Pubblicato il 11/05/2026

N. 00561/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00369/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di Latina (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 369 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dal sig. MA NT, rappresentato e difeso dall’avv. Fabio Raponi, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

il Comune di Latina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Paolo Cavalcanti, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

della Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l’annullamento

A) quanto al ricorso originario:

- della nota del 3 aprile 2025 con cui il Comune di Latina ha dichiarato improcedibile la CILA presentata il 26 marzo 2025 per l’“ allestimento area esterna attrezzata con finalità turistico-ricettiva anche a servizio della balneazione, mediante posizionamento dei seguenti elementi rimovibili e di uso stagionale: sdraie, lettini, divanetti, ombrelloni da giardino e punto ristoro con vela ombreggiante ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente contestato nel ricorso, ivi incluso, ove ritenuto vigente, il PPE della Marina di Latina adottato con del. Cons. Com. n. 37/1978, approvato con del. Cons. Com. nn. 97/1979 e 202/1980 e meramente rettificato con del. Cons. Com. n. 24/1983, nella parte relativa alla destinazione a verde pubblico dell’area del ricorrente;

nonché per la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa e dal mancato esercizio di quella obbligatoria.

B) quanto ai motivi aggiunti

degli stessi atti già gravati col ricorso principale per altri motivi, successivamente scoperti a seguito della produzione in giudizio, da parte del Comune, di alcuni documenti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti, le memorie e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e le memorie del Comune di Latina;

Vista l’ordinanza collegiale di questo Tribunale n. 251 del 16 marzo 2026, con cui: i) è stata rilevata, dopo il passaggio in decisione, una possibile causa di inammissibilità del gravame per carenza d’interesse, essendo stata impugnata la nota comunale del 3 aprile 2025, priva di valenza provvedimentale; ii) le parti sono state invitate al contraddittorio su tale profilo;

Viste le memorie depositate in giudizio dalle parti il 26 marzo 2026 e in particolare quella del ricorrente che, fra l’altro, ha lamentato la brevità del termine concesso con la citata ordinanza (10 giorni) per proporre memorie e ha segnalato l’esigenza di accedere al verbale dell’udienza del 24 febbraio 2026;

Vista la successiva ordinanza collegiale di questo Tribunale n. 336 del 1° aprile 2026 con cui sono stati concessi alle parti ulteriori quindici giorni per dedurre sulla summenzionata questione rilevata d’ufficio, in ragione della complessità di quest’ultima e della connessa esigenza di favorire la più ampia esplicazione del contraddittorio sul punto;

Vista la memoria depositata in giudizio dal ricorrente il 17 aprile 2026;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore il dott. LI CA: i) nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026, in cui sono stati uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; ii) nelle camere di consiglio del 26 marzo 2026 e del 28 aprile 2026;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

1 – Con l’atto introduttivo del presente giudizio, il ricorrente ha impugnato:

- la nota del Comune di Latina del 3 aprile 2025, recante la dichiarazione di improcedibilità della CILA da lui presentata il 26 marzo 2025 per l’allestimento area esterna attrezzata con finalità turistico-ricettiva, anche a servizio della balneazione, mediante posizionamento dei seguenti elementi rimovibili e di uso stagionale: sdraio, lettini, divanetti, ombrelloni da giardino e punto ristoro con vela ombreggiante;

- in una, il PPE della Marina di Latina adottato con del. Cons. Com. n. 37/1978, approvato con del. nn. 97/1979 e 202/1980 e poi rettificato con del n. 24/1983, nella parte in cui è stata disposta la destinazione dell’area del ricorrente a verde pubblico.

Il ricorso è stato corredato dalla domanda di risarcimento del danno nei confronti del Comune.

2 – Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

1) difetto di istruttoria e travisamento dei fatti: la nota comunale avrebbe erroneamente riportato il contenuto della CILA del ricorrente, che non ha avuto ad oggetto né la realizzazione di un parcheggio né tanto meno la recinzione del lotto di sua proprietà;

2) il PPE della Marina di Latina, le cui previsioni sono state richiamate dalla nota comunale impugnata, sarebbe stato già stato annullato dalla sentenza di questo Tribunale n. 821/1987, passata in giudicato;

3) il PPE della Marina di Latina sarebbe comunque decaduto, a motivo della scadenza del termine decennale per l’esecuzione delle opere pubbliche di cui all’art. 17 della l. 1150/1942: il vincolo di natura espropriativa sull’area di proprietà del ricorrente sarebbe quindi venuto meno;

4) in subordine, nel caso di ritenuta perdurante vigenza del PPE della Marina di Latina come rettificato dalla del. n. 24/1983, lo stesso sarebbe illegittimo per incompetenza nonché per vizio dei presupposti.

3 – Il Comune di Latina si è costituito in resistenza al ricorso e, con articolata memoria ha, fra l’altro:

- dedotto l’efficacia inter partes del giudicato di annullamento in sede giurisdizionale del PPE della Marina di Latina;

- sostenuto l’ultrattività del vincolo conformativo sulla zona in cui è sito il terreno del ricorrente, pur a seguito dell’eventuale decadenza del PPE;

- rilevato il carattere innovativo della del. n. 24/1983, non investita dal giudicato di annullamento e recante la rettifica dell’approvazione del PPE di Latina.

4 – Con ordinanza di questo Tribunale n. 145/2025 è stata accolta l’istanza cautelare a corredo del gravame, a motivo della ritenuta sussistenza del fumus boni juris e del periculum in mora .

La trattazione del merito è stata fissata per l’udienza pubblica del 29 ottobre 2025.

5 – A tale udienza, la trattazione del merito è stata rinviata in considerazione dell’esigenza, palesata dal ricorrente, di proporre motivi aggiunti, in quanto dalle successive produzioni in giudizio del Comune sarebbero emersi ulteriori profili volti a suffragare i profili di illegittimità della del. n. 24/1983. La trattazione del ricorso è stata rinviata all’udienza del 24 febbraio 2026.

6 – E’ quindi seguita la proposizione di motivi aggiunti.

7 – In vista dell’udienza, il Comune ha ribadito e articolato le proprie tesi.

8 – All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026, uditi gli avvocati come da verbale, la causa è passata in decisione.

9 – Il Collegio, avendo rilevato, ai sensi dell’art. 73, comma 3 del cod.proc.amm. dopo il passaggio in decisione, una possibile causa di inammissibilità del gravame per carenza d’interesse in relazione al carattere non provvedimentale dell’atto impugnato (la nota comunale del 3 aprile 2025), ha invitato le parti, con ordinanza n. 251/2026 a produrre entro 10 giorni memorie sul punto;

10 - In riscontro a detta ordinanza, entrambe le parti hanno depositato in giudizio memorie il 26 marzo 2026. In particolare, il ricorrente, fra l’altro, ha lamentato la brevità del termine concesso con la citata ordinanza (10 giorni) per proporre memorie e ha segnalato l’esigenza di accedere al verbale dell’udienza del 24 febbraio 2026.

11 – Con successiva ordinanza di questa Sezione n. 336/2026 sono stati concessi alle parti ulteriori quindici giorni per dedurre sulla summenzionata questione, in ragione della sua complessità e della connessa esigenza di favorire la più ampia esplicazione del contraddittorio sul punto.

12 – E’ seguito il 17 aprile 2026 il deposito in giudizio di un’ulteriore memoria del ricorrente, con corredo documentale. In particolare, il ricorrente ha insistito per l’ammissibilità del ricorso e ha allegato il suo interesse risarcitorio.

13 - Alla camera di consiglio riconvocata del 28 aprile 2026, la causa è passata in decisione.

14 – Introduttivamente, il Collegio ritiene di riaffermare la coerenza del proprio operato rispetto alla lettera e allo spirito dell’art. 73, comma 3 del cod.proc.amm., che così recita “ Se ritiene di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d'ufficio, il giudice la indica in udienza dandone atto a verbale. Se la questione emerge dopo il passaggio in decisione, il giudice riserva quest'ultima e con ordinanza assegna alle parti un termine non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie ”.

A tale stregua, la norma in discorso:

- ben consente di rilevare d’ufficio questioni di rito anche dopo il passaggio in decisione della causa (e quindi a seguito della sua discussione in udienza pubblica) e di indicarle alle parti proprio per promuovere il contraddittorio sulle stesse ed eliminare in tal modo ogni possibile “effetto sorpresa” su profili suscettibili di esplicare un’influenza decisiva sul giudizio (cfr. ex plurimis , Cons. St., III, n. 2802/2019; id., n. 165/2008; id., n. 888/2023; id., VII, n. 7882/2023; id., VI, n. 10427/2022; id., VI, n. 2151/2019; CGARS, S. G., n. 27/2025), proprio come ha fatto il Collegio nella specie; secondo il costante insegnamento giurisprudenziale, “ la concessione del termine per il deposito di memorie è necessaria ove – proprio come nel caso di specie NdR - il rilievo officioso venga delibato, per la prima volta, in camera di consiglio, successivamente al passaggio in decisione della controversia ” (cfr. ex plurimis , Cons. St., IV, n. 1878/2020 e in senso analogo T.A.R. Sicilia, Catania, I, n. 810/2026);

- prevede l’assegnazione di un termine per il contraddittorio “ non superiore a trenta giorni ”, con ciò stabilendo in trenta giorni un termine massimo (e quindi escludendo che le parti abbiano diritto alla concessione del termine di trenta giorni) e deferendo all’apprezzamento del Collegio la concreta calibrazione dello stesso in relazione alla tipologia e alla complessità della questione d’ufficio rilevata; orbene, proprio in coerenza con tali parametri il Collegio con le ordinanze nn. 251 e 336/2026 ha concesso quasi il massimo del predetto termine per il contraddittorio (per la precisione, 25 giorni).

15 – In via preliminare, il Collegio deve rilevare, in accoglimento dell’eccezione formulata all’udienza dal legale del ricorrente, la tardività della produzione documentale del Comune, che è versata in atti soltanto il 23 febbraio 2026, cioè il giorno prima dell’udienza pubblica.

Il suo deposito in giudizio, infatti, è avvenuto oltre il termine previsto dall’art. 73, comma 1, ultimo inciso del cod. proc. amm., senza che il Comune stesso abbia addotto adeguati elementi atti a dimostrare l’impossibilità di produrla nei termini.

Pertanto, la produzione documentale non può essere presa in considerazione dal Tribunale, con conseguente impossibilità di esaminarne il contenuto e di annettervi rilevanza.

16 – Venendo all’esame della causa, in via preliminare, il Collegio è dell’avviso che il ricorso e i motivi aggiunti vadano dichiarati inammissibili per carenza originaria di interesse, perché volti ad attingere un atto ( idest , la nota comunale del 3 aprile 2025) da ritenersi ex lege privo di autonoma efficacia lesiva.

E ciò sia che si segua l’orientamento giurisprudenziale volto a ritenere tale atto, nullo ai sensi dell’art. 21- septies l. n. 241/1990 siccome espressivo di un potere non tipizzato nell' art. 6- bis d.P.R. n. 380/2001 (c. d. carenza di potere in astratto) (cfr. ex multis , T.A.R. Calabria, Catanzaro, II, n. 2052/2018; id., n. 126/2020; T.A.R. Campania, Salerno, II, n.764/2020; T.A.R. E. Romagna, Parma, I, n. 246/2022; T.A.R. Toscana, III, n. 664/2022; T.A.R. Campania, Salerno, II, n. 220/2023), sia che si segua l’orientamento volto a ritenere il medesimo atto quale mera comunicazione o mero adempimento informativo da parte dell’Amministrazione (cfr. ex multis , T.A.R. Toscana, III, n. 1625/2016; T.A.R. Campania, Napoli, II, n. 2469/2019; T.A.R. Veneto, II, n. 307/2020; T.A.R. Puglia, Lecce, I, n. 649/2022; T.A.R. Sicilia, Palermo, III, n. 272/2024).

16.1 - Il Collegio, infatti, reputa di aderire all’orientamento giurisprudenziale maggioritario, secondo cui:

- la CILA non solo è libera, come nei casi di SCIA, ma, a differenza di quest'ultima, non è sottoposta a un controllo pubblico sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie; la CILA deve piuttosto essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio; essa si differenzia dalla SCIA, in quanto rispetto alla CILA il Comune può esercitare un potere meramente sanzionatorio ex art. 6- bis del d.P.R. n. 380/2001, mentre nel caso della SCIA, il potere può essere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela (cfr. ex plurimis , Cons. St., n. 6322/2025; id., n. 4327/2023; id., n. 8759/2022; id., par. 1784/2016; T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 272/2024; T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, n. 246/2022; T.A.R. Toscana n. 664/2022; T.A.R. Campania, Salerno nn. 1935/2020; 1383/2021; 1459/2021; T.A.R. Veneto, nn. 1101/2021, 307/2020 e 415/2015);

- in relazione agli interventi soggetti al regime della CILA, quindi, l’Amministrazione dispone di un unico potere, che è quello sanzionatorio da esercitarsi nel caso in cui le opere realizzate risultino in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia;

- eventuali pronunciamenti anticipati dell'ente locale in ordine alla ammissibilità degli interventi comunicati con CILA non costituiscono espressione di un potere legislativamente tipizzato e sono pertanto privi di una immediata portata lesiva.

16.2 - In particolare, come recentemente ritenuto dalla sentenza del Consiglio di Stato, n. 6322/2025, con motivazione articolata e condivisibile che il Collegio richiama e fa propria anche ai sensi dell’art. 74 del cod.proc.amm. “ …La comunicazione di inizio lavori asseverata (c.d. CILA) è uno strumento di liberalizzazione delle attività economiche, mediante il quale si sottrae l’esercizio di queste ultime alla previa autorizzazione amministrativa. La c.d. CILA è in particolare, un atto del privato, consistente in un elaborato progettuale dell’intervento che s’intende compiere, unitamente all’asseverazione di un tecnico abilitato, il quale deve attestare, sotto la sua responsabilità, che l’intervento stesso è conforme agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi in vigore, è compatibile con la normativa sismica e con quella sul rendimento energetico in edilizia e non tocca le parti strutturali dell’edificio. La c.d. CILA rinviene la sua attuale e vigente fonte normativa nell’art. 6- bis , d.P.R. n. 380/2001. La disposizione prevede che “gli interventi non riconducibili all’elenco di cui agli articoli 6, 10 e 22 sono realizzabili previa comunicazione, anche per via telematica, dell’inizio dei lavori da parte dell’interessato all’Amministrazione competente, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia [...]”. Il comma 5, in particolare, stabilisce che “la mancata comunicazione asseverata dell’inizio dei lavori comporta la sanzione pecuniaria pari a 1.000 euro. Tale sanzione è ridotta di due terzi se la comunicazione è effettuata spontaneamente quanto l’intervento è in corso di esecuzione”. Dalla lettura della disposizione emerge come la CILA sia stata concepita dal Legislatore quale strumento residuale operante con riferimento a tutti quegli interventi non rientranti nell’attività edilizia libera (art. 6, d.P.R. n. 380/2001) ovvero non soggetti a permesso di costruire (art. 10, d.P.R. n. 380/2001) ovvero a SCIA (art. 22, d.P.R. n. 380/2001). Detta disposizione è il frutto della novella introdotta con il d.lgs. 25 novembre 2016, n. 222 (c.d. SCIA-2), in attuazione della Legge di Riforma Madia (L. 7 agosto 2015, n. 124, di cui il menzionato decreto legislativo costituisce uno dei provvedimenti attuativi) che ha inteso razionalizzare e semplificare le procedure e i modelli di conseguimento dei titoli abilitativi, al fine di rendere più chiaro il quadro normativo di riferimento a vantaggio tanto degli operatori privati interessati quanto della pubblica Amministrazione. Ciò in linea sia con gli indirizzi dell’Unione Europea (cfr. Direttiva Bolkestein relativamente ai servizi) finalizzati alla liberalizzazione dell’accesso alle attività, sia ai principi, parimenti di matrice euro-unitaria, di proporzionalità e ragionevolezza nell’individuazione dei procedimenti amministrativi ovvero delle forme di liberalizzazione più consone, in rapporto all’attività da svolgere, per il conseguimento delle abilitazioni richieste. 3.3. Come autorevolmente chiarito dalla Commissione Speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 1784/2016, reso sullo schema di d.lgs. n. 222/2016 che ha introdotto - come detto - l’art. 6- bis, d.P.R. n. 380/2001, la CILA condivide la medesima natura giuridica della SCIA quale istituto di liberalizzazione delle attività private.

Ed in effetti, entrambi gli istituti operano secondo lo schema “norma-fatto-effetto” poiché tanto la CILA quanto la SCIA legittimano il privato a dare avvio direttamente all’attività per il solo fatto della trasmissione all’Amministrazione della comunicazione o segnalazione e dunque costituiscono fatti idonei, per legge, a consentire l’esercizio dell’attività comunicata o segnalata. 3.4. Tanto premesso in termini generali, il Collegio non ignora l’esistenza di un orientamento interpretativo che, in linea con le argomentazioni sviluppate dalla parte appellante (ex pluribus, Consiglio di Stato, Sez. II, 24 aprile 2023 n. 411), muovendo dalla condivisa premessa secondo cui la CILA costituisce espressione della medesima logica liberalizzatrice che anima la SCIA, ne trae l’ulteriore corollario per cui alla prima sarebbe possibile applicare interamente il regime giuridico previsto per la seconda. In particolare, per questo orientamento, occorrerebbe “mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di s.c.i.a. o d.i.a., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA «condivide l’intima natura giuridica», sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6 bis e 6 ter della l. n. 241 del 1990, in combinato disposto con il richiamo alle «condizioni» di cui all’art. 21 novies della medesima normativa”. 3.5. Tuttavia, il Collegio ritiene che tale orientamento, pur corretto nella premessa da cui trae le mosse, non possa essere condiviso nelle conclusioni alle quali giunge, in quanto non adeguatamente supportato sul piano del diritto positivo. Ritiene, infatti, il Collegio, conformemente al citato parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato n. 1784/2016, che non sia possibile applicare alla CILA il medesimo regime giuridico espressamente previsto in relazione alla SCIA. Con riferimento alla CILA occorre, infatti, ad avviso del Collegio, partire dal dato incontrovertibile per cui manca nella normativa vigente qualsiasi riferimento ai poteri spettanti all’Amministrazione a seguito della comunicazione asseverata del privato. In relazione alla CILA non si prevede, in effetti, alcuna attività di controllo che sia espressione dei poteri inibitori e di secondo grado, previsti invece nel caso della SCIA, secondo quanto espressamente previsto dall’art. 19, L. n. 241 del 1990. Più precisamente, l’art. 6- bis,  prevede espressamente, in relazione alla CILA, i soli poteri sanzionatori spettanti alla P.A. per il caso in cui il privato inizi i lavori senza aver previamente presentato la CILA; non sono previsti, viceversa, poteri di controllo (siano essi repressivi, inibitori, conformativi ovvero di autotutela) come nel caso di SCIA, secondo il paradigma normativo di cui all’art., L. n. 241/1990. Il legislatore del 2016 non richiama dunque in relazione alla CILA nessuna delle tre tipologie di controllo tipiche della segnalazione certificata (inibizione, conformazione e inibizione condizionata), ma si limita a prevedere una sanzione pecuniaria di 1000 euro per l’ipotesi di mancata comunicazione (art. 6-bis, comma 5, t.u.ed.) e a demandare alle Regioni a statuto ordinario la disciplina “delle modalità di effettuazione dei controlli, anche a campione e prevedendo sopralluoghi in loco” (art. 6-bis, comma 4, t.u.ed.). La questione ermeneutica che tale diversificato regime impone di risolvere è se l’assenza della previsione, in caso di CILA, di un potere di controllo (inibitorio) amministrativo costituisca una mera lacuna del legislatore (colmabile, magari, mediante applicazione analogica delle regole previste per la SCIA.) o sia espressione della chiara intenzione di quest’ultimo di diversificare sul punto i regimi dei due titoli abilitativi in questione (ubi voluit dixit, ubi noluit tacuit). 3.6. La diversa formulazione normativa prevista per la CILA, ad avviso del Collegio, non appare il frutto di una dimenticanza del Legislatore e non consente, dunque, il ricorso all’interpretazione analogica. La previsione di poteri solo sanzionatori corrisponde, infatti, ad una precisa ratio, consistente nel limitare l’ingerenza dei poteri pubblici in presenza di un’attività privata a limitato impatto sul territorio e, come tale, passibile di essere oggetto di sola comunicazione di inizio lavori. La CILA, infatti, ha solo una funzione informativa nei riguardi della pubblica Amministrazione circa l’avvio dei lavori (pur sulla scorta di un progetto asseverato) da parte del soggetto privato, con la conseguenza per cui le conseguenti verifiche dell’Amministrazione saranno limitate al riscontro della conformità dell’intervento al paradigma legale. In altri termini, mentre nella SCIA la sostituzione del paradigma autorizzatorio con una segnalazione privata viene compensato attraverso un controllo a posteriori che si esplica nell’esercizio, da parte dell’Amministrazione, dei poteri inibitori e di autotutela, così come espressamente declinati all’art. 19, L. n. 241/1990, nella CILA la liberalizzazione dell’attività acquista un grado di autonomia ancora più marcato. Ciò in quanto l’attività assoggettata a CILA non solo è libera, come nei casi sottoposti a SCIA, ma, a differenza di quest’ultima, non è sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, mentre deve essere soltanto conosciuta dall’Amministrazione, affinché essa possa verificare che, effettivamente, le opere progettate importino un impatto modesto sul territorio, conseguendo a ciò che ci si trova di fronte a un confronto tra un potere meramente sanzionatorio (in caso di CILA) con un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela (con la SCIA).(in tal senso, cfr. il cit. parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato n. 1784/2016). Con riferimento alla CILA, dunque, in assenza di espressi poteri inibitori o di autotutela, la P.A. potrà e dovrà solo verificare l’effettiva corrispondenza dei lavori (iniziati) a quelli consentiti tramite CILA. In ciò, dunque, consiste la distinzione più rilevante tra gli istituti della CILA e della SCIA. In tal senso è del resto orientata anche attenta dottrina, secondo la quale, entrambi gli istituti presentano la medesima natura giuridica e le stesse finalità, “ma si declinano in manifestazioni diversificate del potere amministrativo: nella segnalazione certificata più strutturato, nella comunicazione asseverata più attenuato, quasi etereo”. 3.7. L’orientamento condiviso dal Collegio appare maggiormente coerente con il principio di legalità, che costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa, anche di quella che si esprime con l’adozione di provvedimenti di secondo grado. In tale direzione appare orientata anche la giurisprudenza costituzionale, che, con la recente sentenza 2 luglio 2025, n. 88, superando la tradizionale prospettiva che riteneva il potere di autotutela espressione dello stesso potere esercitato in primo grado (o di un potere implicito che da questo derivava), di cui condivideva il carattere di inesauribilità, ha autorevolmente ribadito l’importanza della stretta osservanza del principio di legalità in relazione ai poteri di secondo grado, osservando, in particolare che “Il potere amministrativo, originariamente concepito come espressione di assoluta “supremazia” (salvi i limiti segnati dalla legge) e caratterizzato dalla sua “inesauribilità”, nel suo ancoraggio costituzionale è, piuttosto, una situazione soggettiva conferita al servizio degli interessi della collettività nazionale (art. 98 Cost.). Dal descritto passaggio dalla logica della preminenza a quella del servizio deriva che la norma che attribuisce il potere per la realizzazione di uno specifico interesse pubblico fa di questo non solo il fine, ma la causa stessa del potere: proprio in quanto il potere è strumentale, va esercitato nella misura in cui serve al soddisfacimento dell’interesse pubblico ed è proporzionatamente occorrente a tal fine, quindi con il minimo sacrificio dell’interesse del privato, ma anche degli altri interessi pubblici. La sede delle relazioni tra gli interessi è il procedimento amministrativo: in questa sede, l’interesse pubblico primario, che giustifica il potere, si confronta con gli altri interessi pubblici coinvolti e con gli interessi dei privati, i quali non solo possono avere consistenza oppositiva rispetto al potere che ne invade la sfera soggettiva, ma spesse volte hanno consistenza di pretesa al suo esercizio, volto ad ampliare la sfera soggettiva, pretesa che in molti casi ha fondamento nelle previsioni costituzionali. Il corretto confronto di questi interessi, secondo la conformazione datane dalla legge, è garanzia di legittimità della decisione amministrativa, così formatasi, con la quale si esaurisce quel potere.

Il riesame del provvedimento, pur mosso da ragioni di legittimità, non costituisce espressione di quel potere già esercitato, bensì di un altro potere riconosciuto in via generale all’Amministrazione, quello dell’annullamento d’ufficio, che, proprio perché diverso da quello esercitato e su cui va a incidere, è assoggettata a regole specifiche, quanto a presupposti, a disciplina procedimentale e a portata della discrezionalità di cui la funzione di autotutela è espressione. In particolare – come si è già osservato (punto 3.2.) – in sede di riesame emerge l’esigenza di una regola di certezza e di correttezza nei rapporti tra il potere pubblico e i privati, che rende immodificabile l’assetto degli interessi che si è consolidato nel tempo.”. 3.8. A non dissimili conclusioni, come anticipato, è giunto anche il, più volte menzionato, parere del Consiglio di Stato n. 1784/2016 secondo cui “nel caso in cui la comunicazione sia utilizzata al di fuori della fattispecie legale, ossia per eseguire opere che richiedano il permesso di costruire o la SCIA o comunque in violazione della normativa in materia [...] l’Amministrazione non può che disporre degli ordinari poteri repressivi e sanzionatori dell’abuso, come peraltro implicitamente previsto dalla stessa disposizione [art. 6- bis , d.P.R. n. 380/2001, N.d.R.] laddove fa salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia”. 3.9. La conclusione condivisa dal Collegio appare, infine, più coerente sul piano sistematico, perché attribuisce all’istituto della CILA una autonomia concettuale e funzionale rispetto all’istituto della SCIA dal quale, diversamente opinando, stenterebbe a differenziarsi ”.

E si badi che tale orientamento si attaglia vieppiù alla fattispecie oggi all’esame, ove si consideri che qui non si fa questione dell’applicazione del regime della CILA ad interventi soggetti al regime della SCIA o del permesso di costruire, ma di un intervento certamente soggetto al regime della CILA, che è stata dichiarata improcedibile per criticità sotto l’aspetto urbanistico.

In sintesi, le ragioni della preferibilità dell’orientamento in discorso risiedono:

- nella sua maggiore coerenza col principio di legalità e segnatamente con quello della tipicità degli atti amministrativi, volto a riconoscere il potere dell’Amministrazione di conformare l’attività dei privati nei soli casi e nei soli modi tassativamente previsti dalla legge;

- nel suo più stretto ancoraggio al dato normativo-sistematico, che configura la CILA come attività del privato non soggetta a potestà “preventiva” conformativa o inibitoria ma solo “successiva” di tipo sanzionatorio, ove l’Amministrazione si avveda che la sua realizzazione è avvenuta in difformità rispetto al paradigma legale.

16.3 - Alla luce di quanto illustrato, non colgono nel segno i rilievi dedotti dal ricorrente al fine di dimostrare l’ammissibilità del ricorso.

16.3.1 - Tale conclusione vale innanzitutto per l’argomentazione tesa a valorizzare la formulazione contenutistica della nota comunale del 3 aprile 2025 impugnata.

Sul punto, va osservato che spetta al Giudice amministrativo il potere officioso di qualificare gli atti amministrativi oggetto di giudizio, senza essere vincolato, al riguardo dall'intitolazione dell'atto, bensì tenendo conto della sua causa reale e della sua portata alla luce delle norme che disciplinano l’esercizio del potere di cui esso è espressione ( ex multis cfr. Cons. St., V, n. 7320/2021; id., n. 6606/2021; id., n. 3387/2018; id. n. 5921/2019; id., IV, n. 4942/2012; T.A.R. Lazio, Roma, III, n.5648/2022).

A tale stregua, dal chiaro e inequivoco tenore dell’art. 6- bis del d.P.R. n. 380/2001 traspare con chiarezza l’estraneità all’ambito della CILA dei poteri amministrativi di controllo siano essi repressivi, inibitori, conformativi ovvero di autotutela, residuando soltanto i poteri repressivi esercitabili non ex ante ma ex post , cioè una volta iniziata l’attività privata oggetto della CILA.

Ne consegue che, a prescindere dalle espressioni utilizzate nella nota avversata (cfr. “ Comunica…l’improcedibilità della CILA ”), giammai si potrebbe arrivare a riconoscere sussistente in capo all’Amministrazione un potere che neppure in astratto le spetta, sulla base della sua sola rivendicazione compiuta in sede attizia e disancorata dal dato legislativo: infatti, lo scarno e generico richiamo, compiuto nella ridetta nota, all’art. 19, commi 3 e 6- bis della l. n. 241/1990, risulta del tutto fuori tiro, perché tale norma si riferisce ad un istituto giuridico diverso, cioè alla sola SCIA e non è estensibile alla CILA.

Sul punto, il Collegio intende rimarcare che l’unico fondamento e limite di ogni potere amministrativo non può che risiedere nella legge, risultando del tutto irrilevante la convinzione dell’Amministrazione, manifestata in sede attizia, di disporne.

A tale stregua, applicando il canone dettato dall’art. 1367 del cod. civ., secondo cui “ in presenza di più possibili interpretazioni, l'atto amministrativo deve essere interpretato nel senso coerente con la normativa di livello superiore, al fine di evitare dubbi sulla sua conformità alla legge e garantire che l'atto stesso produca un qualche effetto giuridico ” (cfr. ex multis , Cons. St., VII, n. 5944/2024 e in senso analogo id., V, n. 5465/2013), l’unico modo di interpretare la nota comunale impugnata nel senso che abbia qualche effetto è quello di annetterle efficacia comunicativa e informativa: con detta nota il Comune di Latina ha quindi inteso solo informare il ricorrente di possibili criticità sotto il profilo urbanistico dell’attività oggetto della CILA. La predetta nota, quindi, non assume nella specie alcuna immediata efficacia lesiva della sfera del ricorrente, perché non è neanche in astratto idonea a conformarla in senso autoritativo.

16.3.2 – Le stesse conclusioni di infondatezza valgono per l’argomentazione poggiante sul rilievo per cui l’orientamento in discorso esporrebbe il ricorrente al rischio di commettere un reato e di subire un processo penale nonché al rischio di un investimento non sicuro.

In proposito, va subito evidenziato che nella fattispecie oggetto del giudizio non vi è alcuna adeguata prova in atti che il ricorrente abbia effettivamente iniziato e posto in essere l’attività oggetto della CILA. E tanto è sufficiente nel concreto ad escludere i rischi dallo stesso paventati. Ove, poi, detti rischi fossero riferiti all’ipotetica attività svolgibile in futuro, gli stessi non varrebbero comunque a sostanziare l’interesse ad agire, risultando evidente l’impossibilità, per il Giudice, di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, a mente dell’art. 34, comma 2 del cod.proc.amm..

In ogni caso, i rilievi dedotti dal ricorrente non risultano conducenti, nella misura in cui essi, a ben vedere, essi: i) da un lato, sottendono una sottovalutazione della reale sostanza e dell’autonoma portata liberalizzatrice della CILA, avente natura esclusivamente privata e l’effetto di abilitare il privato ad effettuare in via immediata determinate attività, senza controlli preventivi di natura autorizzativa o conformativa; la CILA, in altri termini, costituisce fatto di per sé solo idoneo per legge, a consentire l’esercizio dell’attività comunicata o segnalata; ii) d’altro lato, tendono a congestionare l’Amministrazione, pretendendo di gravarla di funzioni che non le spettano per supplire all’inerzia del privato nell’attendere con cura e in maniera adeguata ad attività e adempimenti che la legge deferisce in via esclusiva agli stessi.

In quest’ottica, ogni espediente, anche interpretativo, volto a cercare di resuscitare surrettizie forme di interpello preventivo dell’Amministrazione per ragioni di tuziorismo e per finalità di deresponsabilizzazione, finisce per condurre alla vanificazione del nucleo fondante della disciplina della CILA, basato sulla liberalizzazione delle attività economiche, il cui esercizio è rimesso alla sola iniziativa libera e responsabile del privato, e quindi sul principio di autoresponsabilità di quest’ultimo.

16.3.3 – Altrettanto insuscettibile a fondare nella specie l’interesse ad agire nella specie risulta l’interesse di natura interpretativa ad avere una pronuncia sull’attuale vigenza o meno del PPE della Marina di Latina.

E’ dirimente, in proposito, considerare che detta questione ben avrebbe potuto assumere rilievo nel caso in cui l’atto impugnato avesse avuto valenza provvedimentale e quindi incidenza diretta sulla sfera giuridica del ricorrente, posto che le previsioni del PPE citato sono state poste a base dello stesso.

Le medesime conclusioni, tuttavia, non valgono nella fattispecie in esame in cui: i) l’atto avversato non riveste valenza provvedimentale; ii) il predetto interesse interpretativo non è strumentale al vaglio di legittimità di un provvedimento amministrativo ma assume una connotazione di carattere generale, di mero accertamento a carattere conoscitivo e speculativo non rilevante nel processo amministrativo.

Oltre tutto, la questione sulla perdurante vigenza del PPE della Marina di Latina è agevolmente risolvibile decifrando con esattezza la portata delle sentenze intervenute nel tempo sullo stesso, con l’ausilio delle consuete regole ermeneutiche e nell’osservanza dei princìpi e delle regole vigenti in materia.

16.3.4 - Parimenti non conducente ai fini dell’ammissibilità del ricorso risulta l’interesse risarcitorio manifestato dal ricorrente, a prescindere dalla formulazione del verbale dell’udienza pubblica del 24 febbraio 2026. Ciò in considerazione della natura non provvedimentale della nota comunale impugnata nonché della sua inidoneità ex lege ad incidere in senso negativo sulla sfera giuridica.

A tale stregua, nella specie, quindi, l’ipotetica lesione lamentata non deriverebbe dall’esercizio o dal mancato esercizio del potere amministrativo e comunque non sarebbe né possibile né tanto meno di alcuna utilità per il ricorrente finanche il sindacato incidentale della legittimità di un atto privo di valenza provvedimentale e inidoneo ex lege a ledere la sua sfera giuridica.

Né può mancarsi di sottolineare nel concreto che – come già in parte anticipato: i) con ordinanza n. 145 del 10 giugno 2025 l’istanza cautelare proposta a corredo del ricorso è stata accolta con la conseguenza che - anche a voler per mera ipotesi ritenere l’atto gravato come incidente sulla sfera giuridica del ricorrente – dal 10 giugno 2025 è venuto meno ogni suo effetto; ii) non vi è alcuna adeguata prova in atti che il ricorrente abbia successivamente iniziato e posto in essere l’attività oggetto della CILA.

17 – In definitiva, il ricorso va ritenuto inammissibile per carenza originaria dell’interesse ad agire ai sensi dell’art. 35, comma 1, lettera b) del cod.proc.amm.. E tale conclusione vale ad esimere il Collegio sia dall’esame di tutte le altre eccezioni preliminari sollevate dalla difesa comunale sia dallo scrutinio del merito di causa.

18 – Sussistono giuste ragioni, in ragione della peculiarità della controversia nonché della complessità della questione, che giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Latina nelle camere di consiglio dei giorni 24 febbraio 2026, 26 marzo 2026 e 28 aprile 2026, con l'intervento dei magistrati:

Ines Simona Immacolata Pisano, Presidente

LI CA, Primo Referendario, Estensore

Rosaria Natalia Fausta Imbesi, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
LI CA	Ines Simona Immacolata Pisano

IL SEGRETARIO