Pubblicato il 16/03/2026

N. 00533/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00898/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 898 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Autostrade per L'Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ernesto Stajano e Daniele Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Ernesto Stajano in Roma, via Sardegna 14;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- in parte qua del provvedimento M_INF-SVCA prot.0012869 – 18.05.2022, comunicato in data 18 maggio 2022, del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili – Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici – Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, con il quale è stata approvata la perizia di variante tecnica n.1 e n. 2 relativa ai lavori “Autostrada A1 Milano - Napoli - Tratto Barberino – Firenze nord. Lotto 0 - Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno”;

- in parte qua della relazione della U.T. Bologna prot. n. 6582 del 12 marzo 2019 e prot. n. 26004 del 30 ottobre 2019 della Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 12707 del 16 maggio 2022- non conosciute dal Ricorrente;

- ove occorrer possa e per quanto di ragione, dell'art 11, comma 6, della Convenzione Unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 e approvata per legge ex art. 8 duodecies, comma 2, l. 6 giugno 2008, n. 101;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Autostrade per L'Italia S.p.A. il 21/12/2022:

- in parte qua del provvedimento M_INF-SVCA prot.0012869 – 18.05.2022, comunicato in data 18 maggio 2022, del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili – Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici – Direzione generale per le strade e le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali, con il quale è stata approvata la perizia di variante tecnica n.1 e n. 2 relativa ai lavori “Autostrada A1 Milano - Napoli - Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno. Tratto Barberino – Firenze nord. Lotto 0 ”; in parte qua della relazione della U.T. Bologna prot. n. 6582 del 12 marzo 2019 e prot. n. 26004 del 30 ottobre 2019, nonché della Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 12707 del 16 maggio 2022- non conosciute dal Ricorrente; ove occorrer possa e per quanto di ragione, dell'art 11, comma 6, della Convenzione Unica, stipulata in data 12 ottobre 2007 e approvata per legge ex art. 8 duodecies, comma 2, l. 6 giugno 2008, n. 101; di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto;

-nonché per l'annullamento con i presenti motivi aggiunti in parte qua e ove occorrer possa della Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 12707 del 16 maggio 2022, del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili – Dipartimento per la programmazione strategica, i sistemi infrastrutturali di trasporto a rete, informativi e statistici – Direzione Generale per le autostrade, l'alta sorveglianza sulle infrastrutture stradali e la vigilanza sui contratti concessori autostradali concernente la perizia di variante tecnica n. 1 e 2 “Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno. Tratto Barberino – Firenze nord. Lotto 0”; in parte qua e ove occorrer possa della relazione della U.T. Bologna del 12 marzo 2019, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, - Dipartimento per le infrastrutture, i sistemi informativi e statistici - Dipartimento Generale per la vigilanza sulle concessionarie autostradali - Ufficio Ispettivo territoriale Bologna concernente la perizia di variazione tecnica e suppletiva n. 1 “Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno. Tratto Barberino – Firenze nord. Lotto 0”; in parte qua e ove occorrer possa della relazione della U.T. Bologna prot. N. 26004 del 30 ottobre 2019, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Dipartimento per le infrastrutture, i sistemi informativi e statistici -. Direzione Generale per la vigilanza sulle concessionarie autostradali – Ufficio Ispettivo territoriale Bologna concernente la perizia di variante tecnica e suppletiva (per le sole somme a disposizione ed extra – riserve e accordi bonari) “Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno. Tratto Barberino – Firenze nord. Lotto 0”; di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso o coordinato rispetto a quello impugnato, anche non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. OV RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Autostrade ha impugnato, con il ricorso introduttivo, i provvedimenti relativi all’approvazione della perizia di variante tecnica n.1 e n. 2 relativa ai lavori “Autostrada A1 Milano - Napoli - Tratto Barberino – Firenze nord. Lotto 0 - Ampliamento alla terza corsia Barberino di Mugello – Incisa Valdarno”.

Nello stesso ricorso si è evidenziato che la società ricorrente svolge l’attività di costruzione, ampliamento e gestione di una vasta rete autostradale in virtù del rapporto concessorio intercorrente con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti regolato, da ultimo, dalla convenzione unica stipulata in data 12 ottobre 2007 ed approvata per legge ex art. 8-duodecies, 2° comma 2 della l. 6 giugno 2008, n. 101 e dai suoi atti aggiuntivi; in tale veste sono stati affidati alla società ricorrente gli interventi di potenziamento della rete autostradale consistenti, fra i quali quello oggetto del presente giudizio.

Durante l’esecuzione dei lavori, a causa di eventi imprevisti, con istanze rispettivamente (prot. n. 16264) del 1° settembre 2015 e (n. prot. n. 8989) del 18 aprile 2018, la ricorrente presentava alla Concedente, due proposte di perizie di variante, in cui veniva rideterminato l’importo complessivo dell’opera.

All’esito di una lunga istruttoria, le due proposte di variante erano approvate dal provvedimento del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti-Dipartimento per la programmazione strategica ora impugnato che, tuttavia, non riconosceva alcuni dei costi e delle lavorazioni compresi nelle due proposte di variante.

Con due censure si sostiene l’illegittimità della determinazione di approvazione sopra citata, in quanto il Ministero non avrebbe recepito la disciplina successivamente intervenuta, così quantificando in modo erroneo il quadro economico di perizia.

Sarebbero altresì illegittime le previsioni impugnate riguardanti gli importi per riserve e accordi bonari, rispetto ai quali la Concedente avrebbe posto a carico del concessionario ulteriori costi (tra i quali il rischio di costruzione e gli eventuali maggiori costi di cui alla lettera A) dell’art. 2.2. della Convenzione), in quanto fondati su un quadro regolatorio e convenzionale non più applicabile alla fattispecie in esame.

L’Amministrazione, inoltre, nel procedere ad una radicale rideterminazione del quadro economico, si sarebbe limitata a richiamare il contenuto dispositivo dell’art. 11, comma 6 della Convenzione Unica, omettendo di motivare adeguatamente il contesto fattuale e giuridico posto a base delle determinazioni assunte e, ciò, anche in violazione delle disposizioni in materia di partecipazione al procedimento amministrativo.

Successivamente al ricorso introduttivo, la società ricorrente ha presentato un ricorso fondato sul rito dell’accesso di cui agli artt.116 cpa, a seguito dell’inerzia manifestata dall’Amministrazione e a fronte di un’istanza di esibizione documentale.

In quest’ultimo ricorso la ricorrente ha evidenziato che, con la nota (prot. ASPI/RM/2022/0015071/EU) del 3 agosto 2022, aveva formulato un’istanza d’accesso al Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, al fine di ottenere la documentazione istruttoria alla base della rideterminazione dei costi della perizia di variante, istanza sulla quale si sarebbe fondato il silenzio diniego in considerazione dell’inerzia dell’Amministrazione.

Il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili depositava in giudizio: (i) la Relazione della U.T. Bologna prot. n. 6582 del 12 marzo 2019 (ii) la Relazione della U.T. Bologna prot. n. 26004 del 30 ottobre 2019; (iii) la Relazione Istruttoria della Divisione 10 della DGVCA prot. n. 12707 del 16 maggio 2022 (di seguito, cumulativamente, le “Relazioni”), provvedimenti questi ultimi poi impugnati con i successivi motivi aggiunti.

La società ricorrente chiedeva una pronuncia che accertasse il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione del ricorso sul rito dell’accesso, a seguito dell’avvenuta esibizione della documentazione sopra citata.

Si costituiva il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, depositando la documentazione relativa alla fattispecie in esame e chiedendo il rigetto del ricorso.

A seguito della camera di consiglio del 16 novembre 2022 e con ordinanza n. 1316/2022 questo Tribunale ha dichiarato “ la cessata la materia del contendere sull’istanza di accesso formulata dalla ricorrente, rinviando alla sentenza definitiva la statuizione sulle spese processuali di questa fase ”.

Nell’imminenza dell’udienza di discussione la società ricorrente depositava alcuni precedenti giurisprudenziali diretti a rilevare l’esistenza di una giurisdizione del Giudice Ordinario e con riferimento a fattispecie analoghe a quella in esame.

Detta circostanza veniva confermata dal difensore della stessa ricorrente all’udienza del 12 marzo 2026, nel corso della quale la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, sulla fattispecie dedotta in giudizio deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O.

Come questo Tribunale ha già avuto modo di evidenziare nella decisione n. 1934/2025 del 27 novembre 2025, facendo propria la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ. sez. un., 22 luglio 2024, n. 20088), recenti pronunce del Consiglio di Stato e del Giudice amministrativo (T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 10145; T.A.R. Emilia Romagna-Bologna 28 novembre 2020, n. 787, relativa ad Autostrade per l’Italia) hanno concluso, in fattispecie del tutto analoghe a quella che ci occupa, per la giurisdizione dell’A.G.O., ritenendo di dover riportare “ la controversia … a pretese di carattere patrimoniale aventi natura di diritti soggettivi nell’ambito del rapporto contrattuale tra il concedente e la società concessionaria ”.

Tanto in ragione dei principi di seguito enunciati.

Il Giudice regolatore della giurisdizione ha chiarito che il potere amministrativo non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque nella fase esecutiva, mediante altri poteri riconosciuti dalla legge (Cass. SS.UU. 8 luglio 2019, n. 18267); tutte evenienze non ravvisabili nella fattispecie in esame.

Va, inoltre, rammentato che la giurisprudenza di legittimità (Corte Cass. SS.UU. 26 ottobre 2020, n. 23418; id. 28 febbraio 2020, n. 5594) ha chiarito che le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto pubblica amministrazione – operatore economico spettano al giudice ordinario.

In particolare, con specifico riferimento all’approvazione delle perizie in variante, la Corte di Cassazione ha affermato che anche nel caso di concessioni (e non solo di lavori), a valle della selezione del contraente, dopo la firma della convenzione, il rapporto tra concedente e operatore diventa paritetico (in difetto di atti autoritativi della P.A.), “ essendo i poteri di vigilanza del primo inerenti alla sua posizione di committente al pari di quanto avviene nell’appalto di lavori, mentre l’approvazione delle perizie di variante non assume configurazione pubblicistica in quanto è sempre inerente ad un rapporto paritetico tra concedente e concessionario ”.

A seguito della sottoscrizione della convenzione, “ la gestione funzionale ed economica dell’opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, con la conseguenza che le controversie relative alla fase di esecuzione appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché attengono a profili applicativi del contratto intercorso tra le parti ”.

Nel caso di specie, appare evidente che la questione attiene alla fase esecutiva del rapporto, sulla quale la relativa controversia spetta al giudice ordinario, involgendo profili di natura patrimoniale.

Deve ritenersi che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, secondo la giurisprudenza prevalente, viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione.

La verifica spettante al Concedente dell’inerenza della variante nei limiti delle previsioni individuate dal rapporto negoziale intercorso tra le parti, non implica, l’esercizio di un potere autoritativo, risultando vincolata alle previsioni convenzionali, oltre che all’obbligo di esecuzione delle opere a regola d’arte ed alla disciplina sui Contratti pubblici.

In definitiva, nella fase contrattuale, conseguente a quella pubblicistica di affidamento della concessione, concernente l’esecuzione del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quale giudice dei diritti e resta disciplinata dal codice civile (C.G.A.R.S. sez. giur., 20 marzo 2020, n. 203), oltre che dalle norme contenute nel Codice dei contratti pubblici ‘ratione temporis’ applicabile” (Cons. Stato, sez. V, 17 aprile 2025, n. 3347 e 3334; 24 luglio 2025, n. 6583, specificamente riferita ad Autostrade per l’Italia).

Pur ammettendosi che nella fase esecutiva possano residuare poteri pubblici dell'autorità concedente, riferibili a specifici aspetti in relazione ai quali è prevista la giurisdizione esclusiva, va affermata la spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie nelle quali il petitum sostanziale è costituito dall'accertamento dell'adempimento o dell'inadempimento delle obbligazioni assunte nell'ambito del rapporto concessorio (v. Cass., Sez. Un., n. 18267/2019 cit.), ovvero, come nel caso in esame, in cui la pretesa abbia contenuto solo patrimoniale, senza che il riconoscimento passi attraverso il previo esercizio di poteri autoritativi.

In definitiva, deve pertanto essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O. con riferimento all’intera materia contenziosa; in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a. restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso in epigrafe, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti, anche con riferimento al ricorso per l’accesso, già definito con l’ordinanza di questo Tribunale n.1316/2022 ed in conseguenza della dichiarazione di sopravvenuto difetto di interesse.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O., come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti anche con riferimento al ricorso per l’accesso ai sensi dell’art. 116 e ss, già definito con l’ordinanza di questo Tribunale n.1316/2022.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR AN, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

OV RI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV RI	AR AN

IL SEGRETARIO