Pubblicato il 23/02/2026

N. 00851/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01321/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1321 del 2017, proposto da
Acquedotto Pugliese s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Nicola Ceraolo, Gabriele Sabato e Giovanna Carla Nicotera, con domicilio eletto presso lo studio Giovanna Carla Nicotera in Milano, Foro Bonaparte, 70;

contro

Autorità Garante per l'Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Michele Lavermicocca, non costituiti in giudizio;
Autorità Idrica Pugliese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

Annullamento della Deliberazione 22 dicembre 2016 n. 790/2016/r/idr e del suo allegato A

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante per l'Energia Elettrica il Gas e il Sistema Idrico e dell’Autorità Idrica Pugliese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. TO IG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO

- Con ricorso straordinario al Capo dello Stato presentato dal gestore idrico Acquedotto Pugliese s.p.a. (AQP) sono state impugnate alcune disposizioni della Delibera 22.12.2016 n. 790 dell’Autorità Idrica Pugliese, e del suo Allegato A, recante “approvazione dello specifico schema regolatorio, recante le predisposizioni tariffarie per il periodo 2016-2019”, che attua la (anch’essa impugnata) Delibera 29.12.2015 n. 664, e il suo allegato A, adottata dall’Autorità per l’Energia Elettrica, il Gas e il Sistema Idrico-AEEGSI (oggi Autorità di Regolazione per Energia, Reti e Ambiente-ARERA), con la quale è stato definito il Metodo tariffario idrico per il secondo periodo regolatorio (MTI-2).

Il ricorso è stato trasposto in sede giurisdizionale, previo esercizio del diritto di opposizione ex art. 10 del D.P.R. n. 1199/1971 da parte di AEEGSI.

- I motivi di ricorso investono per illegittimità derivata la Delibera AEEGSI n. 664/2015 e il suo Allegato A.

Essi sono sintetizzati come di seguito.

A. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 3.2 della Delibera 664/2015 e dell'articolo 6.3 dell'Allegato A

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 della direttiva 2000/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell’art. 154 D.Lgs. 152/06 e dell’art. 10(14), lett. d), D.L. 70/11 e dell’art. 3.1, lett. d), D.P.C.M. 20 luglio 2012. Illogicità manifesta. Violazione del principio di proporzionalità.

La disposizione di cui all’art. 6.3 dell’allegato A, che pone un limite di prezzo ( K ) pari al 5%, contrasta con il principio europeo del full cost recovery , giacchè preclude al gestore della rete idrica il recupero di tutti quei costi e conguagli che non siano coperti dall’incremento del moltiplicatore tariffario ϑ dell’anno a di determinazione tariffaria, vincolando quest’ultimo al rispetto del valore [ 1 + rpi + (1+yk)*K – (1+yk)*X ], in rapporto a quello dell’anno ( a – 1 ).

2. Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di corrispettività sinallagmatica della tariffa. Travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 10(14) D.L. 70/11 e dell'art. 3.1, lett. d), D.P.C.M. 20 luglio 2012.

L'articolo 3.2 della Delibera 664/2015 e l'art. 6.3 dell'Allegato A sono stati adottati anche in palese violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE e di tutta la normativa da questo derivatane, ove si tenga presente che, anche volendo in ipotesi spingersi fino a comprendere ex parte adversa le motivazioni che possono aver condotto I'AEEGSI a voler limitare gli incrementi tariffari ed i conseguenti impatti sugli utenti del servizio, si evidenzia che la determinazione di un tetto massimo al parametro ϑ comporta inequivocabilmente effetti significativi sull'equilibrio economico-finanziario del gestore del Servizio Integrato Idrico-SII, in quanto tale previsione pofrebbe non assicurare il rispetto del principio del full cost recovery .

La definizione di un limite differenziato in funzione dello schema regolatorio prescelto comporterà una minore efficacia delle misure regolatorie prescelte dall'Ente d'Ambito, d'intesa con il soggetto gestore. In altre parole, seguendo il flusso di processo definito dalla Delibera 664/2015, una volta definiti dall'Ente d'Ambito gli obiettivi specifici da perseguire e conseguentemente il piano degli interventi da realizzare nonché i costi previsti da sopportare e, in definitiva, lo schema regolatorio con le relative misure in termini di determinazione dei CAPEX e degli OPEX, l'individuazione di un limite al moltiplicatore tariffario pofrebbe detenninare la necessità di effettuare iterazioni successive di tutte le fasi del procedimento, a partire da una rivisitazione degli obiettivi specifici, costituendo una sorta di vincolo esterno di fatto alle decisioni dell'Ente d'Ambito.

Quanto sopra vale a maggior ragione ove si tenga presente che l'Autorità non ha riconosciuto un eventuale surplus rispetto al limite [ 1 + rpi + (1+yx)*K – (1+yx)*X ] come componente aggiuntiva del moltiplicatore tariffario dell'anno successivo a quello di determinazione, men che meno riconoscendo al soggetto gestore anche un ristoro degli oneri finanziari sopportati per la posticipazione di tale incremento tariffario. Né esiste una cornice procedurale anche minima ad hoc, per vedere riconosciuta la compensazione di tale surplus nell'anno successivo a quello in cui se ne avrebbe ipoteticamente titolo (ed in cui non viene riconosciuto per via del richiamato vincolo esterno introdotto dalla norma qui gavata). E tale possibilità non è concessa neanche all'Ente di Governo dell'Ambito-EGA.

3. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa enfrare in vigore delle norme che - a differenza di quanto asserisce - non assicurano la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. Le disposizioni gravate si pongano in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

B. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 3.4 e dell'articolo 3.5 della Delibera 664/15

4. Eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità. Violazione del principio di proporzionalità. Travisamento dei fatti. Violazione e falsa applicazione dell'art, 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 10(14) D.L. 70/11 e dell'art. 3.1, lett. d), D.P.C.M. 20 luglio 2012.

Gli articoli 3.4 e 3.5 della Delibera 664/15 dispongono: “ 3.4 Laddove gli Enti di governo dell'ambito o gli altri soggetti competenti ritengano necessario, per assicurare il raggiungimento degli specifici obiettivi programmati, il superamento del limite di cui al precedente comma 3.2, presentano motivata istanza all 'Autorità secondo la procedura di cui ai successivi commi 7.1, 7.2 e 7.3. 3.5 Ai fini dell 'approvazione dell 'istanza di cui al precedente comma 3.4, I 'Autorità conduce una specifica istruttoria volta ad accertare, in particolare, la validità dei dati forniti, nonché l'efficienza del servizio di misura sulla base dei criteri e degli indicatori che verranno definiti nell'ambito delle disposizioni per la regolazione della misura del servizio idrico integrato ”.

Il meccanismo di valutazione dell’ammissibilità dell’istanza di superamento del vincolo alla crescita annuale delle tariffe è indeterminato. L’Autorità prevede che laddove l’EGA ritenga opportuno il superamento del cap questo presenti istanza soggetta a verifica, oltre che della validità dei dati forniti, dell'efficienza del servizio di misura. Tuttavia i criteri e le modalità del procedimento di verifica non sono definiti, non essendo quindi conoscibili a priori e prevedibili le ragioni che potrebbero portare all’accoglimento o al rigetto della richiesta. Questa indeterminatezza comporta l'innegabile restrizione della capacità del gestore e dell'ente pubblico preposto di prevedere — con ragionevole probabilità — l'esito dell'isfruttoria e conseguentemente di effettuare una corretta pianificazione.

Peraltro, l' Autorità non specifica se tale valutazione sarà effettuata nell'ambito dell'istruttoria sulla predisposizione tariffaria, per la cui conclusione sono previsti 90 giorni, o se costituisca procedimento a sé stante; né tantomeno sono individuati i tempi a disposizione dell'Autorità per il completamento della verifica.

Da ciò deriva l'impossibilità per il gestore e per l'EGA di effettuare una valutazione preventiva, sulla base di criteri noti, in merito all'ammissibilità dell'istanza di superamento del cap e ai tempi necessari per 1a conclusione del relativo procedimento di valutazione da parte dell'Autorità; procedimento che, sulla base dell'esperienza del primo periodo regolatorio, nonché della previsione in merito alla possibilità per l'Autorità di avanzare, in sede di isfruttoria, la richiesta di ulteriori elementi informativi, potrebbe profrarsi sine die (cosa che comporterebbe un'inevitabile violazione del principio del full cost recovery ).

5. Violazione art. 97 Cost., artt. 1 e 3 L. 241/90: violazione del principio di legalità e tipicità dell'azione amministrativa, violazione del principio di obbligo di motivazione.

Gli arficoli appena richiamati, non proceduralizzando adeguatamente le modalità con cui si addiviene alla modifica dei parametri tariffari, ledono le garanzie costituzionali previste in capo ai consociati destinatari della propria attività regolatoria; garanzie, in questo caso specifico, a maggior ragione meritevoli di rispetto e tutela proprio perché in tale vicenda a normare è un'autorità indipendente, istituita al di fuori del circuito della rappresentanza politico-democratica di cui all'art. 95 Cost.

6. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa enfrare in vigore delle norme che - a differenza di quanto asserisce - non assicurano la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. Le disposizioni gravate si pongano in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

C. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 8.1 dell'Allegato A

7. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 154 D.Lgs. 152/06 e dell'art. 10(14), lett. d), D.L. 70/11. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento dei fatti, disparità di trattamento ed erroneità. Violazione del principio di libera concorrenza.

Numerosi operatori, tra cui AQP, avevano segnalato, nelle osservazioni presentate nel corso del procedimento di formazione della delibera (DCO 406 e 577/2015), la necessità di escludere dall’assoggettamento al cap la voce riferita ai conguagli relativi alla seconda annualità precedente, considerato che diversamente e in presenza di consistenti conguagli i soggetti locali interessati (EGA e gestori) sarebbero stati messi di fronte all’alternativa di rinunciare a parte dei conguagli, in aperta violazione del principio del full cost recovery , o a parte degli investimenti, con effetti negativi sul miglioramento della qualità del servizio (e quindi contraddicendo l'intenzione palesata dall'Autorità, di voler regolare il settore “ al fine di favorire la realizzazione degli investimenti ritenuti prioritari ”). Il mancato accoglimento della proposta rende perciò sul punto la regolazione illogica, irragionevole e irrazionale. Considerato altresì che i mancati ricavi associati a tali conguagli sono già assoggettati al cap negli anni di competenza tariffaria, per cui il mancato accoglimento della proposta degli operatori configura una situazione di doppia imposizione del vincolo tariffario.

È altresì evidente come in tal modo l'Autorità abbia inciso in maniera retroattiva su un corrispettivo (tale è la tariffa del SII, ex art. 154 del D.Lgs. n. 152/2006), che non è che la prestazione dell'utente per aver goduto della fornitura dei servizi afferenti il SII, in un dato periodo (da corrispondersi a beneficio del gestore), ma che con l'art. 8.1 viene ad essere irragionevolmente conculcata.

8. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa enfrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

D. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 9 dell'Allegato A

9. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 154 D.Lgs. 152/06 e dell'art. 10(14), lett. d), D.L. 70/11. Violazione art. 3 1. 241/90 su obbligo di motivazione. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento dei fatü, disparità di trattamento ed erroneità. Violazione del principio di libera concorrenza.

Con l'articolo 9 dell'Allegato A I'AEEGSI applica il fattore di sharing (X) anche alle gestioni i cui costi operativi unitari sono inferiori rispetto alla media nazionale, in violazione del principio di full cost recovery .

Il fattore di sharing è indicato quale " fattore di ripartizione tra gestore e consumatori (sharing, indicato con X) da applicare al limite di prezzo in funzione di condizionalità riferite alla componente dei costi operativi e posto pari a 0,5% (valore individuato - nell 'ambito del range di valori posto in consultazione - in ragione della necessità, da un lato, di contenere l'impatto delle variazioni tariffarie sull'utenza e, dall'altro, di favorire la razionalizzazione degli oneri sostenuti dalla gestione nel rispetto del principio di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento) ”

L'Autorità, in sede di consultazione, aveva difatti avanzato l'ipotesi di introdurre un fattore di ripartizione ( sharing o fattore X ), da applicare al limite di prezzo in funzione di condizionalità riferite alla componente dei costi operativi, in particolare del livello dei costi operativi pro capite di ciascun gestore (valorizzati nella tariffa 2014) e il valore medio dei costi operativi pro capite (OPM), stimato dall'Autorità.

Gli operatori, incluso AQP, hanno invero manifestato, in risposta alle consultazioni di cui ai DCO 406/2015 e DCO 577/2015, le proprie riserve in merito all'approccio prescelto (e che oggi si ripropongono per intero, atteso il fatto che l'Autorità non ha desistito dal proprio palesato intento regolatorio in subiecta materia), che avrebbe introdotto un meccanismo di riduzione della dinamica tariffaria complessiva, seppure tale fattore fosse quantificato in funzione di una sola parte dei costi, quelli operativi. In merito al parametro OPM, si evidenzia come vi siano numerosi elementi che hanno impatto sui costi operativi: peraltro, in ogni caso, da tali costi avrebbero dovuto essere sfralciati quelli aggiornabili (cosa non accaduta, e che rende a fortiori illegittimo l'articolo qui impugnato), in quanto non dipendenti dall'efficienza del gestore.

La ricorrente contesta - inoltre - l'applicazione del fattore X anche alle gestioni che risultano avere un costo operativo pro capite inferiore a OPM, in quanto gestioni già ritenute efficienti in base al parametro proposto dall'Autorità.

L'Autorità non fornisce adeguata motivazione della scelta operata in disaccordo con gli operatori, se non giustificando tale scelta in base all'obiettivo di garantire la sostenibilità dei corrispettivi tariffari all'utenza. Tale valutazione, d'altra parte, è assunta in maniera apodittica dalla stessa Autorità senza lasciare la possibilità per l'EGA di valutare la disponibilità a pagare degli utenti del SII di ciascun ambito territoriale e conseguentemente determinare dei limiti diversificati agli incrementi dei moltiplicatori tariffari delle singole gestioni. Si evidenzia quindi come tale scelta appaia illogica anche perché penalizzante nei confronti dei gestori che hanno in concessione una rete più evoluta dal punto di vista chilometrico e quindi gestiscono un territorio con un maggiore livello di dispersione delle utenze.

10. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa enfrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

E. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 17.1 dell'Allegato A

11. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 10(14) del D.L. 70/11 e dell'art. 3.1, lett. d), D.P.C.M. 20 luglio 2012.

L'articolo 17.1 dell'Allegato A viola apertamente il principio del full cost recovery .

Irragionevolmente l'Autorità è giunta a prevedere una formula per il riconoscimento in tariffa degli oneri finanziari sugli investimenti del gestore del servizio idrico senza fare alcuna distinzione tra quelli assunti per finanziare gli interventi nel periodo regolatorio in discorso (2016-2019) e quelli assunti in precedenza (a differenti condizioni di mercato). Tale scelta del tutto illogica e irragionevole da parte del regolatore idrico presuppone, per assurdo, che il gestore finanzi i propri investimenti ricorrendo di volta in volta al mercato dei capitali quando, invece, una oculata gestione finanziaria prevede che la provvista di risorse sia adeguata alla copertura della spesa prevista nel medio-lungo termine. Tutto ciò pone il gestore di fronte a un mancato riconoscimento del delta fra l'ammontare degli oneri finanziari dallo stesso assunti negli anni passati e il livello attualmente riconosciuto dal metodo tariffario.

12. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

F. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 17.2 dell'Allegato A

13. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 23 della Costituzione, dell'art. 10(14) D.L. 70/11 e dell'art. 3.1, lett. d), D.P.C.M. 20 luglio 2012.

L'articolo 17.2 dell'Allegato A prevede la definizione del tasso di interesse del gestore (Km), adottato al fine del calcolo degli oneri finanziari di gestione del servizio idrico e composto da più fattori, fra cui compare Kd , definito come il " rendimento di riferimento delle immobilizzazioni, comprensivo del Debt RiskPremium, e assume il valore di 2,8% ", quando invece tale valore nel DCO 577/2015 (par. 6.21) era stato posto al 3%.

Il Kd incide in misura proporzionale alla definizione del Km , il quale a sua volta (art. 17.1 Allegato A) è uno dei fattori per il calcolo degli oneri finanziari del servizio idrico. Abbassare il valore del Kd significa inequivocabilmente diminuire il valore degli oneri finanziari appena richiamati, che ottengono un riconoscimento in tariffa. Tale diminuzione sembra essere dovuta, come si legge in uno dei “ Ritenuto ” della Delibera 664/2015, alla volontà di " trasferire immediatamente agli utenti i vantaggi economici derivanti da un mercato del credito su cui, dalle ultime rilevazioni, sono state riscontrate condizioni generalmente più favorevoli per I 'ottenimento di finanziamenti, prevedendo per il tasso di rendimento delle immobilizzazioni il cui interesse è soggetto a scudo fiscale (parametro Kd) un valore di 2,8%, inferiore a quello posto in consultazione (pari al 3%) ".

14. Eccesso di potere per carenza di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà, irragionevolezza. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di corrispetüvità sinallagmatica della tariffa. Travisamento dei fatti.

In aggancio al precedente motivo, non è dato sapere quali siano le “ ultime rilevazioni ” che hanno indotto l’Autorità alla riduzione del Kd rispetto al valore percentuale indicato nel DCO 577/2015, né la ragione del decremento, considerato che il DCO è di fine novembre 2015 e la delibera contestata è stata adottata dopo soli 33 giorni.

15. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, carenza di moüvazione, contraddittorietà.

Per quanto riguarda il rapporto Cs/Cns , previsto all'art. 17.2 Allegato A, è palese l'illegittimità dello stesso per le ragioni menzionate in epigafe, poiché il prevederne un valore pari a 1 diminuisce la capacità del gestore:

a. di recuperare in tariffa gli oneri finanziari (poiché, in base alla formula di calcolo del Km, quanto più basso è il rapporto Cs/Cns , tanto più alto è il fattore Km, e a sua volta, maggiore risulta essere l'ammontare degli oneri finanziari riconosciuti in tariffa), e quale conseguenza

b. di cogliere le più consone opportunità di finanziamento sul mercato di debito (sapendo che, nell'ottica del principio del full cost recovery, il gestore vedrebbe riconosciuti i costi relativi) e

c. di finanziare conseguentemente le opere infrasfrutturali necessarie per lo svolgimento del servizio. Del resto, un valore di tale rapporto pari almeno alla metà rispetto a quanto statuito in Delibera 664/2015 (e quindi minore o uguale a 0,5) sarebbe stato ben più ragionevole e logico, permettendo al gestore di ottenere un più congruo riconoscimento degli oneri finanziari, e in particolar modo di realizzare l'auspicato - dall'AEGSI - superamento delle carenze infrastrutturali.

16. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

G. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 17.4 dell'Allegato A

17. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, carenza di motivazione, contraddittorietà.

In linea con quanto previsto per il periodo 2012-2015 l’art. 17.4. dell’Allegato A continua ad affrontare in maniera irragionevole e incoerente la tematica della rischiosità e della sua rilevanza ai fini tariffari anche per gli anni 2016-2019, continuando anche nel secondo periodo regolatorio ad applicare il coefficiente β (che rappresenta la rischiosità relativa alla specifica attività rispetto a quella media di mercato) su livelli maggiori rispetto a quelli applicati per la distribuzione elettrica e la distribuzione di gas (0,8 rispetto a 0,53 e 0,65).

La scelta dell'Autorità ignora come il settore idrico rispetto agli altri settori energetici sia caratterizzato da diversi fattori cui la determinazione dei criteri avrebbe dovuto coerentemente conformarsi, quali fra gli altri: (a) il ciclo di fatturazione più lungo (tre mesi anziché due) che, congiunto alla impossibilità a termini di regolamento di ricorrere al distacco prima che siano intervenuti due consecutivi, mancati pagamenti, espone il gestore a un rischio quantitativamente molto più elevato già solo a livello del singolo utente, (b) il fatto che il distacco dell'utenza del moroso avvenga non "a distanza", ma necessariamente l'intervento di un operatore del gestore in loco (con conseguente incremento dei costi di gestione del processo e dei rischi), (c) il significato socialmente e comunemente attribuito al bene "acqua" (quale peraltro esplicitatosi anche con l'esito referendario del giugno 2011), e dunque le conseguenti maggiori difficoltà ad applicare i rimedi contrattuali e giurisdizionali, (d) gli interventi in merito delle amministrazioni comunali, tramite l'emanazione di ordinanze contingibili ed urgenti ex artt. 50 e 54 del D.Lgs. n. 267/2000 con cui i sindaci intimano al gestore del SII la riattivazione dell'utenza idrica benché sussistente ed accertata la morosità del relativo utente (tale fattore è documentabile con numerosissimi esempi, come potrà essere documentato in corso di procedimento). L'Autorità immotivatamente omette di prendere in considerazione tali elementi, invece presi in considerazione per l'elettricità (Del. 29.12.2007 n. 349) e per il gas (doc. di consultazione 365/2012/R/EEL, in relazione al servizio di maggior tutela).

Altrettanto illogico è ignorare quanto ben conosciuto dall'Autorità e ad essa rappresentato in merito alle conseguenze che, sul profilo di rischio, comporta il gap di infrastrutture rispetto agli altri settori regolati. La necessità di intervenire in maniera massiccia nei prossimi anni (in un settore peraltro ambientalmente delicato quale quello delle acque) eleva decisamente il profilo di rischio ambientale, ove comparato con reti molto più infrastrutturate e con benchmark positivi quali quelle di luce e gas.

18. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 10(14) D.L. 70/11 e dell'art. 3.1, lett. d), D.P.C.M. 20 luglio 2012.

In quanto riconosce espressamente l'esistenza di un maggior rischio e, allo stesso tempo, manifestamente rifiuta di riconoscerlo in tariffa, la Delibera 664/2015 costituisce in parte qua anche violazione delle norme di cui in rubrica, per omettere di riconoscere un costo incorso dal gestore (principio del full cost recovery ), con conseguente danno a carico di quest'ultimo.

19. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

H. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 17.5 dell'Allegato A

20. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2.1 dell'Allegato A Delibera AEEGSI del 23 dicembre 2014 n. 649/2014/A. Violazione art. 97 Cost. e art. 1 L.241/90 su obbligo di rispetto del principio di legalità e di tipicità dell'attività della pubblica amministrazione. Violazione art. 3 L. 241/90 su obbligo di motivazione.

La disposizione impugnata è lesiva dei principi applicabili in virtù di una normativa che la medesima resistente ha approvato - Delibera 649/2014/A - e cui la stessa pertanto si è autovincolata. Tale delibera prevede la disciplina della partecipazione ai procedimenti di regolazione dell'Autorità per l'energia elettrica il gas e il sistema idrico, in continuità a quanto in vigore da tempo, in ambito dei procedimenti regolatori dell'AEEGSI, per mezzo della Delibera GOP 46/09 (" Disciplina della partecipazione ai procedimenti di regolazione dell 'Autorità per l'energia elettrica e il gas ").

Per quanto qui concerne, si evidenzia come l'art. 2 (avvio del procedimento) della Delibera AEEGSI del 23 dicembre 2014 n. 649/2014/A prevede che:" 2.1 La deliberazione di avvio del procedimento è adottata dal Collegio dell 'Autorità ed indica: a. le norme attributive del potere; b. i presupposti, l’oggetto e le finalità dell'atto di regolazione da adottare; c. il responsabile del procedimento; d. il termine ordinatorio previsto per la conclusione delprocedimento ".

L'art. 17.5 dell'Allegato A alla Del. 664/2015 prevede che " Per gli investimenti realizzati a partire dall 'anno 2014, gli onerifinanziari sono maggiorati di un onere finanziario (time lag) pari all'l%, a copertura degli oneri derivanti dallo sfasamento temporale tra l'anno di realizzazione degli investimenti (a-2) e I 'anno di riconoscimento tariffario (a) ".

Ebbene, su questo importante aspetto non v'è stata alcuna consultazione con gli operatori: il tema, difatti, non è stato frattato né nella DCO 406/2015, né nella DCO 577/2015, né era stato anticipato con la Delibera 6/2015, di avvio del procedimento regolatorio sfociato nell'approvazione della Delibera 664/2015. Ciò è avvenuto chiaramente in aperta violazione delle norme procedurali in ambito regolatorio, di cui la stessa AEEGSI si è da tempo dotata (da ultimo, proprio con la Delibera 649/2014/A).

L' Autorità, con l'articolo 17.5 dell'Allegato A, ha violato gli articoli sopra richiamati in quanto non proceduralizzando adeguatamente le modalità con cui si addiviene alla modifica dei paramefri tariffari (così come fatto con gli att. 3.4 e 3.5) lede le garanzie costituzionali previste in capo ai consociati destinatari della propria attività regolatoria.

21. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 23 della Costituzione, dell'art. 10(14) D.L. 70/11 e dell'art. 3.1, lett. d), D,P,C,M, 20 luglio 2012.

la Delibera 664/2015 - violando il principio del full cost recovery - prevede erroneamente il riconoscimento del time lag solo per gli investimenti realizzati a partire dal 2014 quando invece la Delibera n. 643/2013 prevedeva il medesimo meccanismo per gli investimenti a partire dal 2012.

Non essendo mutato il meccanismo di riconoscimento degli investimenti basato sulla regola dell'ammissibilità degli investimenti realizzati il secondo anno antecedente quello di determinazione tariffaria (cd. regola "n-2"), è illogico e privo di motivazione che la maggiorazione del time lag, definita dalla Delibera n. 643/2013 per essere applicata a partire dal 2012 e per tutta la vita residua dell'investimento, venga a posteriori disconosciuta e i suoi effetti "interrotti".

22. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

I. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 23.5 dell'Allegato A

23. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 154 D.Lgs. 152/06 e dell'art. 10(14), lett. d), D.L. 70/11. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, confraddittorietà, travisamento dei fatti, disparità di trattamento ed erroneità, carenza di motivazione, Violazione del principio di libera concorrenza.

L'articolo 23.5 dell'Allegato A prevede che:

" I cambiamenti sistematici che giustificano il posizionamento negli Schemi III e VI della matrice sono riconducibili a una delle seguenti casistiche: a) rilevanti miglioramenti dei livelli qualitativi dei servizi erogati da gestioni per le quali si dispone di un corredo informativo (di atti e dati) completo; in materia di qualità contrattuale del servizio detto miglioramento si intende riferito a livelli qualitativi più elevati rispetto agli standard minimi previsti dall'Autorità; b) integrazione di gestioni di dimensioni significative per le quali - per almeno la metà del territorio integrato, valutato in termini di popolazione servita - si dispone di un corredo informativo (di atti e dati) completo; c) integrazione di gestioni di ambito per le quali si dispone di un corredo informativo (di atti e dati) completo operanti in Ambiti Territoriali Ottimali diversi; d) presenza di fornitura di un nuovo servizio (es. depurazione o fognatura per un operatore la cui gestione precedentemente limitata al servizio di acquedotto, ovvero, in altri casi, in presenza di integrazione della filiera a monte) ".

La norma prevede che nel caso in cui il gestore assuma uno o più servizi (acquedotto/fognatura/depurazione) in una zona precedentemente non gestita, tali maggiori oneri siano riconosciuti in anticipo mediante la valorizzazione degli Opnew , mentre nel caso in cui il gestore venga a sostenere maggiori costi operativi per l'estensione/potenziamento di servizi già esistenti gli stessi non sarebbero riconosciuti fra gli Opnew ma solo eventualmente a conguaglio due anni dopo (in base alla regola del "n+2"), previa istanza all'EGA e successiva approvazione definitiva da parte dell'AEEGSI.

la disposizione è irragionevole, in tanto in quanto anch'essa viene a costituire un'ulteriore modalità con cui la Del. 664/2015 viola il principio del full cost recovery , nella misura in cui non include tra le fattispecie soggette al regime di cui all'art. 25 - con conseguente sottoposizione al più favorevole regime degli Opnew — anche quelle afferenti l'estensione di un servizio già esistente, nonché in quanto non include gli effetti in termini di maggiori costi derivanti da novazioni normative regolatorie (nazionali e regionali), come, ad esempio, nuovi obblighi in materia ambientale.

Peraltro, anche nel caso tali maggiori costi siano riconosciuti a conguaglio, il gestore non si vedrebbe riconosciuti gli oneri finanziari che ha sostenuto per l'anticipazione dei maggiori costi per due anni. Conguaglio che, come sopra indicato, viene oggi illegittimamente sottoposto a un cap. I costi sostenuti per l'estensione di uno dei servizi del s.i.i., difatti, vengono inclusi nella voce " Rcaltro " (art 29.1 Allegato A - " costi delle attività afferenti al SII sostenuti per variazioni sistemiche nelle condizioni di erogazione del servizio o per il verificarsi di eventi eccezionali "); costi, quindi, che riceveranno un riconoscimento tariffario solo a titolo di conguaglio nell'anno "n+2" e non quindi immediatamente in tariffa, a partire dal 2016, quando i costi per "lavoro" e "capitale" vengono effettivamente sostenuti dal gestore che sia chiamato a rendere più capillare (e quindi a beneficio dell'utenza) il servizio idrico integato nel territorio in gestione, attraverso una "estensione" di quanto da esso già fornito.

Sarebbe quindi stato maggiormente aderente all'intento di incentivare gli investimenti, un epilogo regolatorio che sul punto avesse fatto in modo che detti costi per la "estensione" di un servizio già fornito, avessero trovato riconoscimento all'interno degli Opnew con un immediato riconoscimento in tariffa a beneficio del gestore, già a partire dall'anno in cui si prevede che tali costi saranno sostenuti.

Inoltre sui costi sostenuti medio tempore dal gestore per 1a realizzazione degli investimenti in parola, tesi all'estensione di un servizio già fornito, non vengono neppure riconosciuti gli oneri finanziari (con ulteriore violazione del principio del full cost recovery ).

24. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

L. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 26.2 dell'Allegato A

25. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 154 D.Lgs. 152/06 e dell'art. 10(14), lett. d), D.L. 70/11. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento dei fatti, disparità di trattamento ed erroneità, carenza di motivazione. Violazione del principio di libera concorrenza.

L’art. 26.2 dell’Allegato A prevede l’applicazione di un meccanismo di cd. rolling cap al costo di acquisto dell’acqua da soggetti terzi.

In sede di consultazione gli operatori (tra cui AQP) avevano suggerito meccanismi più diretti di incentivazione alla riduzione delle perdite, fondati sul controllo delle quantità e non del costo complessivo. Nella Del. 664/2015, al fine di rafforzare l'incentivo all'adozione di misure per razionalizzare la quantità di risorsa acquistata da terzi ha spostato la logica del meccanismo, passando da una fondata sul costo complessivo di acquisto dell'acqua all'ingrosso a una fondata sul costo unitario di acquisto.

Si prevede (art. 26 comma 2 dell'Allegato A) che l'ammontare massimo riconosciuto al gestore per gli anni 2018-2019 per i costi di acquisto all'ingrosso non sia pari al costo sostenuto nel 2015, come inizialmente prospettato nella consultazione, ma sia pari a tale costo diminuito di una franchigia pari al 3%, a sua volta calcolata in base al rapporto tra i moltiplicatori tariffari teta del grossista del 2015 rispetto a quello del 2014. Appare evidente che il gestore non ha alcuna possibilità di influenzare la variazione del moltiplicatore tariffario teta del grossista e, pertanto, tale previsione rappresenta solo una ulteriore penalizzazione.

Non è chiara la ragione che ha spinto l'Autorità a voler razionalizzare la quantità di risorsa acquistata da terzi, anche nei casi in cui questa soluzione risulti la più efficace/efficiente per il territorio servito (come può essere quello in gestione ad AQP). L'approdo regolatorio si riverbera chiaramente in una violazione del principio del full cost recovery , data la chiarezza con cui AEEGSI ha fissato una soglia entro la quale il gestore sopporterà dei costi che irragionevolmente non troveranno alcun riconoscimento in tariffa.

Inoltre, l'applicazione del meccanismo di franchigia, peraltro basato su una variazione di prezzo deliberato dalla stessa Autorità, potrebbe comportare la mancata copertura di alcuni costi per il gestore del SII, anche in presenza di minori quantità di acqua acquistata, con conseguente ed ulteriore violazione del principio del full cost recovery .

26. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

M. In merito alla domanda di annullamento dell'articolo 29 dell'Allegato A

27. Violazione e falsa applicazione dell'art. 9 della direttiva 2000/60/CE, della Comunicazione Com(2000)477, dell'art. 154 D.Lgs. 152/06 e dell'art. 10(14), lett. d), D.L. 70/11. Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, travisamento dei fatü, disparità di trattamento ed erroneità. Violazione del principio di libera concorrenza.

Il meccanismo di calcolo delle componenti a conguaglio inserite nel VRG di cui all'articolo 29 dell'Allegato A prevede che nel nuovo periodo tariffario, in ragione di ciascun anno, si proceda al conguaglio maturato dal gestore del SII, in relazione al vincolo aggiornato ai ricavi dell'anno in esame. Esso è volto, ex art. 8 Allegato A, a riconoscere al gestore i maggiori importi, rispetto a quanto preventivato, di costi operativi non efficientabili in quanto esogeni, cioè fuori dal controllo del gestore, come identificati al medesimo art. 29 (che li classifica come costi di energia elettrica, costi per servizi all'ingrosso, corrispettivi per l'utilizzo di infrasfrutture di terzi, etc.).

Tale meccanismo di conguaglio di cui all'articolo 29 appare viziato sotto molteplici aspetti di dettaglio da illogicità, confraddittorietà e manifesta irragionevolezza, con un elevato impatto finanziario in capo ad AQP.

Il meccanismo infatti esclude, al fine del computo dei costi integralmente sostenuti dal gestore, gli oneri finanziari che il gestore deve sostenere per anticipare importi che gli saranno riconosciuti nell'anno n+2 secondo quanto previsto dal metodo tariffario.

Quanto sopra, deprivando in tutto o in parte il gestore del recupero di costi da esso sostenuti, costituisce ennesima violazione del principio del full cost recovery .

28. Eccesso di potere per sviamento. Violazione della Delibera 6/2015 e dei principi di regolazione tariffaria in essa indicati.

L'Autorità approva e fa entrare in vigore una norma che - a differenza di quanto asserisce - non assicura la sostenibilità finanziaria efficiente delle gestioni. La disposizione gravata si pone in totale antitesi rispetto agli scopi che la regolazione tariffaria (così come esplicitati dall'AEEGSI stessa) dovrebbe perseguire.

- Con nota depositata il 26.5.2025 la ricorrente dichiara la rinuncia ai motivi sopra indicati sub A, B, E, F, G, H, I, L.

- Le Autorità resistenti si sono costituite in giudizio e hanno controdedotto alle censure.

Le parti hanno presentato memorie conclusive.

ARERA ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, giacché esso avrebbe dovuto essere proposto con motivi aggiunti al ricorso n. 529/2016 RG pendente innanzi a questo Tribunale, con il quale AQP ha contestato direttamente la Del. 664/2015 AEEGSI. Secondo l’Autorità regolatoria, impugnando con ricorso straordinario al Capo dello Stato la Del. 790/2016 dell’EGA pugliese per motivi d’illegittimità derivata (gli stessi proposti nel ricorso 529/2016 avverso la Delibera di approvazione del MTI-2) AQP ha violato il principio di alternatività con il rimedio giurisdizionale e ha eluso i termini decadenziali per l’impugnazione del provvedimento consequenziale.

- Il ricorso è passato in decisione all’udienza pubblica del 28 gennaio 2026.

DIRITTO

A. Sulle questioni trattate dal presente ricorso è stata chiamata a delibare l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, per dirimere contrasti giurisprudenziali.

L’Adunanza pronunciata con la decisione n. 16 del 7 novembre 2025. esponendo i seguenti principi di diritto:

1) Il principio normativo del recupero integrale dei costi impone che il metodo tariffario:

a) garantisca la correlazione tra costi efficienti e ricavi finalizzata al raggiungimento dell'equilibrio economico e finanziario della gestione;

b) escluda, tendenzialmente, il recupero dei costi derivanti da scelte non efficienti, in particolare quelli finanziari;

c) tenga conto dei costi ambientali e della risorsa, nonché delle ripercussioni sociali derivanti dal recupero.

2) L'equilibrio economico e finanziario della gestione, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, implica una valutazione ampia e sostenibile della remunerazione garantita all'operatore e non il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto. Una volta assicurato il suddetto equilibrio, la regolazione tariffaria non comporta la sterilizzazione di qualsivoglia rischio in capo al gestore, ovvero non garantisce sempre e comunque il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei servizi oggetto della concessione .

B. Il ricorso può essere valutato in relazione ai motivi non rinunciati, esposti sub C, D, M in factum .

C. Prima di procedere all’esame del merito delle censure articolate dalla ricorrente appare opportuno ricostruire il quadro normativo di riferimento.

Il servizio idrico integrato (così definito perché comprensivo di più segmenti produttivi: l’attività di captazione dalla falda, la potabilizzazione, la distribuzione, il trasporto dei reflui nella fognatura, la depurazione della risorsa idrica) è un servizio di interesse economico generale, in quanto attività economica prestata dietro corrispettivo economico ma che al tempo stesso non sarebbe assicurata dal mercato senza un intervento statale (o lo sarebbe a condizioni difformi da quelle giudicate coerenti con gli obiettivi di interesse generale). Di tale attività sono quindi regolati diversi aspetti:

a) la dimensione gestionale (organizzata sulla base di ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici);

b) la struttura operativa;

c) le modalità di affidamento (secondo il principio di unicità della gestione per ciascun ambito);

d) le dotazioni infrastrutturali;

e) il contenuto del rapporto convenzionale tra concedente e gestore;

f) il corrispettivo contrattuale del rapporto di utenza.

La governance del settore è contrassegnata dall’intersezione di competenze spettanti a più soggetti pubblici, a livello sovranazionale e nazionale, quali la Commissione Europea, il Ministero della Transizione ecologica, le Regioni, l’Autorità di Bacino, gli enti di governo dell’ambito (individuati dalle regioni e partecipati dagli enti locali ricadenti nel medesimo comprensorio), le amministrazioni comunali, l’Autorità di regolazione.

Le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici investono specificatamente la definizione dei costi ammissibili e dei criteri per la determinazione delle tariffe a copertura di questi costi, la regolazione sulla qualità del servizio, la verifica dei piani d’ambito, nonché la predisposizione delle convenzioni tipo per l’affidamento del servizio. In particolare, l’art. 1, primo comma, della L. n. 481/1995 prevede che l’Autorità debba perseguire, nello svolgimento delle proprie funzioni, “ la finalità di garantire la promozione della concorrenza e dell'efficienza nel settore dei servizi di pubblica utilità,…nonché adeguati livelli di qualità nei servizi medesimi in condizioni di economicità e di redditività, assicurandone la fruibilità e la diffusione in modo omogeneo sull'intero territorio nazionale, definendo un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, promuovendo la tutela degli interessi di utenti e consumatori ”. L’art. 10, comma 14, del D.L. n. 70/2011 prevede che l’Autorità “ predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato, sulla base della valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai princìpi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio chi inquina paga ”. L’articolo 3, primo comma, del D.P.C.M. 20 luglio 2012 specifica che l’Autorità:

a) predispone, ai sensi dell'art. 151 del D.Lgs. 3.4.2006 n. 152, una o più convenzioni tipo per la regolazione dei rapporti tra autorità competenti all'affidamento del servizio e soggetti gestori;

b) definisce le componenti di costo - inclusi i costi finanziari degli investimenti e della gestione - per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, per i vari settori di impiego, in conformità ai criteri e agli obiettivi stabiliti dal Ministero dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare di cui all'art. 1, comma 1, lettere c), d), e), f), del medesimo provvedimento;

c) predispone e rivede periodicamente il metodo tariffario per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, sulla base del riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio sostenuti dai gestori, prevedendo forme di tutela per le categorie di utenza in condizioni economico sociali disagiate, individuate dalla legge e fissa, altresì, le relative modalità di revisione periodica, vigilando sull'applicazione delle tariffe;

d) verifica la corretta redazione del piano d'ambito, acquisita la valutazione già effettuata dalle Regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano sulla coerenza dei piani d'ambito con la pianificazione regionale e provinciale di settore, esprimendo osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d'inefficacia, prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessità di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le Autorità competenti ed i gestori del servizio idrico integrato ai sensi dell'art. 2, comma 186 bis , della legge 23.12.2009 n. 191;

e) approva le tariffe del servizio idrico integrato, ovvero di ciascuno dei singoli servizi che lo compongono compresi i servizi di captazione e adduzione a usi multipli e i servizi di depurazione ad usi misti civili e industriali, proposte dal soggetto competente sulla base del piano di ambito di cui all’art. 149 del D.Lgs. n. 152/2006, impartendo, a pena d'inefficacia, prescrizioni. In caso di inadempienza, o su istanza delle amministrazioni e delle parti interessate, l’Autorità intima l'osservanza degli obblighi entro trenta giorni decorsi i quali, fatto salvo l'eventuale esercizio del potere sanzionatorio, provvede in ogni caso alla determinazione in via provvisoria delle tariffe sulla base delle informazioni disponibili, comunque in un'ottica di tutela degli utenti.

La vigente disciplina del servizio idrico integrato ‒ a partire dalla L. 5.1.1994 n. 36, i cui contenuti sono poi in larga misura trasposti nel decreto legislativo n. 152/2006 ‒ intende superare le precedenti gestioni pubbliche in economia, considerate oramai inadeguate per un’efficace amministrazione del settore. I principali contenuti riformatori dell’impianto normativo sono:

a) l’industrializzazione della filiera realizzata attraverso la gestione integrata di tutti i segmenti produttivi (in passato gestiti separatamente);

b) il riconoscimento della rilevanza economica del servizio, la quale si delinea tramite l’adozione di un modello organizzativo efficiente, in quanto tendenzialmente idoneo a remunerare i fattori produttivi;

c) la facoltà per l’Amministrazione di scegliere tra il monopolio pubblico e quello privato contendibile (c.d. concorrenza per il mercato);

d) un modello di organizzazione basato su unità geografiche e idrologiche naturali, delineati sulla scorta di parametri non meramente geografici, ma anche tecnici ed economici (la dimensione ottimale dei servizi mira soprattutto alla realizzazione di economie di scala e alla finalità di prevenire il possibile conflitto di interessi tra enti locali e gestori);

e) il coordinamento amministrativo - coincidente con l’estensione dell’ambito territoriale - attraverso l’adozione del piano d’ambito, il potere tariffario e l’esternalizzazione;

f) una gestione integrata del servizio caratterizzata dalla unicità all’interno degli A.T.O.;

g) la disciplina dei rapporti tra il regolatore dell’ambito e gestore mediante una convenzione i cui contenuti concorrono all’organizzazione consensuale del servizio, alla definizione sinallagmatica degli aspetti patrimoniali della gestione, all’assunzione degli obblighi di servizio pubblico, alla gestione delle infrastrutture, alla pianificazione degli investimenti in manutenzione e relativi alla innovazione tecnologica;

h) l’unicità della tariffa, calcolata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.

La trama regolativa, così sommariamente riportata, riflette una precisa misura compositiva tra fini sociali - l’erogazione di un bene fondamentale ma scarso - e sostenibilità economica. La scelta politica, in particolare, consiste nella ricerca di un modello di gestione in cui trovi adeguata sintesi la dialettica tra efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’ambito dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e universalità del servizio. Si tratta di una scelta politica nazionale, in quanto la normativa europea in materia di acque (Direttiva 2000/60/UE) non contiene indicazioni rigide sull’organizzazione del servizio idrico come un servizio a rilevanza economica.

La tariffa è definita dall’art. 154 del D.Lgs. n. 152/2006 come “ il corrispettivo del servizio idrico integrato” che viene determinata “tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere….e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio chi inquina paga ”. La norma ricalca l’art. 9 della direttiva n. 2000/60/CE, secondo cui “ Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III e, in particolare, secondo il principio chi inquina paga ”, in linea con la configurazione – diffusamente delineata nella Comunicazione COM 2000/477 – della tariffa dei servizi idrici quale “ mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell’ambito di ogni specifico settore economico ”.

La giurisprudenza della Corte costituzionale definisce la disciplina statale relativa alla determinazione della tariffa del servizio idrico integrato come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico “ambiente” dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore. L’azione unitaria svolta dallo Stato, in particolare, viene giustificata sotto un duplice aspetto. L’uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio nazionale un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio nazionale. Il nesso con la tutela della concorrenza si spiega anche perché la regolazione tariffaria deve assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione e l’efficienza ed affidabilità del servizio (art. 151, comma 2, lettere c, d, e, del codice dell’ambiente), attraverso il meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, del codice dell’ambiente), “ diretto ad evitare che il concessionario unico – cioè il gestore - abusi della sua posizione dominante ” (sentenza n. 246/2009, che richiama anche le sentenze n. 51 e n. 335 del 2008). Sotto altro profilo, attraverso la determinazione della tariffa il legislatore statale fissa livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perseguendo la finalità di garantire la tutela e l’uso delle risorse idriche secondo criteri di solidarietà e salvaguardando così la vivibilità dell’ambiente e le aspettative e i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale. La finalità della tutela dell’ambiente viene anche posta alla base della scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, tra i quali il legislatore include espressamente quelli ambientali.

In esito all’attività di analisi e allo svolgimento di un processo partecipativo è stata approvata la deliberazione 664/2015/R/IDR, che dettaglia il metodo tariffario idrico M.T.I. per il secondo periodo regolatorio (anni 2016–2019).

In ordine agli assi portanti della regolazione è possibile individuare due tipi di soluzioni tecnico-amministrative idonee ad indurre comportamenti molto diversi: 1) la prima riconosce, a posteriori , l’intero onere sostenuto dal gestore o prestatore del servizio, garantendone il pieno ed integrale recupero con conguagli successivi; 2) la seconda predetermina dei limiti, mediante una attenta valutazione di standard tecnici e contabili, al di sopra dei quali ogni onere resta a carico del gestore, ed al di sotto del quale il gestore ottiene un premio per l’efficienza conseguita. Nel primo caso, tutti i rischi, di qualsivoglia natura essi siano, sono trasferiti alla platea dell’utenza, che si fa carico del complessivo ammontare degli oneri, calcolato a piè di lista; nel secondo caso, viceversa, il gestore si assume tutti i rischi connessi al rispetto dei valori limite definiti. Il quadro regolatorio cerca di far gravare sugli utenti i soli costi necessari e favorire una maggiore efficienza produttiva nel tempo, stabilendo regole di ammissibilità dei soli costi che sono ritenuti efficienti. Il principio sarebbe, del resto, alla base dei vari modelli di regolazione incentivante tra cui la regolazione del tetto ai prezzi (c.d. price cap ). La regolazione c.d. efficiente mira, quindi, al riconoscimento tariffario di taluni costi solo nei limiti in cui essi siano efficienti (rispetto a degli standard ), mediante tecniche di selezione delle componenti ammissibili e di modellizzazione del comportamento efficiente di un’impresa regolata, ritenuti adeguati per la singola impresa o per classi di esse (ciascuna composta da imprese accomunate da particolari caratteristiche strutturali). I costi standard ammessi restano in vigore per un lasso di tempo (periodo regolatorio) certo e prefissato: l’eventuale risparmio di costo ottenuto dal gestore durante il periodo regolatorio rispetto al livello-obiettivo prefissato dal regolatore si traduce nel breve periodo in un vantaggio tangibile per il medesimo gestore.

L’inserimento di limiti di prezzo è, quindi, opzione di matrice legale che mira a coniugare, da un lato, la copertura dei costi e, in generale, l’utilità della gestione e, dall’altro, l’efficientamento della gestione stessa e la tutela degli utenti del servizio. Il principio del full recovery cost (posto a fondamento delle censure in esame) si declina, quindi, non in termini assoluti ma, al contrario, come riconoscimento dei costi efficienti del servizio ( ex multis T.A.R. Lombardia, Milano, I, 12.11.2021 n. 2531).

D. Per quanto concerne le contestazioni all’art. 8.1 dell’Allegato A alla Delibera (MTI-2 schemi regolatori), va premesso che la disposizione definisce il vincolo ai ricavi dei gestori VRGa nelle sue componenti Capexa , FoNIa , Opexa , ERCa , RcaTOT ; dove a è l’anno di riferimento nel quadriennio 2016 – 2019. Per quanto d’interesse la RcaTOT è definita come “ la componente a conguaglio relativa al vincolo ai ricavi del gestore nell’anno (a –2) ”, cioè i conguagli della seconda annualità precedente l’anno a di riferimento.

Nel DCO 406/2015/R/IDR i gestori erano stati invitati a presentare osservazioni sul predisponendo schema regolatorio; in particolare, con il quesito Q8 erano stati richiesti di esprimersi, motivatamente, sulla condivisibilità o meno delle considerazioni generali sulle componenti di costo.

Alcuni gestori, tra i quali AQP, in ordine alla componente RcaTOT hanno ritenuto necessario prevedere l’esclusione dei conguagli di fatturato dal cap, considerando che l’assoggettamento dei conguagli al vincolo tariffario riduce drasticamente le risorse disponibili per gli investimenti, limitando la possibilità di un miglioramento della qualità del servizio e che tali conguagli sono relativi a ricavi non percepiti ma già assoggettati, nell’anno di competenza, al vincolo di crescita delle tariffe, e pertanto “ includere tali conguagli nel computo del cap dell’anno in cui vengono recuperati significa, in pratica, assoggettare due volte tali partite a un vincolo di prezzo ”.

Con il DOC 577/2015/R/IDR l’Autorità ha definito gli orientamenti finali propedeutici alla delibera per il MTI-2 e, pur prendendo atto delle proposte di modifica (minoritarie, peraltro, rispetto ai gestori che hanno ritenuto soddisfacente la prospettata composizione del vincolo ai ricavi), ha ritenuto di confermare le scelte, sottolineando come esse siano in continuità con i criteri adottati per il biennio 2014 – 2015 e che per questa ragione favoriscano la stabilità tariffaria del settore idrico e la sostenibilità delle tariffe applicate “ ferma restando la possibilità riconosciuta al soggetto competente di formulare istanza motivata nell’ambito della regolazione relativa alla sostenibilità finanziaria efficiente o, nei casi previsti, nell’ambito di quanto già prospettato con riferimento al riequilibrio economico-finanziario delle gestioni ”.

Da qui la contestazione di AQP all’art. 8.1 dell’Allegato A, motivata con la violazione del principio del full cost recovery qualora il gestore dovesse decidere di rinunciare a parte dei conguagli per evitare l’inserimento della voce RcaTOT nel vincolo ai ricavi, ovvero con gli effetti negativi sul miglioramento dei servizi (in senso inverso allo scopo della tariffa, indicato dall’Autorità, di regolare il settore idrico “ al fine di favorire la realizzazione degli investimenti ” prioritari) qualora per recuperare i costi tariffari decidesse di rinunciare a parte degli investimenti.

D1. Così prospettata la censura appare inammissibile e perplessa.

Inammissibile giacché il riconoscimento di componente il costo del servizio per i conguagli necessari al recupero dei costi approvati e relativi alle annualità precedenti è contemplato dall’art. 2.1 lett. e) della delibera 664/2015, norma non contestata dalla ricorrente.

Perplessa perché la ricorrente non indica la disciplina normativa qualificante un suo interesse ad agire, né evidenzia un ipotetico specifico pregiudizio dall’inserimento del RcaTOT tra le componenti del vincolo ai ricavi, e nemmeno deduce un contrasto diretto della norma censurata con gli invocati principi del full cost recovery e del favor della struttura tariffaria per gli investimenti prioritari, facendo invece discendere la violazione dei detti principi da sue possibili scelte, peraltro non attuate, indirizzate a un risparmio sugli oneri tariffari o a un loro recupero (rinuncia in tutto o in parte ai conguagli, o agli investimenti). E comunque la stessa Autorità regolatoria con il DCO 577/2015 ha previsto la possibilità di deroga al limite massimo (cap) su istanza dei gestori, qualora vi siano esigenze di “ sostenibilità finanziaria efficiente ” e di “ riequilibrio economico-finanziario delle gestioni ” o “ esigenze d’investimento tali ” da comportare il superamento del tetto.

D2. Analizzando il merito della censura, si osserva quanto segue.

La componente del VRG che attiene al calcolo dei conguagli consente il recupero dello scostamento tra il VRG calcolato inizialmente sulla base di stime e quanto effettivamente dovuto in ragione del rendiconto consuntivo.

Il meccanismo va meglio precisato.

Il metodo tariffario, strutturato per periodi regolatori (prima quadriennali oggi di sei anni), prevede una revisione biennale per l'aggiornamento delle componenti a conguaglio.

Il ritardo temporale di due anni nel computo ( a – 2 ) scaturisce dalla necessità di accedere a tutte le informazioni necessarie. In sede di predisposizione tariffaria, infatti, non sempre si dispone di tutti i dati consuntivati, necessari all'allineamento di costi e gettito tariffario.

La liquidazione differita, per un biennio rispetto alla loro effettiva manifestazione, determina uno sfasamento temporale tra il momento nel quale il costo viene sostenuto e quello nel quale la tariffa lo recepisce, andando per questa via ad alimentare un conguaglio.

Il conguaglio, riferibile al metodo tariffario, è formato da diverse componenti e specificatamente interessa: i costi operativi "esogeni", i costi previsionali e i volumi venduti, i quali vengono registrati nell'anno in cui si realizzano sulla base di stime, e successivamente vengono rettificati sulla base del dato effettivo.

Il conguaglio, in sintesi, riflette:

a) per i costi esogeni, la differenza tra l'importo riconosciuto in tariffa e la loro valorizzazione a consuntivo;

b) per i costi previsionali (in qualche misura efficientabili), la differenza tra quanto stimato e quanto effettivamente speso;

c) per i volumi lo scostamento tra gettito tariffario teorico calcolato nel precedente aggiornamento tariffario ( a - 2 ) e le entrate effettivamente registrate in bilancio nell’anno a di riferimento.

Il metodo tariffario prevede l'aggiornamento del conguaglio rispetto al tasso di inflazione relativo al periodo di tempo intercorrente fra il momento in cui il costo è sostenuto e quello in cui il medesimo viene rimborsato, ma non riconosce l'onere finanziario derivante dalla prolungata indisponibilità delle somme dovute.

Si pone, a questo punto, la questione se il meccanismo regolatorio sopra indicato - il quale può indurre il gestore ad anticipazioni finanziarie per fare fronte al differimento biennale nella corresponsione dei conguagli - richieda o meno, per essere rispettoso del principio del recupero integrale dei costi, il riconoscimento di oneri finanziari e non solo del tasso di inflazione (che in quanto tale tiene conto soltanto del valore nominale dei costi).

In accordo con le statuizioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (A.P. n. 16/2025), il Collegio ritiene che l’equilibrio economico e finanziario della gestione - il quale " sussiste quando i ricavi attesi del progetto sono in grado di coprire, per un operatore efficiente, i costi operativi e i costi di investimento, di remunerare e rimborsare il capitale di debito e di remunerare il capitale di rischio " (art. 177, comma 5, del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) - implichi una valutazione ampia e sostenibile della remunerazione garantita all'operatore e non il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto.

Una volta attuato l'equilibrio economico-finanziario della gestione, la regolazione tariffaria non implica la sterilizzazione di qualsivoglia rischio in capo al gestore, ovvero non impone sempre e comunque il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei servizi oggetto della concessione.

La regolazione del servizio idrico non pone a carico del gestore né il rischio della domanda, in quanto il conguaglio permette di recuperare integralmente il minore gettito tariffario, né il rischio dei costi "esogeni", i quali sono integralmente coperti dalla tariffa, sebbene liquidati con uno sfasamento temporale biennale rispetto al momento in cui sono stati sostenuti.

L'accollo in capo all'operatore del solo rischio di dovere anticipare i costi esogeni o previsionali stimati in modo incompleto risulta coerente con la traslazione del rischio operativo tipico del modello concessorio, che si applica anche ai servizi di interesse economico generale (art. 176, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36; art. 15 del decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201).

Il rischio operativo (che nel servizio idrico è sostanzialmente traslato sul lato dell'offerta, ovvero in funzione del raggiungimento dei livelli qualitativi e quantitativi della prestazione, come incentivati dalla regolazione) è infatti " quello che deriva da fattori esterni, non soggetti al controllo delle parti " (art. 177, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36).

Nel caso in esame la società ricorrente non ha dimostrato che il mancato riconoscimento degli oneri da differimento biennale abbia pregiudicato o messo in pericolo l'equilibrio economico-finanziario delle gestioni.

D3. Il Collegio, pertanto, condivide in subiecta materia il principio enunciato dall’Adunanza Plenaria, secondo cui " l'equilibrio economico e finanziario della gestione, intendendosi per tale la contemporanea presenza delle condizioni di convenienza economica e sostenibilità finanziaria, implica una valutazione ampia e sostenibile della remunerazione garantita all'operatore e non il riconoscimento tariffario di ogni singolo costo sostenuto. Una volta assicurato il suddetto equilibrio, la regolazione tariffaria non comporta la sterilizzazione di qualsivoglia rischio in capo al gestore, ovvero non garantisce sempre e comunque il recupero degli investimenti effettuati o dei costi sostenuti per la gestione dei servizi oggetto della concessione ".

E. Per quanto riguarda le contestazioni all’art. 9 della dell’Allegato A della Delibera, va premesso che la disposizione definisce la matrice di schemi regolatori nell’ambito della quale ciascun soggetto competente - in possesso di tutti i dati necessari alla valorizzazione delle componenti di costo del servizio - seleziona lo schema più appropriato sulla base di una scelta tridimensionale, in ragione: i) del fabbisogno di investimenti in rapporto al valore delle infrastrutture esistenti; ii) dell’eventuale presenza di variazioni negli obiettivi o nelle attività del gestore, principalmente riconducibili a processi di aggregazione gestionale, ovvero all’introduzione di rilevanti miglioramenti qualitativi dei servizi erogati; iii) dell’entità dei costi operativi per abitante servito dalla gestione rispetto al valore Opex pro capite medio (OPM), cioè costi operativi medi, stimato con riferimento all’anno 2014 per l’intero settore, e vi introduce un fattore di sharing X di ripartizione tra gestori e consumatori volto a “ incentivare, oltre agli investimenti, la sostenibilità dei corrispettivi tariffari all'utenza, la razionalizzazione delle gestioni e l'introduzione di miglioramenti qualitativi ”, da applicare al limite di prezzo in funzione di condizionalità riferite alla componente dei costi operativi e pari a 0,5% (valore individuato - nell’ambito del range di valori posto in consultazione - in ragione della necessità, da un lato, di contenere l’impatto delle variazioni tariffarie sull’utenza e, dall’altro, di favorire la razionalizzazione degli oneri sostenuti dalla gestione nel rispetto del principio di riconoscimento dei costi efficienti di esercizio e di investimento).

E1. Le contestazioni afferiscono al fattore di sharing così come determinato dall’Autorità regolatoria e prospettano censure alquanto generalizzate di difetto di motivazione in ragione dell’obiettivo di sostenibilità dei corrispettivi tariffari all’utenza, concludendo che: a) l’Autorità non lascia agli EGA la possibilità di valutare la disponibilità a pagare degli utenti del SII di ciascun ambito territoriale e conseguentemente determinare dei limiti diversificati agli incrementi moltiplicatori tariffari delle singole gestioni; b) la scelta del fattore di sharing unico è penalizzante nei confronti dei gestori che hanno in concessione una rete più evoluta per estensione e, quindi, con maggiore dispersione delle utenze.

In merito al parametro OPM la ricorrente evidenzia che vi sono numerosi elementi che hanno impatto sui costi operativi e che comunque da essi dovrebbero essere sottratti i costi aggiornabili non dipendenti dall’efficienza del gestore.

E2. La censura riprende in parte osservazioni critiche di AQP in relazione ai quesiti Q9,12,13 di cui al DCO 406/2015.

Il gestore dell’Acquedotto Pugliese aveva espresso contrarietà al meccanismo di sharing così come prospettato dall’Autorità, considerato che la valutazione dell’entità dello sharing viene effettuata solo sulla componente Opex e che l’obiettivo di tale misura è, secondo quanto affermato dall’Autorità, quello di incentivare una riduzione dei costi operativi. Il gestore osservava che data l’incomprimibilità di alcuni costi operativi, almeno nel breve termine, lo sharing proposto avrebbe potuto indurre gli EGA a limitare le risorse a disposizione per gli investimenti, introducendo un forte elemento distorsivo nella struttura di incentivi della regolazione tariffaria.

Sul parametro OPM degli schemi di regolazione AQP aveva osservato che esso dovrebbe essere costruito solo sui costi operativi endogeni ( Opexaend ) e non anche, come nello schema regolatorio del MTI-2, sui costi operativi aggiornabili ( Opexaal ), questi ultimi parzialmente o totalmente al di fuori del controllo del gestore (oneri locali, maggior parte dei costi ambientali, ecc.) e che perciò non dovrebbero essere assoggetati alle medesime regole di escalation .

Altresì aveva osservato che il parametro della popolazione andrebbe meglio specificato in funzione del fatto che alcuni segmenti del servizio sono gestiti solo in parte nel territorio e che talune zone mostrano una significativa presenza di popolazione fluttuante. Aveva, perciò, suggerito di valutare l’adozione di un parametro di costo operativo unitario rapportato alla lunghezza delle reti gestite invece della popolazione servita.

Nel documento di risposta (DCO 577/2015) l’Autorità regolatoria ha premesso che il valore OPM è stato stimato con riferimento ai dati forniti dagli EGA per l’anno 2014 in sede di predisposizione tariffaria e ha espresso preferenza per mantenere negli schemi di regolazione il valore unico anziché valori territorialmente differenziati in base alla densità di popolazione, tenuto conto dell’obiettivo di razionalizzazione della compagine gestionale sotteso alle riforme in ordine all’organizzazione e alla gestione dei servizi idrici e ritenendo che il valore unitario OPM sull’intero territorio nazionale possa costituire un più forte incentivo al processo di razionalizzazione delle gestioni per una maggiore efficienza produttiva.

La scelta appare conforme alle previsioni legislative di settore, che descrivono la tariffa idrica, tra l’altro, in funzione del tasso di produttività (art. 2, comma 18 lett. b, della L. 14.11.1995 n. 481) e dell’equilibrio economico-finanziario della gestione (art. 26, primo comma, del D.Lgs. 23.12.2022 n. 201).

Ma le previsioni dell’art. 9 dell’Allegato A non trascurano il rapporto costi operativi (rilevati al 2014)/popolazione dell’ambito di gestione, distinguendo le ipotesi in cui detto rapporto sia inferiore o pari a OPM da quello in cui sia superiore, moltiplicando il fattore di sharing X per 1 nel primo caso (schemi I e IV) e per 2 nel secondo (schemi II e V); laddove nella seconda ipotesi (rapporto Opex2014/pop superiore alla media OPM) il raddoppio del fattore di sharing può indurre i gestori a un riequilibrio dei costi e, quindi, all’efficientamento della gestione.

E3. In conclusione si può ritenere che le scelte dell’Autorità di regolazione nella definizione dei parametri di sharing e OPM per il MTI-2 siano conformi alle finalità - espresse dal Legislatore - di favorire la produttività e l’efficienza delle gestioni idriche e che la definizione di un costo operativo medio omnicomprensivo (costi endogeni ed esogeni) non si ponga in antitesi alle regole di formazione della Tariffa, come esposte in precedenza e come delineate da A.P. n. 16/2025, e non determini incertezze in quanto strutturata in base ai dati raccolti dagli stessi gestori e riferiti a due annualità precedenti l’avvio del secondo periodo regolatorio (quindi consolidati rispetto a tale momento).

F. L’ultimo motivo da esaminare contesta il calcolo delle componenti a conguaglio come definite dall’art. 29 dell’Allegato A. Parte ricorrente si duole dell’omesso inserimento tra i costi riconosciuti a conguaglio degli oneri finanziari anticipati.

F1. Con richiamo alla disciplina normativa in materia tariffaria, già anticipata nei suoi tratti essenziali, la legge rimette al regolatore l'individuazione della concreta misura compositiva tra fini sociali, tutela ambientale e sostenibilità economica delle gestioni, stabilendo che l'Autorità ha il compito di definire " le componenti di costo per la determinazione della tariffa ", tenendo conto " sia del costo finanziario della fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse " (art. 10, comma 14, lett. d, D.L. 13.5.2011 n. 70, convertito in L. 12.7.2011 n. 106).

Il Legislatore, non risultando prevedibili le possibili reciproche interazioni tra i beni ed i soggetti interessati, si è limitato a predisporre soltanto i congegni per il loro confronto dialettico, senza prefigurare un esito predeterminato, attribuendo il potere di definire le regole di funzionamento del sistema tariffario ad un regolatore indipendente, dotato di risorse umane e materiali che consentono di raccogliere e di analizzare le informazioni sui costi, sui prezzi e sui livelli di qualità dei servizi erogati.

Quando la materia da disciplinare è complessa e lo stato delle conoscenze è estremamente dinamico, l'attribuzione dei poteri regolatori all'Autorità mira ad attuare il principio di buona amministrazione, in quanto il procedimento consente l'analisi partecipata delle diverse soluzioni possibili e costituisce uno strumento di razionalità.

In presenza dell'esercizio di un potere regolatorio, il sindacato di legittimità del Giudice Amministrativo riguarda il raffronto tra una norma primaria attributiva del potere e la regola applicativa elaborata dall'Autorità, e non la riconduzione di un fatto nel perimetro applicativo di una fattispecie normativa (A.P. n. 16/2025).

I criteri direttivi indicati nella legge esprimono una ratio che può essere implementata da diverse regole di settore, sicché il sindacato del giudice amministrativo - pur basandosi sulla diretta conoscenza dei fatti rilevanti - non è di tipo sussuntivo, bensì funzionale, in quanto incentrato sui principi della ragionevolezza (anche tecnica) e della proporzionalità.

F2.- Su queste basi, la scelta regolatoria di considerare, nel riconoscimento dei conguagli, solo l'inflazione e non anche gli oneri finanziari (o i costi opportunità) non si pone in contrasto con le disposizioni che regolano la materia tariffaria, né risulta irragionevole o sproporzionata, ma coerente con gli obiettivi ambientali del risparmio idrico (di cui all'art. 1, commi da 61 a 65 della L. n. 178/2020, e all'art. 119, comma 2, del codice dell’ambiente).

Sarebbe, infatti, contraddittorio per il sistema normativo da un lato incentivare gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente, dall'altro rendere oneroso per gli stessi utenti la realizzazione di tale finalità, imponendo loro di farsi carico anche di oneri finanziari sui conguagli in caso di diminuzione dei volumi rispetto alle stime tariffarie.

La scelta di non considerare gli oneri finanziari nella determinazione dei conguagli è dunque coerente con la direttrice normativa, che impone al regolatore di incentivare i comportamenti virtuosi degli operatori economici (A.P. n. 16/2025).

F3. Consegue la corettezza della scelta amministrativa di composizione tariffaria attuata nell’art. 29 dell’Allegato A alla del. 664/2015.

G. Non residuando altri motivi da esaminare, escluse le censure per le quali è stata espressa rinuncia dalla ricorrente, occorre concludere per la legittimità e la ragionevolezza delle norme contestate riferite alla definizione del MTI-2. Anche in ragione dei principi esposti in A.P. n. 16/2025 e condivisi dal Collegio, non potendo essi essere esclusi solo in ragione dei tempi della decisione processuale, come affermato da AQP nella memoria di replica conclusiva.

G1. Il ricorso deve pertanto essere respinto, con assorbimento dell’eccezione pregiudiziale sollevata da ARERA, sussistendo comunque motivi di equità che giustificano la compensazione delle spese processuali, in considerazione della complessità della materia e delle incertezze giurisprudenziali, la cui assenza di continuità ha reso opportuno l’intervento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO IG, Presidente, Estensore

Alberto Di Mario, Consigliere

Luca Iera, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

TO IG

IL SEGRETARIO