Pubblicato il 17/02/2026

N. 00233/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00597/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 597 del 2021, proposto da
Autostrada dei Fiori S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Giuffrè, Gianluca Parente e Luigi Seccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Genova, domiciliataria ex lege, nei suoi uffici in Genova, v.le Brigate Partigiane, 2;

per l'annullamento

- della nota del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Dipartimento per la Programmazione, le Infrastrutture di Trasporto a Rete e i Sistemi Informativi, Direzione Generale per le Strade e le Autostrade, l'Alta Sorveglianza sulle Infrastrutture Stradali e la Vigilanza sui Contratti Concessori Autostradali prot. U. 0015168 del 31.05.2021 relativa all'affidamento “ infragruppo ” dei lavori di miglioramento della sicurezza ai sensi dell'art. 11 della legge n. 531/82 del Viadotto Tapello, lungo la tratta autostradale A6 Torino – Savona;

- del decreto del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, Dipartimento per la Programmazione, le Infrastrutture di Trasporto a Rete e i Sistemi Informativi, Direzione Generale per le Strade e le Autostrade, l'Alta Sorveglianza sulle Infrastrutture Stradali e la Vigilanza sui Contratti Concessori Autostradali prot. U. 0018321 del 2.07.2021, nella parte in cui dispone l'approvazione con prescrizioni e raccomandazioni della perizia di variante tecnica presentata dalla Società Autostrada dei Fiori S.p.A. denominata “Lavori di miglioramento della sicurezza ai sensi dell'art. 11 della Legge 531/82. Viadotto Tapello carreggiata Sud km 102+536 ” della A6 Torino – Savona, così non riconoscendo alla Concessionaria l'importo della variante trasmessa per l'approvazione pari a complessivi lordi € 2.786.766,30, di cui € 2.384.579,39 per lavori (di cui € 312.261,09 per costi della sicurezza) e € 402.186,91 per somme a disposizione corrispondenti, con un ribasso del 21,86%, a netti € 2.333.757,52 di cui € 1.931.570,61 per lavori (di cui € 312.261,09 per costi della sicurezza e € 402.186,91 per somme a disposizione);

- nonché di ogni atto e provvedimento presupposto, connesso e consequenziale, ancorché ignoto, ivi compresi gli atti, le note e i provvedimenti espressamente richiamati nei suddetti provvedimenti, tra cui la relazione istruttoria dell'U.T. di Genova trasmessa alla DGVCA con nota prot. n. 31424 del 14.12.2020 e la relazione istruttoria della Divisione 5 della DGVCA;

nonché per l'accertamento

del diritto della ricorrente all'ammissione ad investimento ed alla remunerazione, da parte del Ministero resistente, ove occorra anche, in via subordinata, a titolo di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c., degli importi stralciati dal Quadro Economico della perizia di variante per come sottoposta all'approvazione del Ministero e, segnatamente, di complessivi lordi € 2.786.766,30, di cui € 2.384.579,39 per lavori (di cui € 312.261,09 per oneri della sicurezza) e € 402.186,91 per somme a disposizione, corrispondenti, con un ribasso del 21,86%, a netti € 2.333.757,52 di cui € 1.931.570,61 per lavori (di cui € 312.261,09 per costi della sicurezza e € 402.186,91 per somme a disposizione).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e delle Mobilità Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa NN ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente è concessionaria per il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili delle attività di progettazione, costruzione ed esercizio dell’Autostrada A6 Torino-Savona.

La concessione è regolata dalla Convenzione unica del 18.11.2009 e dal secondo Atto Aggiuntivo del 9.5.2018: la ricorrente è divenuta titolare del rapporto concessorio per effetto della fusione per incorporazione con l’originaria società concessionaria, Autostrada Torino Savona S.p.A.

Parte ricorrente afferma di aver predisposto il progetto esecutivo relativo ai “Lavori di Miglioramento della sicurezza ai sensi dell’art. 11 della legge 531/82. Viadotto Tapello carreggiata Sud km 102+536 della A6 Torino – Savona” e di averlo trasmesso al MIMS una prima volta nell’agosto 2016 e poi, a seguito di aggiornamento al D.Lgs. 50/2016, nel mese di dicembre 2016 per la sua approvazione ai sensi dell’art. 20, comma 11 della convenzione.

Il Ministero concedente, tuttavia, ha approvato il progetto solo nel 2018, nonostante vari solleciti della ricorrente. A causa di tale ritardo, la ricorrente afferma di esser stata costretta a rinunciare all’affidamento dei lavori tramite gara (poiché non sarebbe stato possibile espletare il procedimento in tempo utile per garantire la regolarità della circolazione all’utenza) e di aver dovuto, invece, procedere all’affidamento infragruppo prescindendo, peraltro, dall’approvazione ministeriale del progetto esecutivo.

Afferma di aver rappresentato le suddette circostanze al Ministero con la nota prot. 6131 del 13.09.2018, nella quale aveva contestualmente provveduto, in ottemperanza alla circolare n. 67217 dell’11.5.2012, a comunicare il ribasso praticato all’impresa collegata, specificando in apposita tabella i contratti similari presi come riferimento (il ribasso – pari al 21,86% – risultava “dalla media dei ribassi per lavori similari aggiudicati, previo esperimento di procedure ad evidenza pubblica, da ANAS S.p.A., come evidenziato negli allegati prospetti, secondo le modalità indicate all’art. 29.4. della Convenzione di Concessione in precedenza richiamata e tenuto conto delle disposizioni IVCA prot. CDG – 0067217-P del 11.05.2012” ).

Con nota prot. 6222 del 18.9.2018 ha disposto quindi l’affidamento dei lavori all’ATI costituenda composta dalle imprese collegate Itinera S.p.A. e Interstrade S.p.A, alle condizioni comunicate al MIMS.

Il MIMS ha proceduto ad approvare il progetto esecutivo con provvedimento n. 23261 del 22.10.2018, dopo l’affidamento e la consegna dei lavori (avvenuta il 19.9.2018) al R.T.I., senza esprimersi sulle condizioni economiche praticate alle imprese collegate, ma limitandosi a rilevare che l’affidamento infragruppo disposto andava oltre i limiti percentuali di riparto degli affidamenti infragruppo/terzi (v. nota MIMS prot. 22079 del 9.10.2018) previsti dall’art. 177 D.Lgs. 50/2016.

Successivamente, nel corso dell’esecuzione, la ricorrente ha adottato una perizia di variante tecnica e suppletiva, comportante un incremento dell’importo contrattuale eccedente il c.d. “quinto d’obbligo” ai sensi dell’art. 106, co. 1, D.Lgs. n. 50/2016.

In data 15.09.2020 ha trasmesso la perizia di variante al MIMS per la sua approvazione ai sensi dell’art. 20 comma 11 della Convenzione.

All’esito del suddetto procedimento il Ministero ha adottato i provvedimenti indicati in epigrafe, ossia:

- la nota prot. n. U.0015168 del 31.05.2021, con la quale il MIMS ha rideterminato il ribasso praticabile alle imprese affidatarie, rilevando che la ricorrente avesse “selezionato in modo non adeguato, rispetto alle disposizioni vigenti, i contratti di riferimento da utilizzare nel calcolo ”, avendo “selezionato dei contratti la cui aggiudicazione definitiva è avvenuta oltre i sei mesi precedenti alla data di riferimento dei lavori da realizzare e senza la necessaria attualizzazione dei relativi ribassi ”. In particolare ha rilevato che erano stati rinvenuti contratti più recenti rispetto a quelli presi in considerazione dalla ricorrente (stipulati nei periodi aprile/maggio 2017), uno dei quali stipulato dalla stessa concessionaria (in data 24/8/2018 con ribasso del 43,725%). Pertanto, sulla base del criterio di prossimità temporale ha rideterminato il ribasso applicabile nel 30,558%.

- il decreto del 2.7.2021 con cui il MIMS ha approvato la perizia di variante, disponendo – sulla scorta dell’istruttoria condotta dalla Divisione 5 della DGVCA e della rideterminazione del ribasso praticata con la nota di cui all’alinea precedente – lo stralcio di un importo netto pari ad € 643.546,18, di cui € 473.390,23 per lavori (di cui € 106.638,17 per oneri della sicurezza) e € 170.155,95 per somme a disposizione.

Ritenendo illegittimi gli atti sopra richiamati, la ricorrente li ha impugnati per i seguenti motivi:

- con riferimento alla nota prot. n. U.0015168 del 31.05.2021 di rideterminazione del ribasso praticato all’affidamento a società collegate:

1. violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 20, 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241/1990, violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Cost., contraddittorietà, eccesso di potere per violazione del legittimo affidamento, violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Cost., contraddittorietà, difetto e/o erroneità e/o falsa rappresentazione dei presupposti, illogicità e ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria e di motivazione.

La determinazione impugnata è intervenuta a distanza di oltre due anni dalla comunicazione del ribasso, effettuata dalla ricorrente con nota del 13.9.2018, dunque, dopo l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sul ribasso comunicato.

Né potrebbe riqualificarsi il provvedimento impugnato come atto di esercizio dell’autotutela sul provvedimento tacito di assenso, non essendone stati esplicitati i presupposti.

La tardiva rideterminazione del ribasso avrebbe leso l’affidamento della ricorrente sulla correttezza delle proprie determinazioni.

2. eccesso di potere per difetto e/o erroneità e/o falsa rappresentazione dei presupposti; illogicità e ingiustizia manifesta. difetto di istruttoria e di motivazione. violazione della circolare n. 67217 dell’11.5.2012.

La circolare n. 67217 del 2012 chiama i concessionari autostradali a determinare il ribasso applicabile alle imprese collegate calcolando la media dei ribassi applicati nei “contratti similari ”, stipulati da ANAS in un dato periodo e ambito territoriale di riferimento, definendo in tal modo i criteri di similarità “oggettiva ”, “temporale ” e “geografica ”.

Tale meccanismo presupporrebbe che sia reso periodicamente noto alle concessionarie autostradali l’elenco dei contratti stipulati da ANAS, mediante l’invio di apposite informative semestrali da parte del MIMS. In difetto di tale invio, le Concessionarie non disporrebbero dei dati da prendere a riferimento ai fini del calcolo del ribasso.

Nel caso di specie, alla data di determinazione del ribasso da applicare ai fini dell’esecuzione dei lavori (il 13.9.2018), la ricorrente non era stata portata a conoscenza dei ribassi applicati da ANAS nel 1° semestre del 2018, avendo il MIMS provveduto a darne notizia solo con la circolare n. 16844 del 3.07.2019. Ha, dunque, dovuto riferirsi ai dati ufficialmente trasmessi dal MIMS alla data del 13.9.2018, vale a dire quelli relativi al 1° semestre 2017.

- in ordine agli ulteriori stralci disposti dal MIMS in sede di approvazione della perizia di variante.

3. violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3, commi 1 e 3, della legge n. 241/1990, violazione e/o falsa applicazione degli artt. 97 e 113 della costituzione; violazione dell’art. 41 CEDU, difetto assoluto o insufficienza della motivazione, eccesso di potere per manifesta arbitrarietà, illogicità manifesta, travisamento dei fatti ed errore nei presupposti.

L’importo della perizia presentata, pari a € 2.452.986,49, a seguito delle modifiche apportate in istruttoria, è stato ridotto a € 1.629.190,00, mantenendo così la variante approvata entro il quinto d’obbligo.

La ricorrente censura il decreto di approvazione affermando che il MIMS non avrebbe motivato sulle ragioni di fatto di diritto a sostegno della scelta di non riconoscere alcuni degli importi richiesti.

Le valutazioni compiute dalla Direzione Generale non avrebbero tenuto conto delle seguenti circostanze:

a. per quanto riguarda la variante D.1.1. “Riqualifica trave di bordo campate 2,3 e 4 – Interventi di incamiciatura trave di bordo ”, le lavorazioni non avrebbero potuto essere rilevate in fase progettuale mediante campionatura di indagini puntuali, in quanto le problematiche emerse avrebbero potuto essere risolte solo a seguito dell’asportazione corticale estesa dei calcestruzzi;

b. per quanto riguarda la variante D.1.2 “Demolizione soletta esistente ” le lavorazioni aggiuntive non sarebbero state prevedibili in fase progettuale, in quanto necessitavano della preliminare asportazione completa della pavimentazione e dello strato di calcestruzzo alleggerito;

c. per quanto riguarda la variante D.1.3 “Interventi di ripristini locali ” le lavorazioni aggiuntive eseguite sarebbero state necessarie in considerazione del lungo lasso di tempo trascorso tra la progettazione e l’esecuzione delle opere che ha contribuito a modificare lo stato di fatto ipotizzato in fase progettuale;

d. lo stralcio operato sulla voce delle somme a disposizione “risoluzione interferenze”, non ha tenuto conto del fatto che si tratterebbe di attività senza le quali non si sarebbe potuto eseguire molta parte dei lavori previsti a progetto.

In conseguenza dell’annullamento dei provvedimenti impugnati, la ricorrente ha chiesto, altresì, l’accertamento del suo diritto all’ammissione ad investimento e alla remunerazione dell’importo suppletivo lordo di € 685.706,71.

Tale richiesta è avanzata, in via subordinata, anche ai sensi dell’art. 2041 c.c.

Si è costituito il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibile, il quale ha contestato nel merito le avverse censure. Ha anzitutto negato che nella fattispecie trovi applicazione l’istituto del silenzio-assenso. Ha negato, in ogni caso, che il termine di trenta giorni sia stato violato, poiché la concessionaria avrebbe trasmesso al Ministero una comunicazione preventiva dell’intenzione di affidare i lavori in questione a impresa infragruppo in data 13.09.2018 e ha poi proceduto all’affidamento dei lavori senza attendere la determinazione del concedente, che si è pronunciato in relazione alla suddetta istanza con la nota n. 22079 del 09.10.2018.

Con tale atto, il Ministero si sarebbe espresso negativamente sulla modalità di affidamento infragruppo prospettata dalla Concessionaria sia perché la richiesta era riferita a interventi i cui progetti non risultavano approvati, sia perché risultava una situazione di squilibrio delle percentuali di ripartizione infragruppo/terzi, rispetto ai limiti normativi. Successivamente all’approvazione del progetto esecutivo, il Ministero, con provvedimento del 22.11.2018 ha ribadito la propria contrarietà in ordine all’affidamento infragruppo dei lavori.

Avendo l’Amministrazione segnalato, in due occasioni, che il ribasso applicabile infragruppo proposto dalla Concessionaria non avrebbe dovuto essere applicato, stante la necessità di restituire al mercato le quote di lavori esulanti i termini di legge, non potrebbe ritenersi maturato alcun legittimo affidamento. Con la nota impugnata, inoltre, non sarebbe stato fatto esercizio di autotutela, ma del potere di verifica spettante al Concedente sulla corretta determinazione dei corrispettivi applicabili ai rapporti infragruppo.

Con riguardo al secondo motivo il Ministero afferma che è onere del concessionario determinare l’importo dei ribassi ammissibili sulla scorta di dati pubblici e, dunque, conoscibili, a nulla rilevando le comunicazioni periodiche del Ministero.

Peraltro nel caso di specie, tra i contratti ad evidenza pubblica affidati nei sei mesi precedenti all’affidamento dei lavori de quibus , ve n’era uno affidato proprio dalla ricorrente, avente a oggetto “la medesima tipologia dei lavori indicati ”.

Quanto al terzo motivo il MIM afferma la motivazione della mancata approvazione della variante è evincibile dagli atti richiamati nel decreto impugnato, ai quali la ricorrente ha avuto accesso su propria istanza.

Le relazioni istruttorie formulate dalla Divisione 5 della DGVCA (18 pagine) e dall’U.I.T. di Genova (14 pagine), depositate in atti, illustrano le ragioni poste a fondamento degli stralci che, in sintesi, risalgono all’insussistenza dei presupposti per l’approvazione della variante trattandosi di lavorazioni prevedibili, secondo la diligenza professionale, già in fase di progettazione.

All’esito dell’udienza straordinaria di riduzione dell’arretrato del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo non è fondato. Secondo un orientamento consolidato del giudice d’appello, gli atti di approvazione dei ribassi applicati agli affidamenti infra-gruppo del concessionario, non hanno natura autorizzatoria, ma s’inseriscono all’interno dei rapporti definiti dalla convenzione, in forza dei quali spetta al concessionario definire il ribasso sulla base dei criteri previsti dalla convenzione, mentre al concedente spetta la vigilanza sul loro rispetto ( “In termini generali, deve ritenersi che nei rapporti concessori del tipo di quello in esame non sia applicabile l’istituto del silenzio-assenso disciplinato dall'art. 20 della legge n. 241 del 1990, non rinvenendosi un potere autoritativo per legge attribuito ad un soggetto pubblico al cui esercizio sia subordinata un'attività privata, trattandosi invece di regole del rapporto concessorio secondo le quali spetta al concessionario, anzitutto, calcolare il ribasso facendo applicazione dei criteri indicati dall'ente concedente; e a quest'ultimo verificare la rispondenza della procedura seguita a detti criteri e quindi, in ultima analisi, nell'esercizio dei poteri di vigilanza e controllo, la correttezza del risultato cui è pervenuta la concessionaria. Manca, pertanto, un vero e proprio potere di autorizzazione di un'attività privata per cui la fattispecie è del tutto estranea all'ambito di applicazione del silenzio-assenso. Anche il riferimento a tale istituto contenuto nella circolare Anas del 26 giugno 2012 appare, di conseguenza, improprio ”, cfr. Consiglio di Stato sez. IV, sent. n. 9315 del 19/11/2024; “Per quanto concerne l'applicazione dell'istituto del silenzio assenso ai fini di autorizzazione del ribasso comunicato dalla concessionaria, giova considerare che non viene in rilievo un'istanza soggetta ad autorizzazione, ma piuttosto una comunicazione dovuta in conformità alla convenzione intercedente tra concedente e concessionario. Proprio in considerazione di quanto ora osservato, la giurisprudenza di questa Sezione ha già posto in evidenza come risulti dubbia l'applicabilità dell'art. 20 della legge n. 241 del 1990, non essendo configurabile un potere autoritativo attribuito per legge ad un soggetto pubblico cui è subordinata un'attività privata.

Spetta al concessionario calcolare il ribasso facendo applicazione del criterio dei "contratti similari" e al concedente verificare la rispondenza della procedura seguita alla regola convenzionale. Ed infatti quella che è chiamata autorizzazione all'applicazione del ribasso è in realtà un atto di vigilanza che segue l'esercizio dell'attività del privato, non la precede, come è ordinariamente per un atto autorizzativo (in termini Cons. Stato, V, 4 agosto 2022, n. 6868).” (così, Consiglio di Stato sez. V, 05/06/2025, n. 4876).

La nota impugnata, pertanto, non è illegittima sotto tale profilo.

1.1. In ogni caso, va osservato che la fattispecie del silenzio-assenso non potrebbe ritenersi integrata perché, a seguito della comunicazione del ribasso, avvenuta in data 13.9.2018, il MIM si è espresso sfavorevolmente con nota del 9.10.2018, in relazione al presupposto del ribasso, ossia all’affidamento infragruppo dei lavori, avendo riscontrato il superamento dei limiti previsti dall’art. 177, D.Lgs. 50/2016 per gli affidamenti diretti infragruppo.

Non rileva, in senso contrario, la circostanza che, nella nota suddetta, il MIMS abbia, in un inciso, rimesso alla responsabilità del concessionario la valutazione sulla sussistenza delle condizioni per l’avvio d’urgenza dei lavori, non potendo ricondursi a tale inciso la manifestazione di un consenso tacito, o di un’indifferenza del MIMS per gli affidamenti infragruppo e per il ribasso applicato.

1.2. Né può ritenersi che il tempo trascorso tra la comunicazione del ribasso, avvenuta con nota del 13.9.2018 e la nota impugnata (prot. U. 0015168 del 31.05.2021) abbia determinato il consolidarsi di un legittimo affidamento alla stabilità del ribasso applicato. Anzitutto come si è già evidenziato, il MIMS aveva già nell’ottobre 2018 espresso la propria contrarietà all’affidamento infragruppo, sia in considerazione della mancata approvazione del progetto esecutivo, sia per il superamento dei limiti di affidamenti infragruppo previsti dalla normativa e, dunque, la ricorrente non avrebbe potuto confidare nell’approvazione del ribasso applicato.

In secondo luogo, l’errore in cui è incorsa la ricorrente nel calcolo del ribasso non può ritenersi incolpevole.

In base alla circolare ANAS n. 67217 del 2012, “ il ribasso da applicare agli affidamenti infragruppo, va calcolato prendendo come riferimento la media dei ribassi dei “contratti similari” stipulati a seguito dell’espletamento di gare pubbliche. La circolare ha specificato i parametri in base ai quali individuare i “contratti similari”, facendo riferimento a tre sub-criteri:

- Il criterio della “similarità oggettiva”: i contratti ai quali far riferimento devono riguardare "la stessa categoria prevalente e classifica dei lavori da realizzare",

- la "similarità temporale": i contratti devono essere stati aggiudicati nei sei mesi precedenti alla data di riferimento dei lavori da realizzare;

- la "similarità geografica": i contratti devono essere stati affidati nella regione interessata dai lavori (e in mancanza, in regioni limitrofe e, qualora assenti anche in questa, in altre regioni italiane)” (cfr. Consiglio di Stato, sent. n. 6868 del 04/08/2022).

Nel caso di specie, la ricorrente ha affermato di aver calcolato il ribasso applicabile, prendendo in considerazione i contratti stipulati nel primo semestre del 2017, non avendo disponibilità dei dati relativi ai contratti stipulati nel primo semestre del 2018, a causa del ritardo di quasi un anno con il quale il MIMS avrebbe provveduto a comunicarle l’informativa semestrale relativa ai contratti stipulati da ANAS per il primo semestre del 2018.

Va osservato, tuttavia, come il criterio utilizzato non trovi alcun fondamento nella Circolare, né in altre disposizioni convenzionali o di legge. Inoltre, anche a voler ritenere che il criterio di “similarità temporale ” dovesse applicarsi in base al momento in cui i contratti fossero divenuti concretamente conoscibili (attraverso le informative semestrali inviate dal MIMS), ciò comunque non potrebbe giovare alla ricorrente, poiché costui aveva piena conoscenza almeno di un contratto, stipulato nel semestre anteriore all’affidamento infragruppo, con ribasso maggiore di quello praticato, avendolo stipulato lei stessa in data 24.8.2018, come rilevato dal Ministero nella nota impugnata.

2. Per le ragioni appena richiamate, non può essere accolto neanche il secondo motivo con il quale la ricorrente afferma che l’errore nell’individuazione dei contratti in base ai quali parametrare il ribasso da applicare all’impresa collegata affidataria sarebbe derivato dall’omesso invio da parte del MIMS delle informative semestrali sui contratti conclusi da ANAS.

Come si è già evidenziato, la Circolare non correla l’individuazione dei contratti da assumere come parametro per la determinazione del ribasso alla comunicazione dei suddetti dati da parte del MIMS, costituendo la ricerca dei medesimi un onere posto a carico del concessionario (Consiglio di Stato sez. V, sent. n. 4876 del 05/06/2025: “Spetta al concessionario calcolare il ribasso facendo applicazione del criterio dei "contratti similari" e al concedente verificare la rispondenza della procedura seguita alla regola convenzionale ”).

Nella specie, peraltro, come si è detto, la ricorrente stessa era parte di un contratto “similare ” che sul piano temporale era idoneo a fungere dal parametro per il calcolo del ribasso.

Non può, pertanto, invocare la mancata trasmissione dell’informativa relativa ai contratti stipulati nel primo semestre del 2018 da parte del MIMS, a sostegno della pretesa all’applicazione di un parametro diverso da quello calcolato in base ai criteri previsti dalla circolare del 2012.

3. Sono infondate anche le censure rivolte al decreto di approvazione della variante e riguardanti le decurtazioni degli importi riconoscibili ad investimento.

3.1. Infondata è la censura di difetto di motivazione, atteso che il decreto impugnato richiama espressamente, tra gli atti presupposti, la relazione istruttoria della Divisione 5 della DGVCA del 25.6.2021 e la relazione dell’U.I.T. di Genova del 14.12.2020, che esprimono le ragioni sul piano tecnico per le quali non si è ritenuto di ammettere a finanziamento alcune voci della variante. A tali relazioni la ricorrente ha avuto accesso, tanto che ne ha depositato copia in giudizio.

3.2. Non sono fondate neanche le censure con le quali si tenta di contestare l’avvenuta decurtazione degli importi richiesti.

Ai sensi dell’art. 106, comma 1, lett. b) e c) D.Lgs. 50/2016, “Le modifiche, nonché le varianti, dei contratti di appalto in corso di validità devono essere autorizzate dal RUP con le modalità previste dall'ordinamento della stazione appaltante cui il RUP dipende. I contratti di appalto nei settori ordinari e nei settori speciali possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento nei casi seguenti: (…)

b) per lavori, servizi o forniture, supplementari da parte del contraente originale che si sono resi necessari e non erano inclusi nell'appalto iniziale, ove un cambiamento del contraente produca entrambi i seguenti effetti, fatto salvo quanto previsto dal comma 7 per gli appalti nei settori ordinari:

1) risulti impraticabile per motivi economici o tecnici quali il rispetto dei requisiti di intercambiabilità o interoperabilità tra apparecchiature, servizi o impianti esistenti forniti nell'ambito dell'appalto iniziale;

2) comporti per l'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore notevoli disguidi o una consistente duplicazione dei costi;

c) ove siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni, fatto salvo quanto previsto per gli appalti nei settori ordinari dal comma 7:

1) la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste e imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice o per l'ente aggiudicatore. In tali casi le modifiche all'oggetto del contratto assumono la denominazione di varianti in corso d'opera. Tra le predette circostanze può rientrare anche la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti;

2) la modifica non altera la natura generale del contratto.”.

Tanto premesso, le motivazioni che le relazioni istruttorie sopra citate pongono alla base della non ammissione ad investimento sono le seguenti:

- quanto alla variante D.1.1. “Riqualifica trave di bordo campate 2,3 e 4 – Interventi di incamiciatura trave di bordo”, si afferma: “La Concessionari dichiara che durante gli interventi di asportazione del calcestruzzo ammalorato della trave di bordo, si è riscontrato un ammaloramento non previsto e non prevedibile in fase progettuale. Pertanto a valle di un incontro tecnico tenutosi in cantiere tra D.L., appaltatore e Progettisti, alla luce di quanto rilevato, sentita la Committente, è stato concordato l'intervento di rinforzo della trave di bordo invece del solo rinforzo del bulbo della trave. (…) Si è del parere che gli interventi descritti potevano e dovevano essere previsti in fase progettuale. Pertanto il maggiore importo di tale variante, pari ad E 53.928,91, non può essere riconosciuto ad investimento, nei rapporti Concedente-Concessionario, in quanto non riconducibile a cause di forza maggiore o fatti di terzi ai sensi della Convenzione vigente.”

- Riguardo alla variante D.1.2 “Demolizione soletta esistente ”, si afferma “Durante gli interventi di asportazione della pavimentazione bituminosa esistente è stato riscontrato, differentemente dalle previsioni progettuali, la presenza di un ulteriore strato di calcestruzzo alleggerito (ringrosso della soletta esistente). Pertanto, a valle della constatazione in contraddittorio con Direzione Lavori ed Appaltatore, sentito il progettista, la Concessionaria ha convenuto di rimuovere interamente lo strato di calcestruzzo alleggerito ed eseguire l'intervento del rinforzo della soletta previsto in progetto.

Al riguardo si è del parere che gli interventi descritti potevano e dovevano essere previsti adeguatamente, con la necessaria diligenza, in fase progettuale. Pertanto il maggiore importo di tale variante, pari ad E 119.267,71, non può essere riconosciuto ad investimento, nei rapporti Concedente-Concessionario, in quanto non riconducibile a cause di forza maggiore o fatti di terzi ai sensi della Convenzione vigente.”.

- Riguardo alla variante D.1.3 Interventi di ripristini locali, si afferma: “La Direzione Lavori, a seguito delle lavorazioni aggiuntive inserite in perizia, ha disposto di estendere la protezione delle strutture in conglomerato cementizio mediante l'uso di vernice monocomponente anche nelle aree non previste nell'appalto, quali specchi di soletta, i sottocordoli e le travi di impalcato, il tutto al fine di migliorare la conservazione del manufatto.

Al riguardo si è del parere che gli interventi descritti potevano essere previsti in fase progettuale. Pertanto il maggiore importo di tale variante, pari ad e 240.652,12, non può essere riconosciuto ad investimento, nei rapporti Concedente-Concessionario, in quanto non riconducibile a cause di forza maggiore o fatti di terzi ai sensi della Convenzione vigente.”.

- In merito alla variante “oneri per la sicurezza ”, si afferma: “I costi per la sicurezza, per effetto della perizia di variante, sono stati rivalutati passando da E 205.622,92 ad € 312.261,09 con un incremento pari ad E 106.638,17. Al riguardo, in accordo con quanto riportato nella relazione istruttoria dell'Ufficio Ispettivo Territoriale di Genova, non si ritengono ammissibili ad investimento, nei rapporti Concedente — Concessionario, gli importi proposti per gli oneri per la sicurezza, pari ad e 312.261,09, in quanto riferiti a lavorazioni non ritenute ammissibili ad investimento.”.

A fronte delle suddette motivazioni, volte a contestare i presupposti per l’approvazione delle varianti (l’imprevedibilità delle lavorazioni aggiuntive proposte, ovvero la loro necessità) la ricorrente si è limitata ad esprimere proprie considerazioni di segno contrario rispetto a quanto affermato dal Ministero concedente, senza fornire neanche un principio di prova degli assunti sostenuti, senza il quale non sussistono neppure i presupposti per disporre un supplemento istruttorio.

Per tale ragione, anche queste censure non possono essere accolte, essendo rimaste del tutto sguarnite di supporto probatorio.

4. In conclusione, il ricorso è infondato.

5. Le oscillazioni giurisprudenziali in merito alle principali questioni poste dal ricorso giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI LE, Presidente FF

NN ZZ, Primo Referendario, Estensore

Andrea Gana, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN ZZ	RI LE

IL SEGRETARIO