Pubblicato il 29/12/2025

N. 02493/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01537/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1537 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Munari e Martina Pinciroli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege , con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Venezia, piazza S. Marco, 63;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento dello TE NI per l’Immigrazione della Prefettura di -OMISSIS- in data 5 novembre 2024, con il quale è stata disposta la revoca del nulla osta rilasciato in data 21 dicembre 2023 in favore della ricorrente, per la conversione del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da altro Stato membro;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno - Ufficio Territoriale del Governo di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. AO De ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La ricorrente, già in possesso di un permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da altro Stato membro dell’-OMISSIS- (-OMISSIS-), presentava richiesta di nulla osta per la conversione di tale titolo in un permesso per lavoro domestico, istanza accolta dallo TE NI per l’Immigrazione di Treviso (di seguito, breviter , TE NI) in data 21 dicembre 2023.

A seguito del rilascio del predetto nulla osta e della sottoscrizione del contratto di soggiorno fra lavoratrice e datore di lavoro, in data 5 marzo 2024 la Questura di -OMISSIS- rilasciava alla ricorrente il permesso di soggiorno n. -OMISSIS-.

2. Ciononostante lo TE NI in data 22 ottobre 2024 comunicava alla ricorrente (ed all’originario datore di lavoro della stessa) l’avvio del procedimento finalizzato alla revoca del predetto nulla osta, rappresentando che « (A) è stato espresso il parere ostativo » dello stesso TE NI e « (B) non sussistono i presupposti normativi come sotto specificato ». Inoltre in motivazione era specificato che la ricorrente « ha ottenuto permesso in accordo con Questura bypassando SPI a causa di problema di mancata risoluzione ticket ».

La ricorrente in data 31 ottobre 2024 presentava osservazioni evidenziando che: a) dalla comunicazione di avvio del procedimento non si evinceva se i punti (A) e (B) rappresentassero due distinte motivazioni, ovvero costituissero un’unica motivazione; b) nell’interlocuzione con lo TE NI ella aveva rappresentato l’insorgenza, nel corso del procedimento, di problemi tecnici non risolti e nemmeno individuati.

Tuttavia in data 5 novembre 2024 lo TE NI revocava il suddetto nulla osta, richiamando in motivazione il contenuto della comunicazione di avvio del procedimento.

3. La ricorrente impugnava il provvedimento di revoca con tempestivo ricorso.

3.1. Con il primo motivo la ricorrente sosteneva che l’Amministrazione aveva violato l’art. 10 legge n. 241 del 1990, nonché i princìpi di collaborazione e buona fede, avendo emesso l’atto di revoca senza consentire la previa visione degli atti del procedimento (in modo particolare del parere ostativo menzionato già nella comunicazione di avvio del procedimento), così impedendo di comprendere le ragioni della decisione adottata.

3.2. Con il secondo motivo la ricorrente - richiamato quanto già esposto nelle osservazioni procedimentali e rilevato che il provvedimento di revoca (alla pari della comunicazione di avvio) non chiarisce se i punti (A) e (B) rappresentino un’unica ovvero due distinte motivazioni - che deduceva che nel provvedimento impugnato non erano indicate le motivazioni della decisione adottata e che non era stato esibito il richiamato parere ostativo.

Inoltre, la ricorrente osservava che il provvedimento impugnato non dava atto di un effettivo esame delle osservazioni procedimentali.

3.3. Con il terzo motivo la ricorrente lamentava che nel provvedimento impugnato: a) è richiamato un « nulla osta all’ingresso », malgrado fosse stato chiesto (ed ottenuto) il rilascio di un nulla osta per la conversione di un permesso di soggiorno rilasciato da altro Stato membro in permesso per lavoro domestico; b) il potere di revoca esercitato si fonda sull’art. 42 d.l. n. 73 del 2022 (conv. in legge n. 122 del 2022), che però disciplina aspetti differenti rispetto alla vicenda de qua ; c) è specificato che « non sussistono i presupposti normativi come sotto specificato: ha ottenuto permesso in accordo con Questura bypassando SPI a causa di problema di mancata risoluzione ticket », ma tale circostanza non corrisponde al vero in quanto nessun accordo era stato raggiunto con la Questura e lo TE NI.

3.4. Con il quarto motivo la ricorrente sosteneva che la circostanza riportata nel provvedimento, relativa alle asserite modalità di ottenimento del permesso di soggiorno (« accordo con Questura bypassando SPI »), non rientra in alcuna delle ipotesi di revoca di nulla osta previste dall’art. 9-bis d.lgs. n. 286 del 1998 (disciplinante l’ipotesi di straniero titolare di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato da altro Stato membro dell’Unione) ovvero dagli artt. 22 e 24 del medesimo d.lgs. n. 286 del 1998. Sosteneva inoltre che le vicende richiamate nel provvedimento impugnato, essendo riferite al rilascio del permesso di soggiorno, non potevano riverberare i propri effetti sul nulla osta.

4. Si costituiva l’Amministrazione intimata, eccependo preliminarmente l’improcedibilità del ricorso, per difetto di interesse, avendo la ricorrente ritirato il permesso di soggiorno alla stessa rilasciato. Inoltre, l’Amministrazione rappresentava che: a) la revoca del nulla osta rappresentava l’unico espediente possibile per concludere sul portale ministeriale la procedura telematica (nel corso della quale, per problemi tecnico-informatici, non era stato nemmeno possibile generare correttamente il cd. «modello 209» predisposto per il successivo rilascio del permesso di soggiorno); b) per tale motivo era stata inserita nel testo del provvedimento l’indicazione che la ricorrente « ha ottenuto il permesso di soggiorno in accordo con Questura bypassando il sistema informatico SPI »; c) appena ricevute le osservazioni procedimentali il competente ufficio aveva telefonicamente contattato il legale della ricorrente illustrando le ragioni della preannunciata (e poi disposta) revoca.

5. Questo Tribunale con l’ordinanza n. -OMISSIS- sospendeva il provvedimento impugnato ai fini del riesame della posizione della ricorrente.

6. La ricorrente depositava memoria ex art. 73 c.p.a. in cui rappresentava che: a) l’Amministrazione non aveva effettuato il disposto riesame; b) neppure in sede di giudizio l’Amministrazione aveva chiarito quale fosse il problema tecnico riscontrato e la relativa causa; c) il problema si era verificato dopo il rilascio del nulla osta alla conversione; d) il provvedimento è comunque illegittimo ed incomprensibile e va pertanto annullato, essendovi interesse alla rimozione di un atto che attesta l’esistenza di previsioni normative ostative e di pareri contrari alla conversione del titolo di soggiorno.

La ricorrente produceva inoltre due note della Prefettura di Treviso (entrambe trasmesse con pec del 15 maggio 2025) nelle quali era indicato che l’impugnato decreto di revoca « è atto meramente formale, senza contenuto sostanziale o effetto giuridico reale », per cui « il nulla osta rilasciato in data 21.12.2023 rimane valido ed efficace » (prima nota), e che « non esiste alcun provvedimento di revoca del nulla osta emesso da questo Ufficio nei confronti della ricorrente » (seconda nota).

7. Alla pubblica udienza del 4 giugno 2025 la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio deve preliminarmente esaminare l’eccezione di improcedibilità ( rectius di inammissibilità) del ricorso per difetto di interesse, per avere la ricorrente conseguito e ritirato il permesso di soggiorno anteriormente all’emanazione dell’impugnato provvedimento di revoca.

L’eccezione è infondata.

Il provvedimento di revoca, oltre ad essere successivo (già dal momento di avvio del relativo procedimento) sia all’emanazione (avvenuta il 5 marzo 2024) che al ritiro (effettuato il 9 settembre 2024) del permesso di soggiorno, incide su un diverso atto (il nulla osta) la cui eliminazione è idonea a produrre effetti negativi sul rilascio del titolo di soggiorno. Il fatto di avere ottenuto il permesso anteriormente all’emanazione della revoca del nulla osta non rende quindi tale provvedimento irrilevante.

Sussisteva, pertanto, sin dal momento della proposizione del ricorso l’interesse della ricorrente ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato, interesse che permane anche a seguito delle difese esposte dall’Amministrazione, atteso che le stesse non introducono elementi idonei a modificare lo stato di fatto emergente dagli atti di causa.

Infatti, il carattere «meramente formale» del provvedimento di revoca - rimarcato dalla Difesa erariale - non tiene conto della circostanza che tale provvedimento esiste nella realtà giuridica, ragion per cui le mere rassicurazioni fornite dall’Amministrazione non ne comportano la caducazione ovvero l’inefficacia.

2. Nel merito, il ricorso è fondato, nei termini che seguono.

È documentalmente provato che la ricorrente ha inizialmente ottenuto dallo TE NI (il 23 dicembre 2023) il rilascio del nulla osta per la conversione del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo (emesso da altro Stato membro dell’-OMISSIS-), per svolgere attività di lavoro subordinato sul territorio nazionale, ed ha poi ottenuto (il 5 marzo 2024) il permesso di soggiorno dalla locale Questura.

Successivamente, lo TE NI ha revocato il predetto nulla osta, specificando in motivazione che la ricorrente « ha ottenuto permesso in accordo con Questura bypassando SPI a causa di problema di mancata risoluzione ticket ».

È parimenti dimostrato (e non contestato) che la ricorrente – ricevuta la comunicazione di avvio del procedimento – in data 31 ottobre 2024 ha presentato osservazioni procedimentali, contestando le ragioni che inducevano l’Amministrazione a revocare il nulla osta.

Soltanto a seguito della proposizione del ricorso l’Amministrazione ha formalmente rappresentato (nel proprio atto difensivo) che il provvedimento di revoca costituiva un mero espediente, adottato per concludere il procedimento avviato a seguito dell’istanza presentata dalla ricorrente, conclusione che sarebbe stata altrimenti impossibile per l’insorgenza, nel corso del procedimento gestito telematicamente su apposito portale ministeriale, di problemi tecnici non risolvibili in altro modo. Inoltre, l’Amministrazione ha rappresentato di aver telefonicamente illustrato tali circostanze al difensore della ricorrente a seguito della ricezione delle osservazioni procedimentali.

3. Tuttavia tali giustificazioni non sono idonee a confutare i motivi di ricorso.

In primo luogo, la motivazione di un provvedimento amministrativo deve risultare dal provvedimento stesso e non può essere fornita in modo postumo mediante gli scritti difensivi processuali (così Consiglio di Stato, sez. II., 14 luglio 2023, n. 6904). Dunque nel caso in esame l’Amministrazione avrebbe quindi dovuto quanto meno inserire nel testo del provvedimento di revoca le ragioni (e le sottostanti problematiche tecnico-operative) che avevano condotto all’adozione di tale atto.

Inoltre, l’Amministrazione non ha chiarito, neppure in giudizio, in cosa sia consistito il problema tecnico che avrebbe impedito di concludere normalmente il procedimento, fermo restando che eventuali problematiche dei sistemi informatici in uso all’Amministrazione non possono certo riverberarsi in danno dell’interessato. Del resto è evidente che la revoca del nulla osta alla conversione rappresenta un atto lesivo degli interessi della ricorrente, in quanto recide la sequenza procedimentale di atti dalla quale ella rinviene il diritto di soggiornare sul territorio nazionale svolgendovi la propria attività lavorativa.

La valenza lesiva dell’atto di revoca non viene meno neppure in conseguenza delle delucidazioni telefoniche che l’Amministrazione sostiene di avere fornito al difensore della ricorrente a seguito della ricezione delle osservazioni procedimentali. Non può infatti sottacersi il carattere informale del colloquio (peraltro non confermato dalla ricorrente), né che la e-mail del 31 ottobre 2024 (versata in atti dall’Amministrazione) è indirizzata ad un soggetto diverso (il precedente datore di lavoro della ricorrente) del destinatario del provvedimento di revoca e comunque anteriore all’emanazione di tale provvedimento.

Neppure le argomentazioni addotte nelle due note della Prefettura di Treviso del 15 maggio 2025 (peraltro prodotte in giudizio dalla ricorrente) possono dequotare l’illegittimità del provvedimento impugnato. Ed infatti, nessuna valenza rivestono le affermazioni in esse contenute, secondo cui il decreto di revoca « è atto meramente formale, senza contenuto sostanziale o effetto giuridico reale » e che « non esiste alcun provvedimento di revoca del nulla osta emesso da questo Ufficio nei confronti della ricorrente ».

Occorre infatti ribadire che il provvedimento impugnato è stato emesso dallo TE NI e pertanto esiste nella realtà giuridica, e tale circostanza non può essere ignorata. Difatti l’Amministrazione, in ossequio al principio di legalità, agisce mediante atti tipici e nominati, ad ognuno dei quali consegue la produzione di un determinato effetto giuridico: nel caso in esame la revoca porta inevitabilmente con sé l’effetto di rimuovere l’atto sul quale essa incide.

Per evitare tale effetto si rendeva necessario adottare un ulteriore provvedimento (ad esempio, un provvedimento di annullamento d’ufficio) al fine di eliminare il provvedimento di revoca dalla realtà giuridica. Ma nessuna delle predette note del 15 maggio 2025 ha natura provvedimentale, né tantomeno esprime una precisa manifestazione di volontà dell’Amministrazione, volta a rimuovere l’impugnato provvedimento di revoca.

È inoltre singolare che l’Amministrazione, neppure dopo l’ordinanza n. -OMISSIS- di questo Tribunale, con cui era stato disposto il riesame della posizione della ricorrente, abbia ritenuto di intervenire con un nuovo provvedimento idoneo a ricostruire la corretta sequenza procedimentale.

4. Colgono allora nel segno le censure incentrate sul difetto di istruttoria e sulla carenza di motivazione del provvedimento impugnato, dal quale non si desumono le effettive ragioni delle scelta operata dall’Amministrazione e, in particolare, le problematiche tecniche che hanno determinato la revoca del nulla osta.

Pertanto il ricorso dev’essere accolto e, per l’effetto, il provvedimento impugnato dev’essere annullato.

5. Le spese di giudizio seguono la soccombenza, e si liquidano nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Ministero dell’Interno a rifondere, in favore di parte ricorrente, le spese di giudizio, che liquida in € 1.500,00 (millecinquecento/00) oltre spese generali, i.v.a. e c.p.a. come per legge, nonché al rimborso del contributo unificato, secondo quanto previsto dall’art. 13, comma 6-bis.1, d.P.R. n. 115 del 2002.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

AR OR, Presidente

Andrea De Col, Primo Referendario

AO De ZZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AO De ZZ	AR OR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.