Pubblicato il 27/02/2026

N. 00266/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00524/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 524 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Mercurio e Antonio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Mercurio in Bari, viale A. Salandra, 38;

contro

Comune di Bari, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l'annullamento

“- del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 29.1.2020, notificato il 4.2.2020, del Comune di Bari - Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata;

- del provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 29.1.2020 notificato il 4.2.2020, del Comune di Bari - Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata;

- di ogni altro atto - anche sconosciuto - preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale a quelli espressamente impugnati, ancorché non conosciuti – ivi inclusi i preavvisi di rigetto, provv. prot. nn. -OMISSIS- e -OMISSIS- del 1.10.2019”;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da -OMISSIS-il 1/3/2022:

per la declaratoria di nullità e/o inefficacia, e/o per l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, comunque previa adozione delle più idonee misure cautelari,

“del provvedimento prot. n. 0175202 del 6.7.2021 (ordinanza n. 2021/01725), notificato ex art. 139 c.p.c. in data 18.12.2021, del Comune di Bari - Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata; di ogni altro atto - anche sconosciuto - preparatorio, presupposto, connesso e consequenziale a quelli espressamente impugnati, ancorché non conosciuti – ivi incluso il verbale di accertamento di violazione urbanistico edilizia n. 234/2019 prot. n. 344672/2019 e l'O.D. n. 2020/01044 del 20.4.2020”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026 il dott. IO IO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente riferisce di essere proprietario di un immobile consistente in un piano terra di cinque vani e destinatario di una concessione edilizia in sanatoria (n. 690, pratica 2634 del 20.9.1994 - rilasciata dal Comune di Bari, ai sensi della legge n. 47/1985) con riferimento a una parte della casa e, precisamente, alla stanza anteriore al bagno e ad un altro vano. Nel 1996 l'odierno ricorrente realizzava sul terrazzo, una struttura utilizzata come mansarda o sottotetto, ovvero una copertura in legno appoggiata, da un lato, sul muro perimetrale esistente e, dall’altro lato, sul parapetto esistente, rialzato per circa cm 140. Realizzava, inoltre, lavori di isolamento mediante vespaio, un vano aggiuntivo destinato a cucina e un vano deposito attrezzi con copertura in legno, distaccato dal corpo di fabbrica esistente, in sostituzione di un box metallico preesistente. Realizzava, anche, una struttura in legno addossata al corpo di fabbrica, adibita a patio.

Tali opere erano realizzate in assenza di titolo autorizzativo, pertanto il 29.1.2004 il ricorrente proponeva due domande relative alla definizione degli illeciti edilizi ex legge n. 326/2003 e legge regionale Puglia n. 28/2003.

La prima relativa "all'ampliamento dell'unità immobiliare esistente con n. 3 vani in muratura, alla realizzazione di un deposito attrezzi e di un patio coperto sulla parte superiore";

La seconda relativa a una "nuova costruzione sul lastrico solare di un edificio esistente"

Negli anni successivi il Comune chiedeva integrazioni documentali e il I.10.2019, ai sensi dell'art. 10- bis della legge n. 241/1990, comunicava al ricorrente i preavvisi di rigetto delle istanze, in virtù del combinato disposto dell'art. 33 della legge n. 47/1985, dell'art. 32, commi 26 e 27, della legge n. 326/2003 e dell'art. 2 della legge regionale n. 28/2003.

Pur a fronte delle osservazioni presentate dal ricorrente, il 29.1.2020, con le note prot. nn. -OMISSIS- e -OMISSIS-, notificate in data 4.2.2020, il Comune resistente comunicava il diniego alle istanze di condono edilizio. Il diniego era motivato sul rilievo che le istanze di condono "afferiscono ad un immobile ubicato in un comprensorio territoriale sottoposto a tutela, per effetto della presenza del vincolo paesaggistico detti interventi sono da ritenersi inammissibili per il combinato disposto dell'art. 33 della L. n. 47/1984, dell'art. 32, commi 26 e 27, della L. n. 326/2003 e dell'art. 2 della L.R. n. 28/2003" .

Avverso gli atti impugnati sono proposti i seguenti motivi di diritto.

Primo. Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della L. 241/1990

Il Comune, si afferma, non ha affatto fornito alcuna esaustiva e comprensibile motivazione. Si tratta, come meglio si vedrà, di richiami meramente formali ed estremamente generici, niente affatto idonei a spiegare le ragioni, di fatto e di diritto, su cui si fonda il rigetto dell'istanza di sanatoria.

Secondo. Violazione e falsa applicazione dell'art. 10 bis della l. N. 241/1990

Con i provvedimenti impugnati, si lamenta, il Comune resistente si è limitato a ribadire quanto già affermato in sede di preavvisi di rigetto, senza spiegare in alcun modo le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni procedimentali del ricorrente.

Terzo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza dei presupposti; eccesso di potere per violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento

Si sostiene che la P.A. avrebbe dovuto considerare lo status di numerosi immobili nelle medesime condizioni di quello di cui trattasi e comunque il fatto che il livello di urbanizzazione della zona dove insiste tale immobile sia saturo, come messo in evidenza dalla relazione del CTP. Si deduce, quindi, l’inoperatività di tutti i limiti, anche impliciti, di cui alle norme richiamate in sede di provvedimenti oggetto di odierna impugnazione.

Si evidenzia che l’edificazione è già incontrollata e la funzione programmatoria della legge n. 47/1985 è già stata irreversibilmente compromessa, perciò, negare dopo 16 anni il condono di pochi lavori di ristrutturazione eseguiti su un immobile preesistente significa violare, tra l'altro, il principio di proporzionalità e la ratio stessa della normativa di settore.

Ci si duole, inoltre, della lesione del legittimo affidamento dato che tra le istanze di sanatoria (2004) e i provvedimenti di diniego (2020) sono trascorsi quasi 16 anni.

Successivamente alla proposizione del ricorso il comune di Bari emanava l’ordinanza di demolizione n. 2021/01725 che, come gli atti ad esso presupposti (il verbale di accertamento di violazione urbanistico edilizia n. 234/2019 prot. n. 344672/2019 e l’O.D. n. 2020/01044 del 20.4.2020), è ritenuto dal deducente illegittimo tanto ex se quanto per i medesimi principali vizi caratterizzanti il provvedimento già oggetto di impugnativa.

La parte ricorrente ha quindi proposto ricorso per motivi aggiunti per gravare tale provvedimento sopravvenuto.

Con un primo motivo aggiunto si deduce la nullità dell’ordine di demolizione, impossibile da eseguire, in quanto l’immobile risultava sotto sequestro.

Con un secondo motivo si censura il mancato invio dell’avviso di avvio del procedimento.

Con un terzo motivo si deduce l’illegittimità dell’ordinanza impugnata anche nella parte in cui ingiunge, ai sensi dell’art. 47, lett. a), della legge regionale n. 56/1980, di provvedere al pagamento della sanzione pecuniaria pari a euro 5.000,00 entro giorni 30 dalla notifica del provvedimento.

Con un quarto motivo si deduce illegittimità derivata perché l’ordinanza riprodurrebbe i motivi d’illegittimità dell’atto presupposto su cui si fonda, ossia il diniego alle istanze di sanatoria presentate dal ricorrente, oggetto dell'atto introduttivo del giudizio.

Il ricorso per motivi aggiunti era assistito da istanza cautelare, poi oggetto di rinuncia per richiesta (accordata) di abbinamento al merito, all’udienza in camera di consiglio del 16 marzo 2022.

Si è costituito per resistere il Comune di Bari difendendosi con documenti e memorie.

All’udienza straordinaria del 19 gennaio 2026 il ricorso e i motivi aggiunti sono stati trattenuti in decisione.

Entrambi vanno respinti, in quanto infondati.

Il primo motivo del ricorso introduttivo va disatteso: i provvedimenti di diniego gravato indicano, infatti, correttamente l’art. 32, comma 27, del decreto-legge n. 269/2003, nonché il fatto che oggetto dell’istanza è un “immobile ubicato in un comprensorio territoriale sottoposto a tutela, per effetto della presenza del vincolo paesaggistico” .

Nella specie l’area di intervento, già inedificabile ai sensi dell’articolo 51 della legge regionale n. 56 del 1980, è interessata dalla presenza di un bene paesaggistico “Territori Costieri” di cui all’art. 142 (denominato “ Aree tutelate per legge ”), comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 42/2004 (“1. Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo:

a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare […] ” ).

Il vincolo previsto dalla legge era preesistente alle domande di condono.

Ai sensi dell'art. 32, comma 27, lett. d), del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni, siano opere minori senza aumento di superficie e volume. Pertanto, un abuso come quello qui in rilievo, comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Consiglio di Stato sez. III, 22 settembre 2025, n. 7428).

Il secondo motivo del ricorso introduttivo va disatteso, perché, ai sensi dell’art. 21- octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990, dato che l’Amministrazione era vincolata ad adottare il diniego di condono, è palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Il terzo motivo del ricorso introduttivo va parimenti disatteso.

Deve infatti qui ribadirsi che “la circostanza che la zona sia prevalentemente urbanizzata, o addirittura già paesisticamente degradata, non fa venir meno la esigenza di evitare che una zona soggetta per legge a vincolo sia preservata da ulteriori interventi deturpanti. Il vincolo paesistico legale e la esigenza di tutela ad esso sottesa non vengono meno per il solo fatto che il vincolo è stato già in passato violato e la zona deturpata, imponendosi, al contrario, un maggiore rigore per il futuro, onde prevenire ulteriori danni all’ambiente e salvaguardare quel poco di integro che ancora residua” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2002, n. 657; in termini T.A.R. per il Lazio, sez. quarta- ter , 8 novembre 2023, n. 16542).

Va anche affermato che non si configura in capo al ricorrente alcun affidamento meritevole di tutela sulla conformità delle opere realizzate alla normativa edilizia e urbanistica vigente, a fronte del prevalente interesse al corretto assetto del territorio (cfr. TAR per la Puglia, Sez. III, 3 ottobre 2016 n. 1168, confermata in appello da Consiglio di Stato sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3954).

Va ribadito che “l’atto impugnato ha contenuto vincolato, per cui l’amministrazione non è tenuta a motivare in ordine all’interesse pubblico, neppure con riguardo al tempo trascorso. Il potere esercitato dall’amministrazione nella fattispecie in esame trova la propria giustificazione nella particolare tipologia di condotta sanzionata, che riguarda la costruzione di opere abusive; la norma non lascia all'ente locale alcuno spazio per valutazioni discrezionali, una volta accertata la realizzazione di interventi eseguiti in assenza o in totale difformità del permesso di costruire, conseguendone l’obbligo di ordinarne la demolizione ”, (T.A.R. per il Lazio, Sez. seconda stralcio, 5 agosto 2024, n. 15676, non appellata).

Il primo motivo aggiunto non può essere condiviso; deve sotto questo profilo confermarsi l’orientamento secondo cui “l'esistenza di un sequestro penale sul manufatto abusivo oggetto di ingiunzione comunale di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi non determina la sospensione del termine di novanta giorni, il cui inutile decorso comporta, in caso di inottemperanza, l'acquisizione gratuita di diritto al patrimonio del Comune. Occorre considerare che il soggetto, il quale intenda evitare l'effetto del provvedimento dell'acquisizione gratuita legato ope legis alla scadenza del termine per ottemperare all'ordine di demolizione, ove il manufatto sia stato sottoposto a sequestro penale, deve osservare un comportamento attivo e collaborativo rivolto comunque ad eliminare l'abuso perpetrato sollecitando il dissequestro all'autorità giudiziaria allo scopo di poter provvedere direttamente alla sua eliminazione (v. sul punto, ex plurimis , Cons. Stato, IV, 6 marzo 2012, n. 1260).

La volontarietà dell’inottemperanza può restare esclusa solo nel caso in cui il destinatario di un ordine di demolizione dimostri di aver attivato tutti gli strumenti predisposti dall’ordinamento per sottrarre l’immobile abusivo al vincolo esistente e provvedere al ripristino dell’ordine giuridico violato”), (T.A.R. per la Campania, sez. VI, 18 luglio 2018, n. 4768, non appellata).

Il secondo motivo aggiunto va disatteso, in virtù di quanto previsto dall’art. 21- octies, comma. 2, secondo periodo, della legge n. 241/1990 (“Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”). Nella specie, come già affermato, la P.A. era vincolata all’adozione del diniego di sanatoria.

Il terzo motivo aggiunto è pure infondato.

Deve sul punto ribadirsi che “l’ipotesi di cumulo indebito di sanzioni alternative poiché la sanzione della demolizione viene irrogata ai sensi dell’art. 30 d.P.R. 380/2001 per la contestata lottizzazione abusiva, mentre la sanzione pecuniaria pari a € 1.032,00 è stata irrogata per l’abuso edilizio, ai sensi dell’art. 47 lett. a) l.r. Puglia n. 56/1980 (per l'apertura di strade e/o modificazioni dello stato dei luoghi senza concessione, il pagamento da lire 1.000.000 a lire 50 milioni).8.2.- Le due disposizioni sanzionano una condotta plurioffensiva che lede interessi pubblici diversi, rispettivamente l’intangibilità delle prerogative comunali in materia di pianificazione e programmazione urbanistica, che esige il ripristino dello stato dei luoghi affinché sia restituita al Comune la possibilità di scegliere quale assetto materiale dare al territorio, e il rispetto delle disposizioni in materia di trasformazione edilizia dei singoli lotti, in specie violate da più abusi, ciascuno meritevole della stessa sanzione ” (T.A.R. per la Puglia, Sez. III, 3 ottobre 2016, n. 1168, cit.).

Il quarto motivo aggiunto va, infine, disatteso, in quanto non essendo illegittimi gli atti impugnati con ricorso introduttivo, alcuna capacità viziante si riflette sugli atti gravati da motivi aggiunti.

In conclusione, per le motivazioni esposte, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.

Le spese seguono la soccombenza e sono quantificate nel dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, liquidate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Bari.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IU MO, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere

IO IO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO IO	IU MO

IL SEGRETARIO