Pubblicato il 16/03/2026

N. 00803/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02346/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2346 del 2023, proposto da NO EL, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonino Araca, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

contro

il Comune di Tortorici, in persona del Sindaco pro tempore, n.q. di Ufficiale di Governo-Ministero dell’Interno, non costituito in giudizio;

nei confronti

di NI EL, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- dell’ordinanza contingibile e urgente ex art. 54 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) n. 6 del 17 marzo 2023 (non notificata personalmente e conosciuta soltanto in data 22/05/2023), con la quale il Sindaco del Comune di Tortorici ha disposto l’ordine di chiusura della strada comunale S.Andrea/Siripà;

- di tutti gli altri atti presupposti, conseguenziali e comunque connessi, ivi compresi gli accertamenti e qualsivoglia atto endoprocedimentale, anche non richiamato espressamente nell’ordinanza impugnata e non conosciuto;

- della nota, non datata e non protocollata, con la quale il Sindaco del Comune di Tortorici non ha accolto l’istanza di riesame;

- del silenzio-rigetto serbato dal Prefetto di Messina sul ricorso gerarchico notificato in data 19/06/2023;

- di ogni altro atto presupposto e/o consequenziale anche potenzialmente lesivo degli interessi dell’odierna parte ricorrente.

e per la condanna

al risarcimento dei danni subiti e subendi dall’attività commerciale (azienda agrituristica) di cui è titolare il ricorrente a cagione degli illegittimi provvedimenti adottati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. Calogero Commandatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio, l’odierno ricorrente ha impugnato l’ordinanza sindacale indicata in epigrafe, con cui il Sindaco del comune intimato ha disposto «la chiusura della strada comunale S. Andrea-Siripà, con divieto di transito di tutti i veicoli, ad eccezione di quelli diretti verso le aree di proprietà distinte in Catasto al Foglio n. 47, particelle nn. 90, 757, 903, 902, 901, 907, 59, 57, 58, 934, 56 e tutti gli aventi diritto», rappresentando in punto di fatto quanto segue.

In data 22 maggio 2023, nel recarsi all’agriturismo di sua proprietà, il ricorrente si imbatteva in uno sbarramento della strada comunale Sant’Andrea Siripà del Comune di Tortorici, realizzato mediante l’apposizione di una catena sorretta da due pali e chiusa con lucchetto, cui era stata affiancata una segnaletica verticale di divieto d’accesso.

Impossibilitato a transitare e a raggiungere la propria struttura, il ricorrente si recava presso gli uffici comunali, ove apprendeva che gli sbarramenti erano stati apposti dai vigili Urbani nel corso della stessa mattinata, in esecuzione dell’ordinanza sindacale n. 6 del 17 marzo 2023 e che i medesimi non disponevano di copia delle chiavi del lucchetto, consegnata al Vice Sindaco.

In pari data, pertanto, il ricorrente diffidava il Comune a revocare in autotutela la detta ordinanza, evidenziandone l’illegittimità e il pregiudizio per il ricorrente, consistente nella preclusione per gli avventori – oltre che per il medesimo – di accedere al suo agriturismo.

A tale diffida facevano seguito dapprima la consegna delle chiavi (25 maggio) e, successivamente, una nota priva di protocollo ove si evidenziava che l’ordinanza sindacale era stata adottata sulla base degli articoli 5, comma 3 e 6, comma 4, del d.lgs. n. 285/1992, con conseguente ritenuta insussistenza dei presupposti per disporre la revoca.

Stante il contegno elusivo dell’amministrazione comunale, in data 19 giugno 2023 il ricorrente proponeva ricorso gerarchico al Prefetto di Messina, il quale, tuttavia, non si pronunciava nel termine di novanta giorni, con conseguente formazione del silenzio rigetto.

Il ricorrente ha quindi presentato l’odierno gravame, deducendo i seguenti motivi di diritto:

I) Illegittimità dell’ordinanza sindacale n. 6 del 17/03/2023 (non notificata e conosciuta solo in data 22/05/2023), poiché emessa in assenza dei presupposti previsti dalla legge per la sua emanazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 54 t.u.e.l. per difetto del requisito della temporaneità.

II) Illegittimità dell’ordinanza sindacale n. 6 del 17.03.2023 (non notificata e conosciuta solo in data 22/05/2023) per difetto di motivazione e carenza di istruttoria – Violazione e falsa applicazione dell’art. 54 t.u.e.l. e degli artt. 3 e 6 della l. n. 241/1990.

III) Illegittimità dell’ordinanza n. 6 del 17.03.2023 (non notificata e conosciuta solo in data 22/05/2023) per violazione dell’art. 7, legge 7 agosto 1990 n. 241 – limitazione della proprietà privata – eccesso di potere- violazione e falsa applicazione dell’art. 54 t.u.e.l. Eccesso di potere per difetto di proporzionalità e falsa rappresentazione dei presupposti.

Parte ricorrente ha altresì formulato istanza di risarcimento dei danni subiti.

L’amministrazione intimata, cui il ricorso è stato ritualmente notificato, non si è costituita.

All’udienza pubblica indicata in epigrafe, come da verbale, il ricorso è stato posto in decisione.

In limine litis , il Collegio ritiene utile precisare, pur in assenza di contestazione sul punto, che il ricorso è ricevibile, non rilevando, ai fini del decorso del termine per l’impugnazione, la pubblicazione dell’ordinanza sindacale sull’albo pretorio, bensì la materiale apposizione della segnaletica, necessaria per il perfezionamento della fattispecie impositiva del divieto. Invero, come recentemente ribadito dal Consiglio di Stato, i provvedimenti in materia di circolazione stradale “sono resi noti con la segnaletica di cui all’art. 38 del Codice della strada, e solo da quel momento decorre il termine per la relativa impugnazione, tenuto conto anche del fatto che l’esecutività dell’ordine o del divieto ha efficacia dal momento in cui viene installata la segnaletica stradale. Invero, il principio di tipicità posto a fondamento della disciplina sulla segnaletica stradale comporta che un determinato obbligo (o divieto) di comportamento è legittimamente imposto all’utente della strada solo per effetto della visibile apposizione del corrispondente segnale specificamente previsto dalla legge. Ne consegue che, per potersi pretendere in capo agli automobilisti un dovere di comportamento di carattere derogatorio rispetto ai principi generali in tema di circolazione stradale, è necessario il perfezionamento di una fattispecie complessa, costituita da un provvedimento della competente autorità impositivo dell’obbligo (o del divieto) e della pubblicizzazione di detto obbligo attraverso la corrispondente segnaletica predeterminata dalla legge, con la conseguenza che la conoscenza del provvedimento amministrativo acquisita aliunde dall’utente è del tutto inidonea a far sorgere qualsivoglia obbligo specifico nei suoi confronti, costituendo la segnaletica stradale non una forma di pubblicità - notizia del comportamento imposto, ma un elemento costitutivo della fattispecie complessa da cui l’obbligo stesso scaturisce (Cass. civ. sez. II, 28 giugno 2005, n. 13875; Cass. civ. Sez. II, 13 febbraio 2009, n. 3660) (Cons. Stato, sez. V, 21 settembre 2022, n. 8118)” (Cons. St., ad. sez. I, parere 29/07/2025, n. 782).

Venendo all’esame delle censure articolate con il ricorso, tutte incentrate sulla violazione della disciplina che presiede l’adozione di ordinanze contingibili e urgenti, il Collegio ritiene altresì di precisare come il potere esercitato nel caso di specie dal Sindaco rinvenga la propria base giuridica altresì nell’art. 7 del Codice della strada, rubricato “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati” ed espressamente richiamato dal provvedimento gravato.

Ciò premesso, il ricorso è fondato e va accolto con riferimento ai primi due motivi di ricorso, con cui il ricorrente censura l’impianto motivazionale dell’ordinanza gravata con riferimento ai presupposti legittimanti il provvedimento extra ordinem e all’assenza di un’adeguata istruttoria. Secondo il ricorrente, infatti, l’ordinanza avrebbe immotivatamente inasprito il regime già previsto dall’ordinanza della Commissione Straordinaria n. 30 del 28 giugno 2021, con cui – in sostituzione di precedente ordinanza – si era prevista l’istituzione di un limite di velocità pari a 20 Km/h, con collocazione di idonea segnaletica di pericolo, malgrado l’assenza di accadimenti successivi sintomatici della sussistenza di una situazione di pericolo per la pubblica incolumità e malgrado altre strade comunali, pur versando nelle medesime condizioni di quella attinta dall’ordinanza, siano attualmente fruibili. Prosegue, inoltre, il ricorrente lamentando il complessivo difetto di istruttoria e di motivazione dell’ordinanza gravata, che si baserebbe su un generico riferimento ad un presunto “copioso flusso automobilistico” (mentre nella precedente Ordinanza n. 30/2021 il medesimo tratto era stato qualificato “a scarsa densità di traffico”) e non dimostrerebbe l’effettivo pericolo per la pubblica utilità, non altrimenti fronteggiabile.

Le doglianze, seppure declinate solo con riferimento alla disciplina del t.u.e.l., è meritevole di accoglimento, in quanto l’ordinanza gravata non appare sorretta da un adeguato apparato motivazionale, idoneo a dar conto dei presupposti che ne legittimano l’adozione.

Nella stessa, richiamati alcuni precedenti provvedimenti riguardanti il medesimo tratto stradale, l’amministrazione intimata ha evidenziato “il copioso flusso automobilistico a cui la strada in questione è sottoposta, nonostante la larghezza della carreggiata impedisca la circolazione nel doppio senso di marcia e che è necessaria una manutenzione straordinaria della stessa, al fine di garantire la sicurezza del pubblico transito”.

Non si comprende, tuttavia, quali accertamenti siano stati in concreto condotti dall’amministrazione al fine di accertare il “copioso flusso automobilistico” e l’effettiva entità del medesimo, posto che l’aggettivo “copioso”, non adeguatamente circostanziato, presenta un margine di indeterminatezza. Peraltro, l’ordinanza produce solo l’effetto di contingentare il volume del flusso automobilistico e non anche di regolamentare il senso di marcia, che allo stato rimane doppio (residuando di conseguenza la possibilità, seppur in termini inferiori, che due veicoli provenienti da sensi opposti si incrocino).

Tale deficit motivazionale assume particolare rilevanza se si considera l’incidenza dell’ordinanza gravata nella sfera giuridica del destinatario, titolare di una attività economica, che, secondo quanto prospettato in ricorso, risulta raggiungibile dall’utenza solo attraverso il tratto stradale in questione.

Sul punto, appare sufficiente richiamare il precedente del giudice d’appello secondo cui – premesso che « gli atti che regolano la circolazione stradale e l’apposizione della segnaletica stradale sono contrassegnati da discrezionalità tecnica, ossia da un apprezzamento di merito sulla scorta del quale gli organi deputati, alla luce delle cognizioni tecniche possedute, dettano regole per il traffico e la sosta/fermata, esaminando le caratteristiche della strada per stabilire le condizioni di sicurezza per la circolazione dei veicoli » – i « provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati, sono, di conseguenza, suscettibili di sindacato del Giudice amministrativo in ordine alla congruità delle scelte operate nella composizione e nel bilanciamento dei diversi interessi coinvolti, limitatamente ai casi di assenza di motivazione, travisamento dei fatti, illogicità manifesta e violazione delle regole procedurali », (CGARS, sez. riun., parere 29 gennaio 2025, n. 18), con la conseguenza che « la discrezionalità dell’amministrazione nell’imporre limitazioni della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati deve essere contemperata con la salvaguardia degli interessi fondamentali dei cittadini, secondo i criteri di economia di mezzi e di effettività, in modo che siano adottate le misure che determinano minore aggravio e incomodo all’amministrazione stessa e ai cittadini. Come sottolineato in giurisprudenza, le declinazioni del principio di proporzionalità possono coinvolgere anche le scelte amministrative relative all’apposizione di divieti di transito e sosta, posto che: «[i] provvedimenti di limitazione della circolazione stradale, risolvendosi in una limitazione della sfera di libertà del cittadino, devono osservare il principio di proporzionalità, proprio del diritto nazionale e comunitario, ed essere preceduti da un’indagine trifasica intesa a verificare l’idoneità, necessarietà e adeguatezza dell’adottando provvedimento» (Cons. Stato, sez. V, n. 6383/2007). Il rispetto del principio di proporzionalità, in particolare, impone di verificare: a) la idoneità del provvedimento, ovvero il rapporto tra il mezzo adoperato e l’obiettivo perseguito; in virtù di tale parametro, l’esercizio del potere è legittimo solo se la soluzione adottata consenta di raggiungere l’obiettivo; b) la sua necessarietà, ossia l’assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo ma tale da incidere in misura minore sulla sfera del singolo; in tal senso la scelta tra tutti i mezzi astrattamente idonei deve cadere su quella che comporti il minor sacrificio; c) l’adeguatezza della misura, ovverosia la tollerabilità della restrizione che comporta per il privato; sotto tale profilo l’esercizio del potere, pur idoneo e necessario, è legittimo solo se rispecchia una ponderazione armonizzata e bilanciata degli interessi, in caso contrario la scelta va rimessa in discussione. La regolamentazione della circolazione presuppone, quindi, necessariamente la valutazione non solo dell’interesse pubblico, ma anche delle esigenze dei privati radicate nella zona colpita dalla limitazione, così da prendere in considerazione la possibilità di contemperare l’interesse pubblico alla limitazione della circolazione stradale con l’interesse dei cittadini, nonché di chi svolga l’attività lavorativa nella predetta zona, ciò in ragione del fatto che il divieto di circolazione rappresenta una misura destinata ad incidere sulle attività imprenditoriali.

Corollario di quanto sopra è, pertanto, che la introduzione di limitazioni e divieti nella circolazione stradale deve trovare adeguata giustificazione in una completa istruttoria, che metta in risalto l’ineluttabilità e infungibilità della misura stessa. In altri termini, debbono essere adeguatamente illustrate le ragioni che hanno determinato l’amministrazione alla emanazione del provvedimento, secondo i principi che regolano in genere l’agere amministrativo, ispirati al principio di buona amministrazione ex art. 97 Cost., alla trasparenza e alla pubblicità degli atti. Nella circolare del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti n. 381 del 28 gennaio 2011, rubricata «Predisposizione delle Ordinanze di regolamentazione della circolazione stradale», si afferma, espressamente, che «per regolamentare la circolazione stradale, gli enti proprietari devono indicare i presupposti di fatto e le ragioni di diritto che giustificano l’emanazione delle ordinanze (artt. 6 e 7 c.d.s.) in relazione alle risultanze dell’istruttoria mettendo in evidenza il nesso causale che deve intercorrere tra le esigenze di carattere generale (previste dagli artt. 6 e 7) e il provvedimento in concreto adottato ».

L’orientamento prevalente della giurisprudenza è, in questa materia, incline a ritenere che, i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano espressione di scelte ampiamente discrezionali, che richiedono il contemperamento degli interessi contrapposti secondo criteri di ragionevolezza. Detto altrimenti, a fronte di provvedimenti limitativi della circolazione veicolare, non sono censurabili nel merito, da parte del Giudice amministrativo, le scelte discrezionali dell’Amministrazione, purché assunte secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità e sulla base di un’adeguata istruttoria (cfr., ex multis , TAR Lombardia, Milano, III, 07/04/2021, n. 898; TAR Sicilia, Catania, 30/11/2020, n. 3209; Cons. Stato, Sez. V, 4/05/2017, n. 2031; TAR Lombardia, Milano, III, 19.11.2004, n. 6049).

Il provvedimento impugnato è sul punto totalmente carente, né tantomeno l’amministrazione intimata ha comprovato – anche ai sensi dell’art. 46 c.p.a. – la sussistenza dei presupposti per adottare il provvedimento o l’attività istruttoria a tal fine svolta.

Conclusivamente, previo assorbimento del terzo motivo di ricorso dal cui esame la parte ricorrente non può trarre alcuna utilità, la domanda di annullamento portata dal ricorso è fondata e va accolta, fatta salva la riedizione del potere con provvedimento adeguatamente motivato. Di contro, la domanda risarcitoria va rigettata giacché parte ricorrente non ha comprovato e quantificato il danno patrimoniale sofferto.

Il limitato accoglimento del ricorso legittima la compensazione per metà delle spese di lite che per la restante metà seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato; rigetta la domanda risarcitoria.

Condanna il Comune intimato alle spese di giudizio che vengono quantificate in € 1.000, oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CR MA SA, Presidente

Calogero Commandatore, Primo Referendario, Estensore

Agata Gabriella Caudullo, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Calogero Commandatore	CR MA SA

IL SEGRETARIO