Pubblicato il 10/03/2026

N. 04463/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00003/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Alfredo alla Scrofa S.r.l., C.F. e P.I. 06314911006, con sede legale in Roma, Via Giuseppe Avezzana n. 6, in persona dell'Amministratore Unico e legale rappresentante p.t. Sig. -OMISSIS-, e Associazione Roma più Bella, in persona del Presidente e legale rappresentante p.t. Sig -OMISSIS-, entrambe rappresentate e difese dall’Avv. Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Memeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1)della Determinazione Dirigenziale prot. QH/620/2021 del 07/12/2021 che rigetta l'istanza di revisione del piano di massima occupabilità di Via della Scrofa;

2)dei menzionati ma non conosciuti verbali della Commissione Tecnica del 9 settembre, 23 ottobre e 2 novembre 2021;

3)ove occorrer possa, per l'annullamento e/o disapplicazione dell'art. 12, comma 3 lett. j) della D.A.C. 21/2021;

3)nonchè di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto lesivo della ricorrente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Alfredo Alla Scrofa S.r.l. il 2/1/2023:

per l’annullamento

-della Deliberazione di Giunta Capitolina n. 356 del 27/10/2022, pubblicata in data 05/11/2022, e della approvata scheda di piano di massima occupabilità di Via della Scrofa;

-della nota prot. QH/2021/68051 del 18/10/2021, di comunicazione di avvio di procedimento;

-nonchè dei menzionati ma non comunicati verbali della Commissione Tecnica del 25/10/2021, 02/11/2021, del 18/10/2022, del 19/05/2022, del 21/06/2022;

-ove occorrer possa, del verbale della Commissione Tecnica per la redazione dei P.M.O nel territorio del I Municipio prot. CA/8932/2013, menzionata ma non allegata;

-ove occorrer possa, della Deliberazione del Consiglio Municipale n. 37/2018;

-ove occorrer possa, del verbale acquisito con prot. CA/203611 del 15.12.2021 della Commissione Tecnica per i Piani di Massima del territorio del I Municipio istituita presso il Dipartimento Sviluppo Economico e della D.D. rep. QH/333/2021 DEL 28/06/2021, conosciuti nominalmente successivamente alla notificazione del provvedimento;

-ove occorrer possa, delle note prott. VA/153116 e VA/153121 del 30.11.2021 e della nota prot. VA/2022/62414, laddove ostative, conosciuti nominalmente successivamente alla notificazione del provvedimento;

-ove occorrer possa, della Determinazione Dirigenziale di Traffico n. 1734/2004 e s.m.i., Determinazione Dirigenziale di Traffico n. 125/2005 e Determinazione Dirigenziale di Traffico n. 1353/2008 (cfr con note prot. n. VA/137627/2021 e prot. VA/1451736/2021), e delle relative parti grafiche allegate, conosciuti nominalmente successivamente alla notificazione del provvedimento;

-ove occorrer possa, della nota prot. VA/2022/91663 acquisita con prot. CA/117633 il 13.07.2022, conosciuti nominalmente successivamente alla notificazione del provvedimento;

-ove occorrer possa, per la disapplicazione e/o annullamento dell'art. 12, comma 3 lett. j) della D.A.C. 21/2021;

-nonchè di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto lesivo della ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 gennaio 2026 la dott.ssa TA CE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le ricorrenti hanno presentato a Roma Capitale istanza di riesame del Piano di Massima Occupabilità di Via della Scrofa (scheda di dettaglio n. 79) al fine di provvedere alla riqualificazione dell'area ed al suo abbellimento. Con nota del 18.10.2021 è stato comunicato l’avvio del procedimento.

L’istanza è stata esaminata nel corso delle sedute della Commissione Tecnica tenutesi nei giorni 25/10/2021 e 2/11/2021.

In particolare, nel corso della seduta del 25/10/21, la Commissione ha rilevato la necessità di garantire il rispetto di una fascia percorribile di carreggiata residua di almeno 3,50 mt. Quanto, poi, al posizionamento di una ulteriore O.S.P. all’interno della porzione pedonale che separa il ramo della carreggiata di Via della Scrofa direzione Vicolo della Campana dal ramo di carreggiata di Via della Scrofa direzione Piazza cardelli, ha osservato come la sua fruibilità avrebbe comportato l’attraversamento della carreggiata da parte del personale di servizio e degli avventori, in contrasto con quanto prescritto dall’art. 12 comma 3, lett j), del Regolamento D.A.C n. 21/2021 di Roma Capitale, a mente del quale “sulla viabilità locale le nuove concessioni non possono essere rilasciate qualora comportino l’attraversamento di una carreggiata da parte del personale di servizio e/ avventori”.

Nella seduta del 2.11.2021, la Commissione ha confermato che le aree già previste dalla scheda di Piano di Massima Occupabilità approvata risultavano le massime assentibili e ha ribadito la necessità di garantire uno spazio libero di carreggiata di almeno 3,50 mt per il transito veicolare ordinario e dei mezzi di soccorso (fino alla interruzione del marciapiede ad altezza del civico n. 104/C) e comunque gli ordinari spazi per la sicurezza della circolazione veicolare e pedonale in promiscuità (nel successivo tratto di marciapiede in direzione di Vicolo della Campana).

Con determina n. 620/21, del 7.12.2021, Roma Capitale, visto il parere negativo espresso dalla Commissione Tecnica per i P.P. M. M. O riferiti al territorio del Municipio I Roma Centro, ha denegato in via definitiva l’istanza.

La società Alfredo Alla Scrofa S.r.l. ha successivamente impugnato, innanzi a questo Tribunale, con ricorso notificato e depositato in data 9 aprile 2022, il silenzio inadempimento serbato da Roma Capitale a seguito dell'istanza di riesame del piano di massima occupabilità di Via della Scrofa, presentata in data 07.09.2021. Questo Tribunale ha accolto il ricorso con sentenza n. 11376/2022, in esecuzione della quale Roma Capitale ha adottato la determina n. 356 del 27.10.2022, approvando l’aggiornamento della rappresentazione grafica della scheda di P.M.O di Via della Scrofa, e confermando che le aree già previste dalla scheda di dettaglio n. 79 risultano essere le massime assentibili.

Le ricorrenti insorgono avverso l’operato dell’Ufficio capitolino, deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi in diritto:

-violazione del contraddittorio procedimentale;

-difetto di motivazione e istruttoria, sussistendo i presupposti per la presentazione e l'accoglimento dell'istanza;

-erronea applicazione della previsione di cui all'art. 12, comma 3 lett. j) della D.A.C. 21/2021, in quanto il tratto in questione non è considerabile a carreggiata. Laddove ritenuta ostativa, illegittimità della suddetta previsione, in quanto recante un divieto assoluto non ancorato ad una proporzionata valutazione dei casi specifici e caratterizzato da manifesta illogicità.

Si è costituita in giudizio Roma Capitale, depositando copiosa documentazione, tra cui, in particolare, la Relazione istruttoria prot n QH20210080678 del 15.12.2021.

Le ricorrenti hanno rinunciato alla istanza cautelare.

Roma Capitale ha depositato la Relazione Prot.n QH/2025/0084608 del 21.11.2025.

La causa è stata decisa alla udienza pubblica di smaltimento del 23 gennaio 2026.

Viene in esame il provvedimento con il quale Roma Capitale ha respinto l’istanza proposta dalle ricorrenti per la revisione della scheda di dettaglio del P.M.O di Via della Scrofa, in Roma, e la conseguente approvazione di un progetto di riqualificazione dell’attività commerciale e dello spazio antistante l’esercizio commerciale ivi esercitato.

Le ricorrenti censurano l’operato della Amministrazione con articolati motivi, che, contenuti nel ricorso principale e nei motivi aggiunti, possono essere trattati congiuntamente e che sono sostanzialmente volti a lamentare, da un lato il difetto di partecipazione procedimentale (avendo esse ricevuto soltanto l’atto di avvio del procedimento di revisione, senza ulteriori comunicazioni con riguardo ai motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza) e, dall’altro, ad evidenziare la sussistenza delle condizioni che legittimerebbero la richiesta revisione.

Preliminarmente occorre ricordare che, come più volte chiarito dal Tribunale (si vedano, ad esempio, la sentenza di questa sezione n. 11380 del 2 settembre 2022 e i precedenti ivi citati), i Piani di massima occupabilità costituiscono una peculiare species all’interno dell’ampio genus degli atti di pianificazione (generalmente indirizzati ad una pluralità indifferenziata di destinatari ed improduttivi di effetti nei confronti di singoli soggetti), in quanto essi producono invece, nella maggior parte dei casi, effetti immediati nei confronti di specifici destinatari direttamente e specificamente individuati nei Piani medesimi, con ciò assumendo forma e natura tipicamente provvedimentale.

I PMO invero sono stati previsti, sin dalla deliberazione del Consiglio comunale n. 103/2004 e, in seguito, nei vari Regolamenti capitolini succedutisi in materia di occupazione di suolo pubblico (che, con alcune eccezioni, ne hanno demandato l’approvazione ai singoli Municipi, oggi invece di competenza della Giunta Capitolina), come strumenti di pianificazione destinati esclusivamente ad una determinata categoria di soggetti, vale a dire agli esercenti l’attività di somministrazione di alimenti e bevande (che sono, in sostanza, gli unici titolati, in base agli stessi Regolamenti, ad ottenere la tipologia di concessione regolata dai PMO).

Inoltre, nel tempo i Piani – pur perseguendo obiettivi “generali” di pianificazione delle diverse zone del territorio di Roma Capitale, con la finalità espressa di tutelare gli “interessi pubblici relativi alla circolazione, igiene, sicurezza, estetica, ambiente e tutela del patrimonio culturale” (cfr. già art. 4 bis del Regolamento di cui alla D.C.C. 119/2005 e, oggi, con testo sovrapponibile, art. 10, comma 4, della D.A.C. 21/2021) e, quindi, atteggiandosi, in astratto, quali strumenti di pianificazione generale – in concreto sono poi sempre stati approvati effettuando soltanto una puntuale ricognizione delle attività commerciali già operanti nei siti da pianificare, specificamente identificate per il tramite dell’indirizzo comprensivo del numero civico, e delle occupazioni eventualmente già concesse, rispetto alle quali, in alcuni casi, sono state apportate modifiche direttamente in sede di approvazione della scheda di PMO.

In linea con questo peculiare atteggiarsi dell’attività di “pianificazione” di cui si discute, la normativa adottata in materia da Roma Capitale giustamente prevede un’apposita disciplina per la revisione dei PMO, su istanza di coloro che vi abbiano interesse.

Infatti, il Regolamento capitolino da un lato stabilisce che il “rilascio di concessioni” agli esercenti la somministrazione può essere subordinato alle prescrizioni di appositi PMO che individuino la massima occupabilità delle aree di rispettiva competenza e, dall’altro lato, ne prevede espressamente la possibilità di revisione, al ricorrere di determinati presupposti, su richiesta di Associazioni o anche di singoli interessati (come si evince dal riferimento ad un “precedente diniego” di concessione e al richiamo alla richiesta di un soggetto “interessato”, cfr. art. 10, comma 4, quarto periodo, nonché art. 37, comma 15, D.A.C. 21/2021, secondo cui “In caso di modifiche normative che comportino cambiamenti dello stato dei luoghi, ovvero su impulso degli organi politici in relazione a specifici progetti volti al decoro ed alla rigenerazione urbana dell'area o, in occasione di mutamento delle condizioni poste alla base di un precedente diniego, di modifiche alla viabilità, le associazioni di categoria possono presentare una proposta di revisione delle occupazioni di suolo pubblico relative ad un Piano di Massima Occupabilità già approvato da sottoporre all’approvazione della Giunta (…)” e per cui, in sede di prima applicazione del Regolamento “le istanze di revisione dei Piani di Massima Occupabilità, già inviate all’Amministrazione, devono essere confermate dall’interessato entro 60 (sessanta) giorni dalla pubblicazione del suddetto Regolamento e saranno istruite in ordine cronologico dalla data di comunicazione di conferma dell’istanza. Il termine del procedimento è fissato in 150 (centocinquanta) giorni.”).

Si è anche ritenuto che l’approvazione delle schede di dettaglio del PMO ha natura di atto a carattere generale e di pianificazione, di conseguenza sottratto alle norme sulla partecipazione procedimentale (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 aprile 2014, n. 1646).

Ciò premesso, e passando al caso che ci occupa, la ricorrente deduce, in primo luogo, la violazione degli artt. 7 e 10 bis della legge n. 241/90 in quanto Roma Capitale non avrebbe garantito correttamente il contraddittorio procedimentale; l'avvio del procedimento, invero, era stato comunicato solo per indicare il dies a quo da cui calcolare i termini per la conclusione del procedimento, senza fare cenno alcuno ai motivi ostativi all'accoglimento della istanza presentata per la revisione del Piano, e così impedendo alla parte istante di interloquire con l’Ufficio in sede procedimentale.

Il Collegio ritiene che tale motivo di doglianza sia fondato ed abbia portata assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso.

A seguito della novella introdotta con l' articolo 12, comma 1, lettera i), d.l. 16 luglio 2020, n. 76 , convertito con l. 11 settembre 2020, n. 120 - che si applica per il periodo successivo alla sua entrata in vigore – invero, il mancato rispetto dell'obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, imposto dall' articolo 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, determina l'annullamento del provvedimento discrezionale senza che sia consentito all'Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato, con conseguente inapplicabilità della "sanatoria" di cui all' articolo 21-octies, l. n. 241 del 1990 (Consiglio di Stato sez. IV, 5/12/2025, n. 9592).

La previsione di cui all'art. 10-bis, l. n. 241 del 1990 ha lo scopo di promuovere un'effettiva partecipazione dell'istante all'esercizio del potere amministrativo, sollecitando un contraddittorio procedimentale in funzione collaborativa e difensiva, le cui positive ricadute si apprezzano - oltre che per l'anticipata acquisizione in sede procedimentale di contestazioni (di natura difensiva) suscettibili di evidenziare eventuali profili di illegittimità delle ragioni ostative preannunciate dall'Amministrazione - anche sul piano della tendenziale completezza dell'istruttoria che, in tal modo, viene ad offrire all'Autorità decidente l'intero spettro degli interessi coinvolti dall'azione amministrativa.

In caso di provvedimento discrezionale, quindi, il mancato rispetto dell'obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, imposto dall'art. 10-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241, determina l'annullamento del provvedimento discrezionale senza che sia consentito all'Amministrazione dimostrare in giudizio che il provvedimento non avrebbe potuto avere contenuto diverso da quello in concreto adottato, con conseguente inapplicabilità della sanatoria di cui all'art. 21-octies, l. n. 241 del 1990.

Ciò detto, il Collegio ritiene non condivisibile quanto assunto da Roma Capitale nella relazione difensiva depositata in atti, ovvero che la natura di atto programmatico, propria del PMO, giustificherebbe l’obliterazione del contraddittorio procedimentale. Deve, infatti, ritenersi che la presentazione di una proposta di revisione del Piano sia idonea ad instaurare un segmento procedimentale ulteriore e distinto rispetto alla fase di approvazione del Piano; in tale fase, peraltro avviata su istanza di parte, la decisione pubblica perde il suo carattere di generalità e la sua valenza programmatoria e va ad incidere precipuamente sulle posizioni dei singoli che tale modifica hanno richiesto. Il contraddittorio procedimentale deve, quindi, in questi casi, essere garantito nel suo pieno dipanarsi, non potendo ritenersi sufficiente la comunicazione di avvio del procedimento, stante l’ontologica diversità dei contenuti e delle funzioni della comunicazione del c.d preavviso di diniego rispetto alla comunicazione dell’art 7 della legge n. 241/90- che nella specie risulta inoltrata alla ricorrente ai soli fini di avvisarla della pendenza del procedimento e della possibilità di prendere visione di atti e documenti.

La mancanza della comunicazione di cui all’art 10 bis, quindi, rende, nella specie, illegittimo il diniego gravato che va, pertanto, annullato; va conseguentemente annullata anche la delibera n. 356/22, impugnata con motivi aggiunti, nella parte in cui, recependo il diniego espresso con determina n. 620/21, ha confermato le aree già previste dalla scheda di dettaglio n. 79 come aree di massima occupabilità assentibili.

Le spese di lite seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, ed integrato dai motivi aggiunti, li accoglie nei sensi di cui in motivazione, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione.

Condanna Roma Capitale alla refusione delle spese e competenze di lite in favore del ricorrente, nella misura di euro 1500,00 oltre accessori come per legge, con distrazione in favore del procuratore costituito, dichiaratosi antistatario

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE SS, Presidente

TA CE, Consigliere, Estensore

FA IA, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA CE	LE SS

IL SEGRETARIO