riferimento al profilo del possesso dei requisiti minimi strutturali ed impiantistici previsti dalla D.G.R.C. n. 7301/2001, senza svolgere valutazioni in ordine al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzarsi (e rimettendo tali valutazioni alla relativa Commissione presso la GI).

Orbene, come già evidenziato da questa Sezione nella sentenza n. 2611/2023 in base alla “D.G.R.C. 7301/2001 all’interno del procedimento per l’autorizzazione alla realizzazione delle strutture sanitarie risulta espressamente stabilito l’obbligo per l’A.S.L., per il tramite di una apposita Commissione, di verificare la compatibilità del progetto anche rispetto “al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzarsi in base agli elementi di valutazione precisati in precedenza”.

…

ai fini dell’espletamento dell’istruttoria predetta la D.G.R.C. 7301/2001 richiede espressamente l’espressione di parere da parte di Commissione, nominata dal Direttore Generale e presieduta dal Responsabile del Dipartimento di Prevenzione dell'A.S.L., con la presenza di esperti, anche esterni, in possesso di diversificate professionalità idonee per le verifiche richieste”.

Nel caso di specie l’A.S.L. non ha in alcun modo esplicitato le ragioni per le quali la stessa ha inteso rimettere esclusivamente alla Commissione regionale il parere in ordine al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale in chiara violazione di quanto statuito dalla D.G.R.C. predetta.

Stante la necessità di un espresso parere dell’A.S.L. anche con riferimento a tali aspetti e considerato il suo carattere propedeutico rispetto all’ulteriore prosieguo del procedimento (per come disegnato dalla D.G.R.C. 7301/2001) da parte della GI e del Comune, questo Collegio ritiene che il parere reso dall’A.S.L. nella seduta del 23.2.2024 costituisca atto meramente interlocutorio.

Tale natura possiede anche la summenzionata nota prot. n. 0211906-2024 del 4.10.2024, con la quale è stata evidenziata l’avvenuta richiesta al Direttore del Distretto Sanitario n. 72 di elementi ai fini dell’espressione del parere da parte dell’A.S.L..

Basta considerare che si tratta di atti che comunque non rappresentano l’esito finale del segmento procedimentale di competenza dell’A.S.L. ”.

Pochi giorni prima della pubblicazione della predetta sentenza la commissione aziendale ha espresso nella seduta del 21.10.2024 parere favorevole nei seguenti termini: “ la Commissione esprime parere favorevole alla realizzazione, relativamente al possesso dei requisiti minimi strutturali ed impiantistici, al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale limitatamente al Comune di Atena Lucana (SA), Distretto Sanitario n. 72 della ASL Salerno, della struttura sanitaria denominata "Villa Diano" della Società "Insieme Società Cooperativa Sociale Onlus" nella sede di Via Maglianello del Comune di Atena Lucana (SA), per la realizzazione dì nuova struttura sanitaria per l'erogazione di prestazioni di … "Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di Cura residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3) per n. 30 posti letto" … e di un "Centro Diurno per adulti non autosufficienti con 20 posti letto" ”.

Tale parere è stato trasmesso alla GI con nota prot. n. 235457-2024 del 31.10.2024.

A questo punto la Commissione regionale nella seduta del 17.12.2024, preso atto della sentenza di questa Sezione e del nuovo parere espresso dall’A.S.L., ha espresso:

- “ parere favorevole sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione di un centro diurno per adulti non autosufficienti per 20 p.l. ”;

- parere negativo sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione per il setting R3 sulla scorta della seguente motivazione:

“ … con riferimento al setting R3 che, rispetto al fabbisogno di 1024 p.l., risultano essere stati rilasciate autorizzazioni nonchè emessi pareri favorevoli alla realizzazione in eccesso al fabbisogno programmato per cui l’ulteriore rilascio di autorizzazioni impatterebbe negativamente con la programmazione regionale in materia,

…

non è corretta la valutazione del fabbisogno a livello comunale in quanto, ai sensi della DGRC 7301/2001, l’ambito territoriale di riferimento per le strutture residenziali e semiresidenziali è l’ASL, il cui fabbisogno risulta già saturo come sopra rappresentato

… ai fini della verifica della carenza del fabbisogno, devono essere valutati, come previsto al punto 1.1. della DGRC 7301/2001 “la consistenza e/o della capacità produttiva delle strutture pubbliche, private accreditate, private già in esercizio” nonché la “consistenza e/o della capacità produttiva delle strutture pubbliche in corso di realizzazione o la cui realizzazione è prevista in atti programmatici della GI con finanziamento totalmente o parzialmente a carico di fondi regionali e/o statali”,

considerati gli interventi pubblici in atto tra cui quelli previsti dal PNRR ”.

Tale parere è stato trasmesso dalla GI giusta nota prot. n. PG/2025/0003389 del 3.1.2025.

In data 25.1.2025 la società ricorrente ha formulato istanza di accesso documentale all’A.S.L. ed alla GI per l’ostensione di:

“ - tutte le autorizzazioni rilasciate in ordine al procedimento di autorizzazione e all’esercizio ex art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l'erogazione di prestazioni di Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3), ivi incluse le autorizzazioni rilasciate e mai messe in esercizio;

- tutti i pareri favorevoli rilasciati in ordine al procedimento di autorizzazione e all’esercizio ex art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l'erogazione di prestazioni di Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3);

- tutti gli atti relativi agli “interventi pubblici in atto tra cui quelli previsti dal PNRR” genericamente richiamati nella nota prot. 3389/2025;

- nonché la comunicazione del 07/10/2024, prot. N. 213912 del Direttore del Distretto Sanitario n. 72 della ASL Salerno ”.

L’A.S.L. ha in parte accolto l’istanza di accesso dalla ricorrente con nota prot. n. 49056-2025 del 26.2.2025 (doc. 7 allegato al ricorso), con la quale ha trasmesso la comunicazione del 7.10.2024, prot. n. 213912, del Direttore del D.S. n. 72 dell’A.S.L. di Salerno. L’A.S.L. non ha poi accolto l’istanza di accesso nella restante parte.

Invece, la GI non ha in alcun modo riscontrato l’istanza di accesso.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 3.3.2025 e depositato in 11.3.2025) la società cooperativa ricorrente ha impugnato il parere negativo della GI (e gli altri atti indicati in epigrafe) per i motivi come di seguito rubricati.

“ I – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 10 BIS L. 241/90 - VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ARBITRARIETÀ) ”;

la GI avrebbe violato l’art. 10 bis della L. 241/1990 per non aver comunicato alla ricorrente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza suddetta; il carattere non definitivo del parere della commissione regionale non porterebbe a diversa conclusione, tenuto conto della natura obbligatoria e vincolante di tale parere rispetto al Comune;

“ II – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 2 e 3 L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 8TER D.LGS 502/91 E DELIBERA D.G.R.C. 7301/01) VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ARBITRARIETÀ ”;

la motivazione del parere regionale sarebbe meramente apparente, in quanto: non richiamerebbe in concreto il fabbisogno assistenziale territoriale e, in particolare, quello relativo alle strutture di residenza sanitaria assistenziale per persone adulte non autosufficienti in setting R3 per l’A.S.L. di Salerno e per il D. S. n. 72; neppure farebbe riferimento numerico e nominativo alle autorizzazioni già rilasciate, ai pareri già emessi e alle strutture effettivamente già in esercizio; infine, avrebbe carattere del tutto generico il richiamo a presunti procedimenti autorizzativi per strutture pubbliche in corso e oggetto di finanziamento PNRR;

il difetto di motivazione e di istruttoria nel quale sarebbe incorsa la GI sarebbe ancor più grave tenuto conto del parere favorevole espresso dall’A.S.L. e dal D.S. n. 72 in ordine alla compatibilità con il fabbisogno assistenziale aziendale;

la GI non avrebbe tenuto conto della nota del D.S. n. 72, la quale avrebbe dato espressamente conto della necessità di un numero maggiore di posti letto in R3, per risolvere il disagio delle liste di attesa dei soggetti non autosufficienti che afferiscono a tale territorio;

“ III – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 2 e 3 L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 8TER D.LGS 502/91 E DELIBERA D.G.R.C. 7301/01) VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ARBITRARIETÀ ”;

la richiesta della ricorrente di RSA in setting R3 sarebbe certamente compatibile con il fabbisogno territoriale proprio alla luce della nota del D. S. n. 72 relativa al disagio delle liste d’attesa;

“ IV – VIOLAZIONE DELL’ART. 24 COST. - VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 22 L. 241/90 IN RELAZIONE ALL’ART. 116 CO. II C.P.A.) VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DI MOTIVAZIONE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ARBITRARIETÀ ”;

sarebbe poi illegittimo il diniego silente formatosi sulla domanda di accesso, stante la legittimazione e l’interesse della ricorrente ad acquisire la documentazione suddetta e la necessità della ricorrente di accedere alla stessa per verificare la legittimità del diniego ed esercitare il proprio diritto di difesa;

altrettanto illegittimo sarebbe il provvedimento dell’A.S.L. con il quale l’accesso è stato consentito alla ricorrente soltanto in relazione alla suddetta nota del D.S. n. 72; l’obbligo di parere dell’A.S.L. e la competenza della stessa renderebbero evidente che l’A.S.L. sia a conoscenza e nel possesso della documentazione richiesta dalla ricorrente.

In definitiva, la società ricorrente ha chiesto l’annullamento: del suddetto parere della commissione regionale nella parte in cui la commissione regionale si è espressa in modo negativo sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione per il setting R3 per n. 30 posti letto; del provvedimento silente di diniego della GI formatosi sull’istanza di accesso della ricorrente del 25.1.2025 e di quello del 26.2.2025 di accoglimento soltanto parziale dell’istanza di accesso dell’A.S.L..

3. Si è costituita la GI Campania, la quale inizialmente si è limitata ad eccepire l’incompetenza per territorio di questa Sezione staccata, per essere competente la sede di Napoli.

4. Proposta domanda cautelare, all’esito dell’udienza camerale del 25.3.2025 con ordinanza collegiale n. 562/2025 (pubblicata in data 26.3.2025) questa Sezione, a fronte dell’eccezione della GI Campania di incompetenza territoriale di questa Sezione staccata, ha disposto la trasmissione degli atti del presente giudizio al Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, per i provvedimenti di competenza.

Con ordinanza presidenziale n. 114/2025 (pubblicata in data 2.4.2025) il Presidente del T.A.R. Campania ha attribuito il presente ricorso alla competenza di questa Sezione staccata, evidenziando che “ il parere regionale si inserisce nell’ambito del procedimento volto all’adozione di un provvedimento con effetti diretti sul territorio della sola A.S.L. di Salerno, ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a. ”.

5. Con memoria depositata in data 18.4.2025 la GI ha concluso per il rigetto del ricorso ed ha dedotto che:

- il parere del direttore del distretto e quello dell'A.S.L. sarebbero favorevoli soltanto in relazione al Comune di Atena Lucana;

- tali pareri violerebbero il disposto della DGRC n. 7301/2001 in tema di necessità che la valutazione del fabbisogno per il setting R3 sia effettuata a livello aziendale; a considerare il fabbisogno per singolo comune risulterebbe impossibile ogni programmazione;

- nel parere il direttore del Distretto avrebbe attestato che non ci sono fenomeni di migrazione fuori distretto e fatto riferimento alla sola presenza di lista d'attesa, senza però indicare entro quanto tempo avviene la presa in carico;

- tale parere risulterebbe quindi generico e non idoneo ad attestare la sussistenza del fabbisogno, limitandosi a sostenere che nel territorio ci sono 97 pazienti di R3 ripartiti in n. 3 strutture;

- tale dato si riferirebbe probabilmente alle strutture in esercizio; esso non potrebbe essere considerato nella valutazione del fabbisogno, in quanto il fabbisogno andrebbe verificato a livello aziendale e non distrettuale, pure tenuto conto delle strutture per le quali c'è l'autorizzazione alla realizzazione, pur non essendovi ancora quella all'esercizio; la GI avrebbe rilasciato pareri favorevoli di R3 nell'A.S.L. Salerno per n. 1.393 posti letto e nel D. S. n. 72 per n. 265 posti letto.

6. In data 29.4.2025 si è poi costituita la controinteressata Cosmos s.r.l., la quale ha del pari chiesto la reiezione del ricorso, richiamando la relazione istruttoria depositata dalla GI.

Da tale relazione, confermativa del parere negativo della GI, sarebbero evincibili le strutture collocate nel D.S. n. 72 per le quali vi è stato il parere favorevole e la presenza di una situazione di saturazione del fabbisogno di posti letto RSA R3.

Inoltre, la ricorrente avrebbe già ottenuto l’autorizzazione a n. 40 posti letto in R3, nonché ad ulteriori n. 20 posti letto R2D Alzheimer.

7. Alla successiva udienza camerale del 29.4.2025 la causa è stata rinviata alla camera di consiglio del 13.5.2025 a fronte della riserva da parte della ricorrente di specificare gli atti ancora da acquisire al processo.

8. Con memoria depositata in data 9.5.2025 la ricorrente ha prima di tutto insistito nella domanda relativa all’accesso ed ha sostenuto che la relazione depositata dalla GI non sarebbe idonea a soddisfare l’interesse della ricorrente.

In particolare, sul punto andrebbe considerato che:

- l’elenco ivi contenuto richiamerebbe pareri risalenti nel tempo e non conterrebbe riferimenti al rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione e della successiva messa in esercizio;

- l’istanza di accesso avrebbe ad oggetto anche le autorizzazioni rilasciate per l’esercizio di R3 che la GI ha dichiarato essere ostative all’accoglimento della domanda della ricorrente;

- non vi sarebbe ancora traccia degli interventi finanziati PNRR che avrebbero comportato la saturazione del fabbisogno;

- solo la lettura dei pareri e delle successive autorizzazioni potrebbe consentire di verificare le modalità di accertamento della compatibilità con il fabbisogno aziendale o distrettuale che nel provvedimento impugnato la GI afferma di aver da sempre applicato;

- l’elenco depositato dalla GI costituirebbe soltanto un modo per supplire in apparenza al deficit istruttorio e motivazionale presente nel parere impugnato.

La ricorrente ha quindi precisato l’interesse della stessa ad ottenere l’ostensione, oltre che della documentazione già richiesta, dei seguenti pareri indicati nell’elenco depositato dalla GI: “ 1. Favorevole 7301 reg 69/2021 - Via Roma 7 - 9 Sala Consilina RSA anziani/R3; 2. Favorevole 7301 reg 31/2017 Via Torre snc Atena Lucana RSA anziani/R3; 3. Riserva DCA 74 Via Maglianello Atena Lucana RSA anziani/R3; 4. Favorevole 7301 reg 78/2022 Località Mattina Caggiano RSA anziani/R3; 5. Favorevole 7301 reg 24/2017 Via Roma 1 Montesano sulla Marcellana RSA anziani/R3; 6. riserva DCA 74 LA RSA anziani/R3; 7. pubblico VIA SAN VITO Sant'Arsenio RSA anziani/R3; 8. Favorevole 7301 reg 31/2017 Via Querce Teggiano RSA anziani/R3; 9. pubblico VIA ASIAGO LOC.MARICONDA Salerno RSA anziani/R3; 10. pubblico VIA SAN VITO Sant'Arsenio RSA anziani/R3; 11. pubblico Vallo della Lucania RSA anziani/R3; 12. pubblico VIA SAN GIOVANNI Eboli RSA anziani/R3; 13. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via Largo Luciani 14 Salerno RSA anziani/R3; 14. opzione riconversione 116/2014 9/2020 Poggio S.Pantaleone Nocera Inferiore RSA anziani/R3; 15. opzione riconversione Poggio S.Pantaleone Nocera Inferiore RSA anziani/R3; 16. riserva DCA 74 EL RSA anziani/R3; 17. Favorevole 7301 reg 24/2017 0 2 Via Roma 1 Montesano sulla Marcellana RSA anziani/R3; 18. opzione riconversione 116/2014 89/2019 Via Beveraturo- Sarno RSA anziani/R3; 19. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via Beveraturo snc Sarno RSA anziani/R3; 20. opzione riconversione 16/2019 0 2 Via Beveraturo snc SARNO RSA anziani/R3; 21. opzione riconversione 89/2019 P.zza Municipio, 4 - NO (ex EL) RSA anziani/R3; 22. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via R. Ciancio Castel S. Giorgio RSA anziani/R3; 23. riserva DCA 74Via Stella snc, Orria RSA anziani/R3; 24. riserva DCA 74 Noc. Inferiore RSA anziani/R3; 25. riserva DCA 74 0 0 2 0 AN RSA anziani/R3; 26. riserva DCA 74 0 0 2 0 LA RSA anziani/R3; 27. In itinere 7301 reg.le 1/2015 via vigna dei preti 2 Calvanico RSA anziani/R3; 28. Favorevole 7301 reg 78/2022 Via Madonna delle Grazie snc Contursi Terme RSA anziani/R3; 29. Favorevole 7301 reg 78/2022 Via Convento Palomonte RSA anziani/R3; 30. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via Roma 20 Acerno RSA anziani/R3; 31. Favorevole prima del 2015 0 0 2 Via dei Sarrasti,2 - Nocera Inferiore RSA anziani/R3 5; 32. Favorevole 7301 reg 31/2017 Via dei Sarrasti,2 - Nocera Inferiore RSA anziani/R3; 33. Favorevole 7301 reg 31/2017 via torre snc Atena Lucana RSA anziani/R3 20; 34. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via Parallela Duomo Sarno RSA anziani/R3; 35. Favorevole 7301 reg Sicignano degli Alburni RSA anziani/R3; 36. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via Retara snc Torraca RSA anziani/R3; 37. Favorevole 7301 reg 31/2017 via querce Teggiano RSA anziani/R3; 38. Favorevole 7301 reg 69/2021 0 2 Via Roma 7 - 9 Sala Consilina RSA anziani/R3; 39. Favorevole 7301 reg 78/2022 Località Mattina Caggiano RSA anziani/R3; 40. opzione riconversione 116/2014 89/2019 Località Tavoliello – Eboli RSA anziani/R3; 41. In itinere 7301 reg.le 69/2021 0 2 Via Castelnuovo Fraz. Velina Castelnuovo Cilento RSA anziani/R3; 42. Favorevole prima del 2015 128/2014 Via Filomena Galdieri, 3 - OC RSA anziani/R3; 43. Favorevole 7301 reg 31/2017 via santoianni IT RSA anziani/R3; 44. riserva DCA 74 Via Maglianello Atena Lucana RSA anziani/R3; 45. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via dei Navigatori snc Pontecagnano Faiano RSA anziani/R3; 46. Favorevole 7301 reg 81/2022 Via vescovo Capaccio 32/A Bracigliano RSA anziani/R3; 47. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Via Spiano loc. Curteri Mercato San severino RSA anziani/R3; 48. In itinere 7301 reg.le 69/2021 Piazza Santa Maria di Costantinopoli Polla RSA anziani/R3; 49. Favorevole 7301 reg 31/2017 0 2 0 AL RSA anziani/R3 ”.

9. All’udienza camerale del 13.5.2025 il Presidente di Sezione ha fissato l’udienza pubblica dell’11.11.2025 per l’esame sia della domanda di accesso, sia del merito.

10. In vista dell’udienza di merito la ricorrente e la controinteressata hanno depositato memoria e la ricorrente ha depositato documentazione.

Più nel dettaglio, sia la controinteressata che la ricorrente hanno insistito nelle rispettive prospettazioni.

La ricorrente, in aggiunta a quanto già dedotto nei precedenti scritti, ha argomentato che:

- il suddetto elenco depositato dalla GI costituirebbe inammissibile tentativo di integrazione postuma della motivazione;

- all’esito di istanza di accesso rivolta al Comune di Atena Lucana l’ente avrebbe attestato con nota prot. n. 6459 del 10.9.2025 che allo stato alla Via Torre (una delle strutture menzionate nell’elenco della GI Campania) non risulterebbe alcuna struttura RSA anziani R3 in esercizio (né tantomeno questa godrebbe di autorizzazioni rilasciate in tal senso dall’Ufficio) e che “ per quanto attiene alla nominata struttura RSA anziani R/3 ubicata in Via Torre snc, risulta agli atti dell’UTC di questo Comune una dichiarazione di formale rinuncia da parte della ditta “Il Faro Srl”, depositata in data 06.09.2023 con nota prot. n. 6299, del Permesso di Costruire n. 41/2020 rilasciato per la realizzazione di una struttura socio-sanitaria destinata alla erogazione di prestazioni di “Residenza Sanitaria Assistenziale per anziani con una dotazione di n. 20 posti letto in regime residenziale”, provvedimento che deve ritenersi decaduto a tutti gli effetti di legge, giusta nota interna dell’UTC Area 1 del 05.09.2025 prot. n. 6358 ” (v. pag. 6 della memoria della ricorrente);

- tali circostanze comproverebbero il lamentato difetto istruttorio, essendosi fondata la commissione regionale su dati non corrispondenti alla realtà;

- inoltre, l’elenco depositato dalla GI farebbe riferimento a strutture mai autorizzate o per la quali sono intervenute rinunce;

- la circostanza che in favore della ricorrente siano stati già autorizzati posti letto in R3 (sottolineata dalla controinteressata) non escluderebbe la possibilità che sussista ulteriore fabbisogno nel territorio, come riconosciuto dall'A.S.L. e dal D. S. n. 72.

All’udienza pubblica dell’11.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. Tanto premesso, le domande proposte vanno vagliate separatamente.

12. Iniziando dalla domanda relativa all’accesso il ricorso proposto (con riferimento al quarto motivo dello stesso) è fondato e va accolto per le seguenti ragioni.

12.1. Prima di procedere oltre, va intesa come richiamata in questa sede in punto di accesso difensivo la consolidata giurisprudenza amministrativa con particolare riferimento ai principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nelle sentenze nn. 19/2020 e 4/2021.

In sintesi, ai fini dell’accoglimento del ricorso proposto in materia di accesso difensivo è necessario che il giudice amministrativo accerti la sussistenza dei seguenti presupposti: la necessità (o la stretta indispensabilità per i dati sensibili e giudiziari), la corrispondenza e il collegamento tra la situazione che si assume protetta ed il documento di cui si invoca la conoscenza.

In particolare, la “ necessità (o la stretta indispensabilità) della conoscenza del documento determina il nesso di strumentalità tra il diritto all’accesso e la situazione giuridica ‘finale’, nel senso che l’ostensione del documento amministrativo deve essere valutata, sulla base di un giudizio prognostico ex ante, come il tramite – in questo senso strumentale – per acquisire gli elementi di prova in ordine ai fatti (principali e secondari) integranti la fattispecie costitutiva della situazione giuridica ‘finale’ controversa e delle correlative pretese astrattamente azionabili in giudizio. La delibazione è condotta sull’astratta pertinenza della documentazione rispetto all’oggetto della res controversa.

…

Ai fini del riconoscimento della situazione legittimante, non è positivamente richiesto il requisito dell’attuale pendenza di un processo in sede giurisdizionale ”.

…

La ‘corrispondenza’ circoscrive esattamente l’interesse all’accesso agli atti in senso «corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata».

Quanto al collegamento “ Il legislatore ha ulteriormente circoscritto l’oggetto della situazione legittimante l’accesso, esigendo che la stessa, oltre a corrispondere – come finora è stato detto – al contenuto dell’astratto paradigma legale, sia anche «collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», in modo tale da evidenziare in maniera diretta ed inequivoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione soggettiva finale al documento di cui viene richiesta l’ostensione, e per l’ottenimento del quale l’accesso difensivo, in quanto situazione strumentale, fa da tramite.

Questa esigenza è soddisfatta, sul piano procedimentale, dal successivo art. 25, comma 2, l. n. 241/1990, ai sensi del quale «[l]a richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata». La volontà del legislatore è di esigere che le finalità dell’accesso siano dedotte e rappresentate dalla parte in modo puntuale e specifico nell’istanza di ostensione, e suffragate con idonea documentazione (ad es. scambi di corrispondenza; diffide stragiudiziali; in caso di causa già pendente, indicazione sintetica del relativo oggetto e dei fatti oggetto di prova; ecc.), onde permettere all’amministrazione detentrice del documento il vaglio del nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta sub specie di astratta pertinenza con la situazione ‘finale’ controversa. In questa prospettiva, pertanto, va escluso che possa ritenersi sufficiente un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando ” (v. la suddetta sentenza n. 19/2020 dell’Adunanza Plenaria).

12.2. Nel caso di specie la ricorrente ha dimostrato la necessità della conoscenza dei documenti sopraindicati ai fini della tutela delle sue ragioni in relazione alla sua istanza per l'autorizzazione alla realizzazione di una nuova struttura socio sanitaria per l'erogazione di prestazioni di “Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R 3) per n. 30 posti letto”, la corrispondenza dell’interesse all’accesso agli atti della ricorrente al suo interesse legittimo in relazione al parere negativo adottato dalla commissione regionale e, infine, il collegamento con i documenti ai quali è stato chiesto l’accesso.

A quest’ultimo proposito vengono in rilievo le ragioni esposte dalla ricorrente nell’istanza di accesso e nel presente giudizio e legate alla tutela delle sue ragioni a far valere l’illegittimità dell’impugnato parere regionale, tenuto debitamente conto della motivazione posta dalla GI a fondamento del predetto parere.

Il bisogno conoscitivo della ricorrente non risulta soddisfatto dalla produzione dell’elenco depositato dalla GI in data 22.3.2025, vale a dire la nota prot. n. PG/2025/0145933 del 21.3.2025 della Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale.

In effetti, si tratta di mero elenco di strutture (relativo peraltro anche a setting diversi da quello R3) con indicazione degli estremi degli atti adottati dall’amministrazione, della collocazione, della tipologia di attività e del numero di posti. Tuttavia, la GI non ha depositato in alcun modo i relativi pareri rilasciati dalla commissione regionale per ciascuna delle strutture ivi elencate.

12.3. Concludendo sul tema dell’accesso il ricorso proposto va accolto.

Per l’effetto, vanno annullati il diniego della GI formatosi in modo silente sull’istanza del 25.1.2025, nonché il provvedimento di accoglimento soltanto parziale dell’A.S.L., e va ordinata a tali enti l’esibizione dei documenti richiesti da parte ricorrente entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione o dalla notifica di parte se anteriore.

L’ordine va rivolto nei confronti della GI e dell’A.S.L. per gli atti oggetto dell’istanza di accesso, salvo quanto si dirà a breve con riferimento agli atti relativi agli “ interventi pubblici in atto tra cui quelli previsti dal PNRR ” genericamente richiamati nell’impugnato parere regionale, tenuto conto che: i pareri della commissione aziendale sono di volta in volta trasmessi dall’A.S.L. alla GI per il prosieguo del procedimento dinanzi alla commissione regionale e, quindi, sono necessariamente a disposizione di entrambi tali enti; con riferimento alla documentazione relativa alle autorizzazioni rilasciate il punto F.1.2. della DGRC n. 7301/2001 prescrive la trasmissione di copia del provvedimento autorizzativo a cura del Comune “ alla Giunta regionale - Assessorato alla Sanità - Settore Programmazione Sanitaria ed alla Direzione Generale della ASL competente ” e, quindi, tali documenti sono del pari necessariamente a disposizione di entrambi tali enti.

In particolare, i documenti da esibire a cura di tali enti sono i seguenti:

- tutti i pareri favorevoli rilasciati dalla relativa commissione aziendale e dalla commissione regionale in ordine al procedimento di autorizzazione e all’esercizio ex art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l'erogazione di prestazioni di Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3);

- tutte le autorizzazioni rilasciate in ordine al procedimento di autorizzazione e all’esercizio ex art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, per la realizzazione di strutture socio sanitarie per l'erogazione di prestazioni di Residenza Sanitaria Assistenziale: Unità di cure residenziali per persone adulte non autosufficienti (R3), ivi incluse le autorizzazioni rilasciate e mai messe in esercizio.

Con riferimento a queste ultime autorizzazioni l’ostensione dovrà in particolare riguardare tutte quelle analiticamente indicate dalla ricorrente nella memoria depositata in data 9.5.2025 (riportate al par. 8 della presente sentenza), trattandosi di autorizzazioni espressamente indicate dalla GI nell’elenco depositato in giudizio e che rientrano nell’oggetto dell’originaria istanza di accesso.

L’ordine di ostensione va poi rivolto nei confronti della sola GI in relazione agli atti relativi agli “ interventi pubblici in atto tra cui quelli previsti dal PNRR ”, essendo questi stati richiamati dalla sola GI nell’impugnato parere.

13. Passando al merito colgono nel segno le censure svolte dalla ricorrente nel secondo motivo di ricorso.

In effetti, sussistono i lamentati difetti motivazionali e di istruttoria.

Per la verità, a fronte dell’istanza della ricorrente, della comunicazione prot. n. 213912 del Direttore del D.S. n. 72 e del parere pienamente favorevole dell’A.S.L. la commissione regionale si è limitata ad affermare che il fabbisogno sarebbe già soddisfatto in relazione al setting R3 (tenuto conto delle autorizzazioni rilasciate e dei pareri favorevoli emessi), ragion per cui “ l’ulteriore rilascio di autorizzazioni impatterebbe negativamente con la programmazione regionale in materia ” e che la valutazione del fabbisogno operata dall’A.S.L. a livello comunale non sarebbe corretta, dovendo la stessa essere svolta nell’ambito dell’intera A.S.L..

Tuttavia, come correttamente stigmatizzato dalla ricorrente, tale motivazione finisce per essere del tutto generica, non soffermandosi specificamente su quali e quante autorizzazioni siano state rilasciate e quali siano in itinere. In tal modo la motivazione utilizzata dalla GI non consente a chi la legge di comprendere appieno l’effettiva sussistenza delle ragioni addotte dalla GI come ostative alla pretesa della ricorrente.

Inoltre, tale motivazione rivela anche un possibile difetto di istruttoria della commissione regionale, poiché la mancata esposizione di tali imprescindibili dati di fatto non consente di capire appieno il percorso logico seguito dalla commissione per pervenire a tale esito negativo.

A tali vizi non può porre rimedio la nota prot. n. PG/2025/0145933 del 21.3.2025 della Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale (depositata dalla GI in data 22.3.2025).

In primo luogo, si è in presenza di una vera e propria integrazione postuma della motivazione pacificamente inammissibile, in quanto posta in essere mediante uno scritto (sostanzialmente difensivo) predisposto dall’amministrazione regionale in funzione dell’odierno giudizio per relazionare sul ricorso proposto dalla ricorrente. In effetti, un’integrazione di questo tipo risulta ammissibile solo se avviene attraverso gli atti del procedimento o con un provvedimento autonomo di convalida, utilizzando elementi univoci e sufficienti presenti negli atti istruttori (v. sul punto Consiglio di Stato, VI Sez., 27 febbraio 2024, n. 1903).

In secondo luogo, le risultanze contenute in tale nota sono state oggetto di critica da parte della ricorrente, la quale ha dimostrato che la RSA anziani R3 alla Via Torre snc di Atena Lucana, indicata come operante nella suddetta nota prot. n. PG/2025/0145933 del 21.3.2025, non è in realtà in essere giusta attestazione del responsabile dell’Area economico – finanziaria - Ufficio SUAP del Comune di Atena Lucana, in ragione di rinuncia della relativa impresa come da nota prot. n. 6299 del 6.9.2023 depositata presso il Comune.

In terzo luogo, come sottolineato dalla ricorrente, alcuni dei procedimenti relativi a strutture per i quali la GI nella relazione suddetta ha indicato che sarebbero in itinere risultano effettivamente non poco risalenti (in particolare, si fa riferimento a quelli risalenti all’anno 2014), il che induce a dubitare della pendenza all’attualità degli stessi.

In relazione poi al richiamo agli “ interventi pubblici in atto tra cui quelli previsti dal PNRR ” contenuta nel parere si tratta di indicazione del pari del tutto generica e che non è in grado di sostenere l’impugnato parere regionale, difettando di qualsivoglia indicazione relativa agli estremi ed alla natura degli interventi di cui si discute.

A fronte di tali difetti motivazionali e di istruttoria neppure alcun ulteriore documento, autenticamente formatosi nell’ambito del suddetto procedimento e prima del rilascio dell’impugnato parere regionale, è stato prodotto dalla GI.

Ravvisata la fondatezza del secondo motivo di ricorso, nessuna pronuncia può essere resa da questa Sezione in relazione al terzo motivo di ricorso, poiché al vaglio di accertamento della fondatezza della pretesa della società ricorrente osta la necessità di riesercizio del potere da parte della GI in seguito all’annullamento parziale del parere impugnato, nonché i margini di apprezzamento discrezionale residui in capo alla stessa (in ossequio al combinato disposto della lett. c del comma 1 dell’art. 34 c.p.a. e del comma 3 dell’art. 31 c.p.a.).

Restano assorbiti gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati, che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

14. In conclusione, alla luce di tutto quanto precede, il proposto ricorso va accolto e per l’effetto: vanno annullati il diniego della GI formatosi in modo silente sull’istanza del 25.1.2025, nonché il provvedimento di accoglimento soltanto parziale dell’A.S.L., e va ordinata a tali enti l’esibizione dei documenti richiesti da parte ricorrente nei sensi esposti al par. 12.3. della presente sentenza entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione o dalla notifica di parte, se anteriore; va annullato l’impugnato parere regionale nella parte in cui la commissione regionale si è espressa in modo negativo sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione per il setting R3 per n. 30 posti letto, fatta salva l’ulteriore attività dell’amministrazione regionale, da porre in essere in conformità alle indicazioni promananti dalla presente pronuncia e fermo restando che la GI potrà avvalersi della collaborazione dell’A.S.L. e del Comune al fine di accertare quanto di rilievo ai fini dell’espressione del parere sull’istanza della ricorrente.

15. Le spese di lite seguono la soccombenza della GI nei confronti della ricorrente e vanno liquidate come da parte dispositiva, mentre vanno compensate nei rapporti tra la ricorrente, da una parte, e le altre parti, dall’altra, tenuto conto del parere favorevole espresso dall’A.S.L., del riscontro parzialmente positivo da quest’ultima espresso rispetto all’istanza di accesso, delle limitate difese svolte dalla controinteressata e del carattere sul punto vincolato dell’attività del Comune in seguito al parere regionale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

A) Annulla il diniego della GI formatosi in modo silente sulla suddetta istanza di accesso, nonché il provvedimento di accoglimento soltanto parziale dell’A.S.L.;

B) Ordina alla GI ed all’A.S.L. nei sensi precisati in motivazione l’esibizione alla società ricorrente della documentazione indicata in parte motiva entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione della presente decisione o dalla notifica di parte, se anteriore;

C) Annulla l’impugnato parere regionale nella parte in cui la commissione regionale si è espressa in modo negativo sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione per il setting R3 per n. 30 posti letto;

D) Condanna la GI al pagamento in favore della società ricorrente delle spese di lite, che si liquidano in € 650,00 per esborsi vivi (contributo unificato) ed in € 1.000,00 per compensi professionali forensi, oltre I.V.A. e C.P.A. se dovute e nelle misure di legge, oltre al rimborso spese forfettarie nella misura del 15% del compenso;

E) Spese compensate nei rapporti tra la ricorrente e le altre parti diverse dalla GI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RL US, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

AR OL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR OL	RL US

IL SEGRETARIO