Pubblicato il 23/03/2026

N. 05378/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15897/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15897 del 2025, proposto da Bioristoro Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6854B8D05, rappresentato e difeso dagli avvocati Arturo Cancrini, Francesco Vagnucci, Massimo Nunziata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

DI S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Saverio Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del decreto prot. n. M_D A61024F DE22025 0001425 del 21.11.2025 del Ministero della Difesa di aggiudicazione del Lotto 11 della procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro con un unico operatore economico per ciascuno dei 16 lotti in gara, per l'appalto del servizio di ristorazione, catering completo, catering veicolato presso Enti, Distaccamenti, Reparti e Comandi del Ministero della Difesa. EE.FF. 2026-2027-2028-2029  - ID 69109 - CIG: Lotto 11 B6854B8D05;

- delle operazioni e delle attività compiute dalla Stazione appaltante relative alla valutazione della documentazione amministrativa e dell'offerta presentata dalla controinteressata per il Lotto 11, ivi incluso il giudizio sull'anomalia dell'offerta, compendiate nei relativi verbali;

- di ogni altro atto comunque connesso a quelli impugnati

E PER LA ON

dell'Ente intimato a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica, mediante annullamento degli atti impugnati e conseguente aggiudicazione della gara alla ditta deducente

CON CONSEGUENTE DECLARATORIA DI INEFFICACIA

del contratto eventualmente nelle more stipulato e subentro nella relativa ex art. 122 c.p.a.

E CON RISERVA

di chiedere, in separato giudizio, il ristoro dei danni per equivalente monetario qualora risultasse impossibile la reintegrazione in forma specifica per fatto non imputabile o comunque non dipendente dalla volontà della odierna ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di DI S.r.l. e di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 marzo 2026 il dott. NL TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con bando di gara pubblicato in data 18/04/2025 – e rettificato in data 20/04/2025 - il Ministero della Difesa ha indetto una procedura aperta per la conclusione di un accordo quadro con un unico operatore economico per ciascuno dei 16 lotti in gara per l’appalto del servizio di ristorazione (catering completo, catering veicolato) presso Enti, Distaccamenti, Reparti e Comandi del Ministero della Difesa per gli anni 2026-2027-2028-2029; il criterio di aggiudicazione previsto era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’articolo 108, comma 5, del codice degli appalti, con l’assegnazione di 0 punti per l’offerta economica e 100 punti per l’offerta tecnica.

Alla gara prendevano parte numerosi operatori economici tra cui, per quanto attiene al lotto 11 oggetto di controversia (valore stimato dell’appalto, al netto dell’IVA, pari a € 56.663.460,47), l’odierna ricorrente Bioristoro s.r.l. e la controinteressata DI s.r.l.; all’esito delle operazioni di gara, veniva pubblicata la graduatoria finale di merito dalla quale risulta che la controinteressata si posizionava prima in graduatoria con il punteggio di 98,82, mentre alla ricorrente veniva attribuito il punteggio di 96,10, classificandosi così al 2° posto. Con nota della stazione appaltante del 24/10/2025, veniva attivata la fase di valutazione dell’anomalia dell’offerta nei confronti della controinteressata, a cui quest’ultima forniva riscontro in data 07/11/2025. Infine, espletata positivamente la fase di valutazione di anomalia dell’offerta, il Ministero della Difesa procedeva ad aggiudicare l’appalto a favore della controinteressata con decreto prot. n. M_D A61024F DE22025 0001425 del 21/11/2025; la gara veniva aggiudicata per l’importo di € 56.663.460,47, oltre IVA al 4% (€ 2.266.538,43).

Da ultimo, la società ricorrente, in data 24/11/2025, formulava istanza di accesso agli atti, che veniva riscontrata dall’Amministrazione in data 12/12/2025.

2. Con ricorso notificato al Ministero della Difesa e alla controinteressata in data 22/12/2025 e depositato in data 29/12/2025, la società ricorrente ha impugnato il sopra citato decreto di aggiudicazione a favore della controinteressata, lamentando l’illegittimità delle operazioni compiute dalla stazione appaltante riguardanti, in particolare, la fase di valutazione della anomalia dell’offerta e chiedendo di conseguenza la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il subentro ai sensi dell’art. 122 c.p.a.

Nel dettaglio, il gravame risulta affidato alle seguenti censure.

I. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 94, 95, 106, D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DEL DISCIPLINARE NONCHÉ DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DEL BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, TRAVISAMENTO DEI FATTI, IRRAGIONEVOLEZZA, CARENZA DI ISTRUTTORIA, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE.

I.1) Mancata presentazione della polizza provvisoria.

I.2) Mancata presentazione della ricevuta di versamento del contributo ANAC.

I.3) Mancata presentazione di documentazione relativa al centro cottura indicato.

II. VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 110, D. LGS. N. 36/2023. VIOLAZIONE DEL DISCIPLINARE NONCHÉ DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO E DEL BUON ANDAMENTO DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA. ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, TRAVISAMENTO DEI FATTI, IRRAGIONEVOLEZZA, CONTRADDITTORIETÀ, ILLOGICITÀ E IRRAGIONEVOLEZZA DELLA MOTIVAZIONE.

3. Con dichiarazione depositata in data 02/01/2026 la ricorrente ha rinunciato alle censure di cui al primo motivo di ricorso, in quanto le stesse erano state formulate sulla base di documentazione erroneamente fornita dalla stazione appaltante in sede di riscontro alla istanza di accesso agli atti; invero, in data 24/12/2025 l’Amministrazione aveva comunicato di essere incorsa in errore nelle operazioni di accesso agli atti trasferendo alla ricorrente documentazione non pertinente al lotto controverso e nel contempo metteva a disposizione la documentazione corretta.

4. Il Ministero della Difesa e la controinteressata si costituivano in giudizio e provvedevano a depositare memorie difensive e documenti.

5. Alla camera di consiglio del 07/01/2026 fissata per l’esame della domanda cautelare, parte ricorrente dichiarava di rinunciare alla proposta istanza cautelare.

6. In vista dell’udienza di merito fissata per l’esame della controversia, la ricorrente e la controinteressata provvedevano a depositare memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a.

7. Da ultimo, all’udienza pubblica del 04/03/2026, dopo discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio, preso atto della rinuncia della ricorrente al primo motivo di ricorso, rileva innanzitutto che con il secondo motivo di ricorso vengono sostanzialmente formulate quattro censure riguardanti la fase di valutazione di anomalia dell’offerta della controinteressata svolta dall’Amministrazione.

Invero, parte ricorrente ritiene che la stazione appaltante abbia erroneamente ritenuto l’offerta della controinteressata congrua e non anomala per le seguenti ragioni.

i) Nel giustificativo presentato in sede di verifica dell’anomalia, la controinteressata ha indicato, tra i costi globali dell’appalto, il “costo delle prestazioni in obblighi di sicurezza e lavoro” nella misura del 2,5% del valore dell’appalto, ovverosia nella somma di € 1.416.586,52, ma tali costi devono ritenersi riferiti esclusivamente agli oneri di cd. sicurezza interna, mentre non risulta che nel formulare la propria offerta la controinteressata abbia tenuto in considerazione i costi della cd. sicurezza esterna, i quali invece erano stati stimati dalla stazione appaltante nella somma di € 1.416.586,52 e non erano soggetti a ribasso; tale errore nella formulazione dell’offerta inciderebbe sensibilmente sull’utile di DI fino a ridurlo da € 2.029.239,85 a € 612.653,33.

ii) Sempre nell’ambito della verifica di congruità, la controinteressata ha dichiarato che i costi di manodopera sono stati determinati tenendo conto degli scatti salariali previsti dal CCNL di riferimento fino a dicembre 2026; tuttavia, in base all’aggiornamento del CCNL del 10/07/2025, gli aumenti retributivi saranno previsti a scaglioni fino a dicembre 2027. Erroneamente, pertanto, nel formulare l’offerta la controinteressata non avrebbe tenuto conto degli aumenti retributivi per tutto l’anno 2027: applicando tali maggiori oneri al costo del personale indicato dalla stessa controinteressata sia per le assunzioni derivanti dall’applicazione della clausola sociale sia per le nuove assunzioni previste, il costo della manodopera passerebbe da € 31.918.343,90 ad € 32.212.774,59, comportando un differenziale pari ad € 294.430,69, che decurterebbe ulteriormente l’utile residuo, facendole diminuire da € 612.653,33 (così come calcolato a seguito della censura precedente) ad € 318.222,64.

iii) La controinteressata, inoltre, avrebbe errato nel determinare il costo della manodopera anche perché nello stesso non avrebbe inserito il costo del personale impiegato nel centro cottura per la produzione dei pasti veicolati e del personale direttivo e di coordinamento, così come descritto nella relazione tecnica predisposta dalla stessa DI: si tratterebbe, in particolare, di n. 5 risorse complessive operanti presso il cento cottura (n. 1 risorsa – 2° livello cuoco per n. 30 ore settimanali, n. 1 risorsa – 2° livello cuoco per n. 16 ore settimanali, n. 1 risorsa – 5° livello secondo cuoco per n. 28,5 ore settimanali, n. 1 risorsa – 5° livello secondo cuoco per n. 23 ore settimanali e n. 1 risorsa – 5° livello magazziniere per n. 15 ore settimanali) e di n. 32 risorse complessive appartenenti al personale direttivo (n. 11 risorse di 2° livello come Responsabili del Servizio, n. 7 risorse di 2° livello Responsabile del sistema Qualità, n. 5 risorse di 4° livello Dietista, n. 4 risorse di 4° livello Ufficio del personale Filiale Lazio, n. 4 risorse di 4° livello ufficio Ordini Filiale Lazio e n. 1 risorsa di livello non indicato per logistica trasporto pasti).

Tutte le anzidette risorse avrebbero dovute essere considerate come personale operativo e pertanto il relativo costo avrebbe dovuto essere incluso nel giustificativo del prezzo sotto la voce “costo del personale”, non potendo tale onere economico rientrare nella voce “spese generali”; così facendo, il costo della manodopera sarebbe aumentato (calcolando per il personale direttivo una sola ora di lavoro al giorno) perlomeno di € 1.183.871,49, facendo così diminuire l’utile da € 318.222,64 (così come calcolato a seguito della censura precedente) a - € 865.648,85, erodendo pertanto completamente ogni margine di utile.

iv) Infine, la stima effettuata dalla controinteressata della incidenza del costo delle derrate alimentari nella stima dei costi nella misura del 27,03% sarebbe particolarmente esigua e inverosimile e la stessa non terrebbe in adeguata considerazione il costo delle tipologie di prodotti di carne richiesti dal capitolato in riferimento ai CAM della ristorazione, non essendo menzionati prodotti di carne e uova (previsti dai CAM al 100% biologici), ma solo convenzionali e figurando, peraltro, riferimenti a prodotti semilavorati come hamburger, cotolette e wurstel vietati dagli stessi CAM di riferimento. Anche da questo punto di vista, dunque, l’attività svolta dalla Commissione nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia si rivelerebbe illegittimo, l’Amministrazione non essendosi avveduta del fatto che la controinteressata ha giustificato la propria offerta rappresentando i costi relativi a prodotti diversi e qualitativamente di gran lunga inferiori rispetto a quelli previsti in offerta.

2. Ciò premesso, il Collegio, in primo luogo, ritiene utile richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “Il procedimento di verifica dell'anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell'offerta economica, mirando piuttosto ad accertare se in concreto l'offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell'appalto, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo; il giudizio sull'offerta sospettata di anomalia è, quindi, incentrato sull'accertamento della serietà dell'offerta, desumibile dalle giustificazioni fornite dalla concorrente, con la conseguenza che l'esclusione dalla gara può essere disposta solo se vi sia la prova dell'inattendibilità complessiva dell'offerta” (così, da ultimo, Consiglio di Stato sez. V, 7/10/2025, n. 7819). Ne discende che “la valutazione di congruità deve essere globale e sintetica, senza concentrarsi esclusivamente e in modo parcellizzato sulle singole voci di prezzo” (Consiglio di Stato sez. III, 4/07/2025, n. 5822), ciò che consente di ritenere, da un lato, che la richiesta di giustificativi della stazione appaltante possa essere limitata alle voci di costo ritenute più rilevanti e, dall’altro lato, che la valutazione che l’Amministrazione è chiamata a compiere sui giustificativi offerti dall’operatore economico debba essere improntata a canoni di apprezzamento globale, senza che sia altresì richiesto un giudizio su ogni singolo aspetto dell’offerta economica; in altri termini, in tale fase la stazione appaltante è chiamata a valutare la serietà e affidabilità complessive dell’offerta, senza tuttavia potersi sostituire all’operatore economico nel valutare le modalità con le quali è stata strutturata l’offerta. L’esito della gara può infatti essere travolto solamente quando il giudizio negativo sul piano dell’attendibilità riguardi voci che, per la loro rilevanza ed incidenza complessiva, rendano l’intera operazione economicamente non plausibile e insidiata da indici strutturali di carente affidabilità a garantire la regolare esecuzione del contratto volta al perseguimento dell’interesse pubblico. D’altro canto, va anche rammentato che la formulazione di un’offerta economica e la conseguente verifica di anomalia si fondano su stime previsionali e dunque su apprezzamenti e valutazioni implicanti un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, essendo quindi impossibile pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze delle voci di costo rivenienti dall’esecuzione futura di un contratto e per contro sufficiente che questa si mostri ex ante ragionevole ed attendibile.

3. Tutto ciò premesso in via generale, il Collegio rileva che nel caso di specie il Ministero con nota del 24/10/2025 chiedeva alla controinteressata di fornire giustificazioni sulla sostenibilità economica dell’offerta, invitandola a produrre una dettagliata analisi dei costi connessi alle prestazioni previste dal capitolato tecnico e alle migliorie proposte per l’attribuzione del punteggio tecnico, con particolare riferimento, tra gli altri, ai seguenti aspetti: costo della manodopera e costo delle derrate alimentari limitatamente al servizio da svolgere mediante catering completo e veicolato.

La controinteressata DI riscontava tale richiesta con nota del 07/11/2025 nella quale, per quanto qui d’interesse, affermava che:

i) il costo del personale (complessivamente pari a € 31.918.343,90, ovverosia al 56,33% del valore dell’appalto) è stato determinato sulla base di una valutazione prognostica in merito all’effettivo fabbisogno di manodopera, considerando che si tratta di un accordo quadro per il quale non c’è certezza in ordine alla quantità di prodotti e lavori che nel tempo dovranno essere acquisiti;

ii) il costo del personale è stato calcolato sulla base del CCNL in vigore e delle tabelle predisposte annualmente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali in applicazione degli articoli 11, comma 1, e 41, comma 13, del codice degli appalti.

In tal senso, la DI evidenziava come, alla data di formazione dell’offerta (generata a sistema in data 09/07/2025) le tabelle ministeriali di riferimento risultassero ancora quelle pubblicate con Decreto Direttoriale n. 44/2019 e ancorate alla previgente stesura del CCNL, sebbene la parte economica del contratto collettivo risultasse già aggiornata, per il periodo da giugno 2024 a dicembre 2027, dall’accordo di rinnovo che le parti stipulanti il medesimo CCNL avevano sottoscritto in data 05/06/2024; invero, le tabelle ministeriali aggiornate sono state pubblicate con decreto direttoriale n. 63 del 10/07/2025, ovverosia nella medesima data di scadenza del termine di presentazione delle offerte.

In ogni caso, detti aumenti stipendiali sono stati considerati nell’offerta fino al mese di dicembre 2026, ma non oltre perché, coerentemente a quanto previsto dall’art. 17 del Disciplinare di gara, la stazione appaltante nella stima dei costi della manodopera aveva sì tenuto in considerazione detti scatti salariali, ma solamente fino al mese di dicembre 2026;

iii) il costo per le figure professionali impiegate solamente in via indiretta ed occasionale nell’appalto – ovvero che operano in maniera trasversale a vari contratti – non è stato incluso tra i costi della manodopera perché lo stesso costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto. Nel caso di specie, sono state considerate rientrare tra le figure professionali impiegate solamente in via indiretta nell’appalto sia quelle occupate presso i “siti” della filiera relativa al servizio per acquisto, stoccaggio, movimentazione derrate e servizi complementari sia quelle che hanno un ruolo di direzione e coordinamento dei siti produttivi e del servizio; a tal fine, è stata allegata una tabella nella quale, per ciascun sito, mediante appositi diagrammi, è stato riepilogato il “ Totale Ore Settimanali di Effettiva Presenza Lavorativa, x Livello CCNL” considerate nell’offerta tecnica (il fabbisogno di manodopera è stato indicato in 7.220,50 ore settimanali);

iv) al costo del personale calcolato sulla base dell’anzidetta tabella è stata aggiunta una percentuale del 5,08% a titolo di rivalutazione, al fine di ricomprendere, tra le altre cose, anche “ l’incidenza degli scatti salariali successivi a dicembre 2026, nella misura in cui non dovessero trovare compensazione (ovvero dovessero trovarla solo parzialmente) nel meccanismo di revisione dei prezzi previsto dall’Accordo Quadro in oggetto” . Inoltre, la DI rilevava che i costi orari considerati in sede di preventivazione risultavano sempre superiori a quelli tabellari di cui al decreto n. 63 del 10/07/2025, il che sarebbe sufficiente a giustificare la congruità dell’offerta; e, infine, in un’ottica prudenziale, il monte orario è stato sovrastimato e non si è tenuto conto di probabili diminuzioni di spesa dovute ad eventuali benefici contributivi o fiscali ed altre economie di spesa;

v) infine, per quanto riguarda il costo delle derrate alimentari, si è fatto riferimento alla tabella prodotta in sede di offerta tecnica, predisposta sulla base anche dei costi storici registrarti nell’anno precedente a quello di formulazione dell’offerta.

Da ultimo, la stazione appaltante, attraverso una Commissione nominata ad hoc, valutava congrua l’offerta presentata dalla controinteressata sulla base della seguente motivazione:

“In via preliminare si evidenzia che l'offerta economica presentata da LADISA Srl non ha previsto alcun ribasso rispetto ai prezzi unitari a base di gara, fissali dalla Stazione Appartante come "costo fisso non soggetto a ribasso” ai sensi dell'art 108, comma 5, del D. Lgs. 36/2023 e come esplicitato nella Relazione Illustrativa di Fattibilità tecnico-economica. Ne consegue che la proposta economica risulta integralmente aderente ai valori di riferimento determinati dalla S.A. Si osserva che la documentazione prodotta dall'O.E., a cui si rimanda “per relationem", valorizza secondo un procedimento logico-razionale e coerente, le componenti di costo che hanno contribuito alla configurazione del prezzo offerto e del conseguente margine commerciale atteso, esplicitato dopo aver quantificato in modo dettagliato i costi da sostenere per eseguire la commessa. […] Per quanto attiene alla voce relativa all'utile aziendale, la Commissione ritiene che l'aspettativa del margine aziendale che l'O.E. prevede di realizzare, pari a € 507.309,96 annui (3,58% del valore complessivo), sia stata determinata in modo prudenziale e coerente con la natura e la complessità del servizio, garantendo all'O. E. di poter far fronte ad eventuali imprevisti nel corso dell'esecuzione dell'appalto, L'offerta presentata appare sicuramente giustificata dall'O.E,, anche nella considerazione che: - tutte le prestazioni previste dal contratto non sono state soggette a ribasso d'asta; - è stata introdotta una clausola revisione dei prezzi (non prevista nella gara 2021) quale mezzo per far fronte a imprevedibili spinte inflazionistiche nel settore di riferimento; - l'O.E. ha la possibilità di richiedere l'anticipazione del prezzo da corrispondere alla Ditta nella misura del 20% sul valore presunto del contratto a quantità indeterminata. […] La valutazione complessiva delle giustificazioni dell'offerta, conduce a considerarla come correttamente e soddisfacentemente formulata secondo elementi di ragionevolezza e coerenza anche in ragione all'esperienza maturata. In relazione ai documenti giustificativi presentati dagli O.E., visionati da questa Commissione, non appaiono emergere elementi tali da far ritenere la formulazione dell'offerta incongrua, né contraria al normale principio del libero esercizio del c.d. rischio d'impresa. Viceversa gli elementi di costo appaiono essere valorizzati e sintetizzati secondo uno schema coerente e ragionevole che tiene canto delle diverse componenti che concorrono alla formazione dell'offerta finale. Nella presente analisi, in aggiunta a quanto emerso, bisogna considerare che l'offerta più vantaggiosa per l’A.D. può essere dichiarata incongrua solo laddove venga acquisita sufficiente certezza che la Ditta, non avendo ben valutato i costi, si troverebbe nella impossibilità di adempiere agli obblighi contrattuali a causa di perdite derivanti da una remunerazione sistematicamente interiore rispetto ai costi sostenuti. A riguardo non appaiono rilevabili elementi oggettivi tali da fare ritenere che la Ditta LADISA s.r.I., non avendo ben valutato i costi, si troverebbe ad adempiere agli obblighi contrattuali ad un prezzo inferiore a quello remunerativo per l’appalto in questione, né si evince alcun rischio fondato di impossibilità, da parte dell'O.E., di adempiere agli obblighi contrattuali a causa di eventuali perdite derivanti da una remunerazione inferiore rispetto agli effettivi costi sostenuti”.

4. Passando, ora, all’esame più dettagliato delle singole censure formulate da parte ricorrente, il Collegio, principiando dalla contestazione riguardante l’asserita omessa indicazione dei cd. oneri di sicurezza esterna, rileva quanto segue.

L’art. 19 del Disciplinare di gara, rubricato “Criterio di aggiudicazione”, stabiliva, come detto, che mentre per l’offerta tecnica erano attribuibili 100 punti, per l’offerta economica il punteggio era pari a zero; in altri termini, era espressamente previsto che “L'elemento relativo al prezzo assume la forma di prezzo o costo fisso sulla base del quale gli operatori economici competeranno solo in base a criteri qualitativi. L’offerta economica, essendo ad essa attribuito punteggio pari a 0, non può essere difforme dagli importi a base di gara”. A sua volta, l’art. 18, rubricato “ Offerta economica ”, prevedeva che l’operatore economico dovesse indicare separatamente nella propria offerta, a pena d’esclusione, la stima dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro, nonché dovuti al rischio di interferenze e la stima dei costi della manodopera, precisando altresì che “I costi stimati relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro e quelli della manodopera vanno indicati quali rispettive percentuali di incidenza sul costo complessivo del servizio. Tenuto conto della eterogeneità dei lotti e della diversa incidenza nei diversi tipi di servizio, i valori minimi percentuali ammessi sono quelli medi stimati dall’A.D. di cui al precedente Art. 3”. Infine, l’art. 3, a cui, come visto, l’art. 18 fa esplicito riferimento, al comma 2, stabilito che “ Tenuto conto della eterogeneità dei lotti e della diversa incidenza nei diversi tipi di servizio, si è considerata un’incidenza media del costo della manodopera pari al 44% e dei costi della sicurezza pari al 2,50%” , nella tabella 2 denominata “ Stima del Costo manodopera e degli oneri sicurezza” riportava il costo della manodopera e gli oneri per la sicurezza stimati, che per il lotto 11 erano rispettivamente pari a € 24.931.922,69 e ad € 1.416.586,52, e ciò sulla base di un valore quadriennale dell’appalto di € 56.663.460,67; il comma 1 dell’art. 3, invece, nel disciplinare l’oggetto dell’appalto, indicava che il valore annuale stimato (IVA esclusa) per il lotto 11 era pari a € 14.165.865,17, specificando chiaramente che gli oneri per la sicurezza da interferenze non soggetti a ribasso erano pari a zero (il punto B della tabella 3.1, infatti, indica in maniera inequivoca che gli “ Oneri per la sicurezza da interferenze non soggetti a ribasso” sono pari a “€ 0,00” ).

Come poi è pacifico tra le parti e come risulta dalla documentazione agli atti, la controinteressata nella propria offerta economica ha indicato la percentuale del 2,50% dei costi aziendali relativi alla salute ed alla sicurezza sui luoghi di lavoro e successivamente nella relazione di congruità dell’offerta ha ribadito che il costo delle prestazioni in obblighi di sicurezza e lavoro era pari al 2,50% del valore dell’appalto, ovverosia a € 1.416.586,52.

Ebbene, ciò posto, la contestazione attorea secondo la quale la controinteressata erroneamente non avrebbe tenuto conto degli oneri della sicurezza stimati dalla stazione appaltante si rivela palesemente infondata. E, infatti, da quanto detto, risulta evidente che la ricorrente ha confuso gli oneri relativi ai costi della sicurezza aziendale (ovverosia i costi propri dell’azienda concorrente che erano stati predeterminati in una percentuale fissa dalla stazione appaltante e che sono stati considerati nella formulazione della offerta economica) con gli oneri per la sicurezza da interferenze, i quali, invece, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del disciplinare di gara erano pari a zero, con la conseguenza che essi non concorrevano a determinare l’offerta e che, pertanto, correttamente la controinteressata non li ha presi in considerazione.

La censura deve pertanto essere respinta.

5. Quanto alle modalità con cui la controinteressata ha determinato il costo della manodopera, la ricorrente, come detto, ritiene che esse siano anomale sia perché non si sarebbe tenuto conto degli aumenti retributivi fino a dicembre 2027 previsti dall’aggiornamento del CCNL del 10/07/2025 (censura II.2) sia perché la controinteressata non avrebbe inserito nel costo complessivo della manodopera il costo del personale impiegato nel centro cottura per la produzione dei pasti veicolati e del personale direttivo e di coordinamento (censura II.3).

5.1 A tal proposito, il Collegio, in via preliminare, ritiene di non dover esaminare l’eccezione di inammissibilità della censura formulata dalla controinteressata per omessa impugnazione della lex specialis di gara, stante l’infondatezza nel merito della doglianza.

5.2 Ciò posto, quanto al primo aspetto (quello riferito agli scatti stipendiali), il Collegio osserva innanzitutto che, nell’ambito della verifica di congruità dell’offerta, la controinteressata ha dichiarato di aver determinato il costo della manodopera tenendo conto degli scatti salariali previsti dal CCNL di riferimento fino a dicembre 2026, in quanto gli stessi erano già stati incorporati dalla stazione appaltante nella determinazione dei prezzi a base di gara. Il Collegio osserva altresì che, come correttamente eccepito dalla controinteressata, non prevedendo la procedura di appalto in esame l’attribuzione di un punteggio per l’offerta economica ed essendo pertanto l’importo per cui è avvenuto l’aggiudicazione pari a quello stimato dalla stessa stazione appaltante in sede di disciplinare di gara (€ 56.663.460,47), è stata la stessa stazione appaltante, includendo nei prezzi a base di gara (e non soggetti a ribasso) gli scatti salariali previsti dal CCNL solamente fino a dicembre 2026 – e non oltre - a prevedere implicitamente che gli scatti salariali successivi al mese di dicembre 2026 dovessero trovare copertura nella clausola di revisione dei prezzi che regolerà i contratti discendenti originanti dall’aggiudicazione della procedura di gara in esame.

Invero, l’art. 25 del disciplinare di gara, rubricato “Stipula contratti discendenti e clausola di salvaguardia”, prevede espressamente che “Oltre alle obbligazioni già preannunciate nell'Accordo Quadro, il contratto discendente relativo al singolo Appalto Specifico. […] -prevederà il rispetto degli obblighi derivanti dal rapporto di lavoro, secondo la normativa vigente”, risultando pertanto evidente che gli oneri economici per gli scatti stipendiali successivi a dicembre 2026 non dovevano essere considerati nell’offerta economica, avendo la stessa stazione appaltante ritenuto di non procedere in tal senso. A conferma di ciò, si rileva che l’art. 4.1 del disciplinare di gara, rubricato “Revisione dei prezzi”, stabilisce esplicitamente che “… nella determinazione dei prezzi a base di gara di cui al successivo art. 17 (così come nella stima dei costi della manodopera, di cui alla precedente Tabella 2, sono già stati incorporati gli scatti salariali previsti dal CCNL di riferimento fino a dicembre 2026. A decorrere dall’e.f. 2027, la S.A. si riserva di valorizzare il citato Indice di Retribuzione, dandone notizia agli O.E. almeno due mesi prima della prevista rilevazione annuale” ; la stazione appaltante, nella formulazione delle norme di gara e nell’individuazione del costo stimato dell’appalto, ha inteso comprendere tra i costi della manodopera gli aumenti stipendiali previsti dal nuovo CCNL solamente fino a dicembre 2026, mentre per le annualità successive ha inteso fare riferimento al meccanismo di adeguamento dei prezzi tramite la clausola di revisione.

Da ultimo, si rileva che, in sede di giustificativi e anche in sede di memorie difensive, la controinteressata ha rappresentato che al momento della presentazione della offerta, sebbene fosse già stato stipulato l’atto di aggiornamento del CCNL del luglio 2025, le tabelle ministeriali di riferimento risultavano ancora quelle pubblicate con decreto direttoriale n° 44/2019 ed ancorate alla previgente stesura del CCNL (le tabelle aggiornate venivano, infatti, pubblicate con decreto direttoriale n. 63 del 10/07/2025, ovverosia nella medesima data di scadenza del termine di presentazione delle offerte per il lotto in questione) e tale affermazione non è stata contestata da parte ricorrente. In ogni caso, anche a voler ritenere che la controinteressata avrebbe dovuto includere nel costo della manodopera gli aumenti retributivi fino a dicembre 2027, il Collegio rileva che non è provato che l’incidenza di tale supposto errore sarebbe quella prospettata da parte ricorrente; invero, l’affermazione secondo cui, includendo i suddetti aumenti retributivi, il costo della manodopera passerebbe da € 31.918.343,9 ad € 32.212.774,59 risulta argomentata sulla base di un semplice calcolo aritmetico che coinvolge il personale impiegato dalla controinteressata, ma non vengono addotti elementi che facciano ritenere non corretto, perlomeno con un elevato grado di probabilità, il giudizio di congruità formulato dall’Amministrazione sulla base di quanto affermato dalla controinteressata in sede di valutazione di anomalia dell’offerta.

5.3 Con riguardo al secondo profilo, quanto cioè alla asserita omessa considerazione nel costo della manodopera degli oneri economici per il personale impiegato nel centro cottura per la produzione dei pasti veicolati e per il personale direttivo e di coordinamento, il Collegio rileva innanzitutto che, nell’ambito della formulazione della offerta tecnica, la controinteressata ha indicato il “ “ Totale Ore Settimanali di Effettiva Presenza Lavorativa” della propria compagine in 7.220,50 ore e, così come risulta dal documento denominato “Criterio 1.b” (p. 59, All. 8 delle memorie di DI), per arrivare a tale dato numerico sono state considerate anche le ore di lavoro effettuate dagli addetti al centro cottura: trattasi, nel dettaglio, di n. 1 risorsa – 2° livello cuoco per n. 30 ore settimanali, n. 1 risorsa – 2° livello cuoco per n. 16 ore settimanali, n. 1 risorsa – 5° livello secondo cuoco per n. 28,5 ore settimanali, n. 1 risorsa – 5° livello secondo cuoco per n. 23 ore settimanali e n. 1 risorsa – 5° livello magazziniere per n. 15 ore settimanali. Da quanto detto, discende che la doglianza attorea sul punto risulta smentita per tabulas dalla documentazione agli atti, avendo la controinteressata, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, ricompreso nella voce “costo della manodopera” gli oneri economici per il personale operante nel centro cottura.

Quanto, invece, al personale direttivo e di coordinamento, è pacifico tra le parti che il relativo onere non sia stato incluso nel costo della manodopera e che il personale consiste nelle seguenti figure: n. 11 risorse di 2° livello come Responsabili del Servizio, n. 7 risorse di 2° livello Responsabile del sistema Qualità, n. 5 risorse di 4° livello Dietista, n. 4 risorse di 4° livello Ufficio del personale Filiale Lazio, n. 4 risorse di 4° livello ufficio Ordini Filiale Lazio e n. 1 risorsa di livello non indicato per logistica trasporto pasti, per un totale di n. 32 risorse complessive appartenenti al personale direttivo. A tal proposito, il Collegio ritiene condivisibile quanto affermato dalla controinteressata già in sede di giustificativi dell’offerta e cioè che il costo per le figure professionali impiegate solamente in via indiretta ed occasionale nell’appalto non deve essere incluso tra i costi della manodopera perché lo stesso non è impiegato in via stabile e continuativa e pertanto in relazione allo stesso non è possibile rimodulare il relativo costo; sul punto, il Collegio intende invero aderire al costante orientamento giurisprudenziale richiamato anche da DI nelle sue difese secondo cui “…l’obbligatoria indicazione dei costi della manodopera, all’interno dell’offerta, si impone solo per i dipendenti impiegati stabilmente nella commessa, in quanto voce di costo che può essere variamente articolata nella formulazione dell’offerta per la specifica commessa; non, invece, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti (ad es. il direttore del servizio), il cui costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto (cfr. per tutte Cons. Stato, sez. V, 3 novembre 2020 n. 6786; Id., sez. III, 26.10.2020 n. 6530). Alla luce di ciò, appare condivisibile la valutazione operata dal primo giudice, laddove ha ritenuto che la figura del “referente unico”, seppure deputata ad un intenso controllo sull’esecuzione della commessa oggetto di controversia, risultava “comunque inserita nell’ambito della struttura di coordinamento e controllo” e, con ciò, costituiva figura “caratterizzata da compiti direttivi o di coordinamento” e non invece – in assenza sia di obblighi specifici da parte del bando sia di esplicita indicazione nell’offerta – impiegata stabilmente ed in via esclusiva nella commessa medesima: non risultando, per tal via, illegittima la sua esclusione dal novero del costo della manodopera”.

Nel caso di specie, invero, così come risulta dall’offerta tecnica (All. 8 alle memorie di DI, documento denominato “Criterio 1.b”, pagg.31-32) gli addetti in questione, al di là del fatto che per alcuni venga usata la denominazione “Figura operativa”, svolgono compiti di natura trasversale, incompatibili, logicamente prima ancora che giuridicamente, con un impiego continuo ed esclusivo per l’appalto in questione; trattasi, infatti, di figure professionali che si occupano di attività di controllo, coordinamento, organizzazione e verifica e che, pertanto, non è seriamente sostenibile che gli stessi vengano impiegati esclusivamente per il singolo appalto controverso.

Le censure devono pertanto essere respinte.

6. Infine, con riguardo alla censura relativa al costo delle derrate alimentari, il Collegio rileva innanzitutto che la doglianza è generica: parte ricorrente, infatti, sostiene che la stima effettuata dalla controinteressata nella misura del 27,03% sarebbe particolarmente esigua e inverosimile, ma non indica con precisione per quali ragioni tale percentuale non potrebbe essere ritenuta congrua, come invece fatto dalla stazione appaltante in sede di valutazione di anomalia dell’offerta laddove è stato esplicitamente affermato che “ La Commissione, ritiene verosimile che la credibilità acquisita nei tempo presso i fornitori da parte dell'O.E. e la collaudata organizzazione tecnico-gestionale degli acquisti unificata, supponete da una gestione pluriennale, consenta senz'altro un significativo abbattimento dei costi di acquisto dei generi alimentari, soprattutto in caso di ricorso ad accordi quadro con fornitoti abituali e collaudati, con forti economie di scala di lungo periodo, anche in relazione alla continuità della fornitura nel tempo ed al volume di affari generato (l'attuale previsione temporale dell'A.Q. è quadriennale). L'O.E. vanta una consolidata esperienza nel settore della ristorazione collettiva. Questa conoscenza dei servizio e della relativa gestione consente di formulare una stima accurata, realistica e prudenziale, perfettamente coerente con i valori di mercato e con gli standard qualitativi, nutrizionali e igienico-sanitari richiesti dagli atti di gara”.

In ogni caso, la doglianza si appalesa infondata, a mente della costante giurisprudenza amministrativa secondo la quale la valutazione di anomalia costituisce espressione della discrezionalità tecnica di cui l’Amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 luglio 2025, n. 6748). Sicché, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell’offerta non può estendersi oltre l’apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all’organo giurisdizionale la possibilità di svolgere un’autonoma verifica circa la sussistenza o meno dell’anomalia, trattandosi di questione riservata all’esclusiva valutazione dell’Amministrazione (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. V, 28 agosto 2024, n. 784; id., 29 aprile 2024, n. 3854). Dalla documentazione agli atti, non emergono, infatti, elementi che facciano ritenere la valutazione compiuta dall’Amministrazione illogica ovvero arbitraria, essendo, al contrario, la stessa ancorata a puntuali e precise valutazioni di merito che, seppur opinabili, sfuggono all’esame del giudice amministrativo, in quanto rientranti nella sfera di discrezionalità dell’Amministrazione. Infine, quanto all’asserita inesistenza di prodotti di carne e uova biologici, il Collegio rileva che, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, il documento del fornitore prodotto dalla controinteressata e contestato in sede di ricorso (All. 16 al ricorso) riporta anche derrate “bio”, come, ad esempio, il pollo “ Pol busto X4 Scosc sf fr”.

La censura deve pertanto essere respinta.

7. Per tutte le ragioni esposte il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate nella somma complessiva di € 12.000,00, oltre accessori di legge, da corrispondere per la metà a favore del Ministero della Difesa e per metà a favore di DI S.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

VA NN, Presidente

Claudio Vallorani, Consigliere

NL TA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NL TA	VA NN

IL SEGRETARIO