Pubblicato il 16/04/2026

N. 00674/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00224/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 224 del 2022, proposto da Carburanti VE S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , e da RI AV IA, rappresentati e difesi dagli avvocati Maria Anna Alberti, Federico Gualandi, Francesca Minotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Federico Gualandi in Bologna, Via Altabella n. 3;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Antonio Carastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Antonella Trentini in Bologna, Piazza Maggiore 6;

nei confronti

Citta Metropolitana di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Cristina Barone e Francesca Scarpiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del 29.11.2021, a firma del Responsabile U.I. Tecnica – Settore Edilizia e Patrimonio del Comune di Bologna, recante il rigetto della richiesta di concessione in uso dell’area di proprietà comunale sita in via Colombo presentata da Carburanti VE per la realizzazione di corsie di accesso a un nuovo impianto di distribuzione carburanti;

- della precedente comunicazione P.G. n. 503947/2021 del 9.11.2021, recante un primo diniego della medesima richiesta, con differente motivazione;

- del Piano Urbanistico Generale di Bologna, approvato con deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Bologna, P.G. 342648/2021 del 27.7.2021 – in vigore dal 29.9.2021, data di pubblicazione sul BURERT - e in particolare della “Disciplina del Piano”, nelle parti in cui:

1) all’art. 0.1j, “Entrata in vigore e suoi effetti”, ha eliminato la previsione, contenuta nel PUG adottato, secondo cui “ è fatta salva… l’attuazione degli interventi diretti previsti dai POC vigenti alla data di entrata in vigore del Piano, nei termini previsti dalla norma di POC, e purché la presentazione del titolo avvenga entro l’ordinaria scadenza del POC ”;

2) all’Azione 1.1c, “Favorire interventi di riuso e rigenerazione urbana delle aree edificate e dei suoli antropizzati”, nella parte in cui non ha incluso l’area di via Colombo – V3 tra le previsioni della pianificazione previgente ancora attuabili;

nonché, ove occorrer possa:

- dell’Azione 3.4a, “Favorire pratiche innovative di agricoltura periurbana”, ove interpretata nel senso che spetta al Piano Territoriale Metropolitano la disciplina dell’installazione e dell’esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti in territorio rurale;

- dell’Azione 3.1a, “Ricostruire la mappa unica delle reti infrastrutturali, dei nodi e delle intersezioni, dei gestori”, ove interpretata nel senso che l’installazione e l’esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti non è ammessa in territorio rurale;

- del Piano Territoriale Metropolitano approvato con delibera n. 16 del 12.5.2021, e in particolare delle “Regole”, art. 15, “Finalità e contenuto della disciplina del territorio rurale”, comma 14, (“ Ferma restando l’applicazione delle discipline normative settoriali, qualsiasi intervento non connesso con l’attività agricola, anche di piccola dimensione (aree di servizio, impianti di trattamento o stoccaggio dei rifiuti e impianti per la produzione di energia non rientranti fra quelli indicati al comma 12) deve essere realizzato in piena contiguità con il territorio urbanizzato ”); art. 18, “Ecosistema agricolo della pianura”, comma 7 (“ I nuovi insediamenti non possono interessare varchi e discontinuità individuati nella Carta delle reti ecologiche della fruizione e del turismo ”); art. 36, “Riconfigurazione dei margini urbani” e art. 47, “Reti ecologiche, della fruizione e del turismo” (ancora in tema di c.d. “varchi”), ove interpretati nel senso della relativa applicabilità anche agli impianti di distribuzione carburanti;

- del parere del CUM – Comitato Urbanistico Metropolitano – reso rispetto al Piano Urbanistico Generale, nella parte in cui ha stabilito la modifica della normativa in materia di effetti dell’entrata in vigore del PUG rispetto al “POC carburanti”;

con richiesta risarcitoria e la condanna

nei riguardi dell’Amministrazione, anche a titolo di responsabilità da c.d. contatto sociale qualificato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bologna e della Citta Metropolitana di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 la dott.ssa NA RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto di trasposizione del ricorso straordinario e costituzione in giudizio depositato in data 5 aprile 2022 la società Carburanti VE S.r.l. e la signora AV IA RI hanno impugnato avanti a questo TAR il provvedimento del 29 novembre 2021 con cui il responsabile dell’U.I. Tecnica – Settore Edilizia e patrimonio del Comune di Bologna ha respinto l’istanza di concessione in uso di un’area di proprietà comunale sita in via Colombo, nonché alcune previsioni del Piano Urbanistico Generale di Bologna approvato con deliberazione del Consiglio comunale in data 27 luglio 2021 e del Piano Territoriale metropolitano approvato con deliberazione del Consiglio Metropolitano n. 16 del 12 maggio 2021, meglio indicate in epigrafe.

I ricorrenti sono, rispettivamente, la società interessata a realizzare un impianto di distribuzione carburanti e la proprietaria dell’area su cui lo stesso dovrebbe insistere; essi dichiarano di aver stipulato un contratto preliminare di compravendita dell’area in data 19 febbraio 2020, sul presupposto dell’idoneità dell’area alla realizzazione dell’impianto predetto.

Ciò in quanto il Piano Operativo Comunale (POC) per la localizzazione degli impianti di distribuzione dei carburanti ad uso pubblico approvato con delibera del Consiglio comunale di Bologna in data 10 settembre 2019 includeva l’area di cui è questione tra quelle ammesse alla realizzazione di un impianto di distribuzione carburanti tramite intervento diretto.

Con l’entrata in vigore del nuovo Piano Territoriale Metropolitano e del Piano Urbanistico Generale l’area è localizzata nel territorio rurale della pianura.

Gli esponenti ricordano che la nuova legge urbanistica regionale n. 24/2017, entrata in vigore l’1 gennaio 2019, ha previsto una fase transitoria nel passaggio dagli strumenti della previgente l.r. 20/2000 (articolati in: Piano strutturale comunale – Piano operativo comunale – Regolamento urbanistico edilizio) ai nuovi strumenti di pianificazione, e che tale fase è destinata a concludersi con l’entrata in vigore del Piano Urbanistico Generale (29 settembre 2021) e comunque entro il 31 dicembre 2021, ma sottolineano che l’ iter di approvazione del POC carburanti, che presuppone la previa verifica di compatibilità degli impianti previsti rispetto ai criteri regionali e comunali, è stato avviato dopo l’entrata in vigore della nuova normativa e ha previsto che i relativi titoli edilizi avrebbero dovuto essere richiesti entro 3 anni dalla sua approvazione (quindi fino al 10 settembre 2022, data successiva a quella del 31 dicembre 2021).

I ricorrenti precisano inoltre di aver presentato il progetto di distributore al Comune di Bologna nel mese di aprile 2021, evidenziando all’Amministrazione la necessità allo scopo di acquisire o, in alternativa, di ottenere in concessione una porzione di terreno di proprietà comunale, necessaria per realizzare le corsie di accesso all’impianto e che, a fronte delle indicazioni fornite dall’Ente, la società in data 22 giugno 2021 ha presentato apposita istanza di concessione dell’area predetta.

Con comunicazione del 9 novembre 2021 il Comune ha respinto l’istanza, allegando che l’area è allo stato localizzata in territorio rurale, ove, sulla base delle previsioni del nuovo PUG e del Piano Territoriale Metropolitano, l’impianto non può più essere realizzato.

L’art. 15, comma 14 delle “Regole” del Piano Territoriale prevede infatti che “ Ferma restando l’applicazione delle discipline normative settoriali, qualsiasi intervento non connesso con l’attività agricola, anche di piccola dimensione (aree di servizio, impianti di trattamento o stoccaggio dei rifiuti e impianti per la produzione di energia non rientranti fra quelli indicati al comma 12) deve essere realizzato in piena contiguità con il territorio urbanizzato ”; inoltre, l’area di cui è questione è compresa in uno dei c.d. “varchi” da salvaguardare per consentire la connettività ecologica tra le aree agricole, individuati dal PTM stesso.

La società Carburanti VE ha chiesto il riesame della decisione ma il Comune di Bologna, con nota del 29 novembre 2021, ha confermato il diniego, motivandolo con il venir meno dell’efficacia del POC “tematico” a seguito dell’entrata in vigore dello strumento urbanistico generale del Comune.

Lamentano i ricorrenti di aver appreso solo in tale occasione che il PUG approvato, diversamente da quello originariamente adottato, ha eliminato la possibilità di presentare istanze di titoli edilizi per gli interventi ammessi dal POC entro i termini indicati dal medesimo Piano. Tale modifica è stata apportata in ragione della posizione espressa dalla Regione Emilia Romagna e del parere del Comitato urbanistico metropolitano - CUM (seduta del 5 marzo 2021).

Tanto premesso, i ricorrenti deducono l’illegittimità degli atti impugnati (diniego di concessione dell’area comunale e previsioni del PUG e del PTM) per i seguenti motivi:

I. Violazione dell’art. 10 bis L. n. 241/1990 .

II. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. 32/1998. “Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell’art. 4, comma 4, lettera c) della L. 14 marzo 1997, n. 59”, art. 2 “competenze comunali e regionali”; violazione e falsa applicazione della L.R. E.R. n. 24/2017 “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio” in tema di riparto di competenze tra Piano urbanistico generale e Piano territoriale metropolitano, e segnatamente degli art. 32 “Perimetro del territorio urbanizzato, tutela del centro storico e altre invarianze strutturali di competenza comunale”, 35 “Disciplina delle nuove urbanizzazioni”, 36 “Territorio rurale” e 41 “Piano territoriale metropolitano (PTM)”. Incompetenza assoluta. Eccesso di potere per falso presupposto di fatto e di diritto .

I deducenti evidenziano che a termini dell’art. 2 comma 1 bis del d.lgs. 32/1998 la localizzazione degli impianti di carburanti è ammessa su tutto il territorio comunale, salvo nelle zone sottoposte a particolari vincoli paesaggistici, ambientali o monumentali e nelle zone territoriali omogenee A, incluse quindi le zone agricole.

La competenza ad individuare le aree ove tali impianti, assimilabili ad urbanizzazioni secondarie, non possono essere installati è riservata ai comuni. Il Comune di Bologna, con deliberazione del Consiglio comunale n. 304 del 29 ottobre 2012, ha dettato i criteri per la realizzazione di nuovi impianti di distribuzione carburanti che prevedono la possibilità di localizzarli anche in zona agricola, con esclusione solo di alcuni ambiti (ovvero negli ambiti di valore naturale e ambientale), tra i quali non figura quello qui in questione (classificato come ambito agricolo di rilievo paesaggistico).

L’azione 3.1. a del PUG rinvia per la localizzazione degli impianti alla delibera del Consiglio comunale n. 304/2012.

Pertanto illegittimamente il Comune ha ritenuto di dover dare applicazione alle disposizioni del PTM che disciplinano il territorio rurale, ancorché l’art. 15, comma 14 delle Regole faccia espressamente salva l’applicazione delle discipline normative settoriali.

III. Violazione e falsa applicazione dell’art. 4 “Attuazione degli strumenti urbanistici vigenti” della L.R. E.R. n. 24/2017 “Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio”. Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e dei principi in materia di motivazione rafforzata degli strumenti urbanistici. Eccesso di potere per arbitrarietà e illogicità manifeste. Contraddittorietà. Ingiustizia grave e manifesta .

Con atto di conferma del diniego assunto in data 29 novembre 2021 il Comune ha dichiarato di non poter dar seguito al “POC carburanti” in quanto l’area di via Colombo non è inclusa nel PUG tra gli interventi diretti previsti dalla pianificazione previgente ancora attuabili elencati all’Azione 1.1.c. I ricorrenti sottolineano per contro che l’art. 4, comma 6 della L.R. 24/2017 prevede la salvezza, anche dopo l’approvazione del PUG, degli accordi operativi, dei permessi di costruire convenzionati, degli strumenti attuativi e degli atti negoziali. La ratio è quella di assicurare la tutela dell’affidamento dei privati sull’attuabilità degli interventi assentiti nel periodo transitorio tra il vecchio e il nuovo sistema di pianificazione. Essi ritengono che tale tutela, prevista testualmente per i soli strumenti attuativi, debba valere a maggior ragione per gli interventi diretti previsti dal POC. Sostengono quindi un’interpretazione estensiva e analogica della previsione dell’art. 4 comma 6, quanto meno applicando tale disposizione al POC Carburanti. L’amministrazione era comunque tenuta ad un obbligo di motivazione rafforzata della scelta di ritenere inefficace o abrogato il POC carburanti.

Sulla base di tali censure i ricorrenti chiedono l’annullamento degli atti impugnati.

In ogni caso, anche ammesso che l’operato dell’amministrazione sia legittimo, essi chiedono il risarcimento dei danni patiti, allegando di avere già sostenuto costi considerevoli (che quantificano in 200.000 euro) per la realizzazione dell’impianto in questione, prefigurando una responsabilità da contatto sociale qualificato e lamentando il danno derivante alla signora AV per effetto della mancata vendita del terreno e a Carburanti VE per effetto dell’impossibilità di realizzare lo stabilimento su cui da anni ha investito.

In corso di giudizio i ricorrenti hanno stimato il danno patito in 4.347.908 euro, oltre interessi e rivalutazione, importo che hanno quantificato prendendo a riferimento i ricavi conseguiti negli anni 2022, 2023, 2024 e 2025 da altri distributori di carburante gestiti dalla Società in aree limitrofe.

Si sono costituiti per resistere al ricorso il Comune di Bologna e la Città metropolitana di Bologna.

Quest’ultima ha spiegato le sue difese in relazione alle censure mosse nei confronti del parere del Comitato Urbanistico Metropolitano sul PUG di Bologna, nella parte in cui ha chiesto la modifica delle disposizioni concernenti l’entrata in vigore del medesimo Piano rispetto al POC carburanti. Ha eccepito, preliminarmente, al riguardo che il CUM (disciplinato dall’art. 47 della L.R. 24/2017 e dalla delibera della giunta regionale n 954 del 25 giugno 2018) è un organo collegiale costituito da Regione, Comune e Città metropolitana e che erroneamente i ricorrenti non hanno evocato in giudizio la Regione Emilia Romagna, che è litisconsorte necessaria del giudizio.

L’istanza cautelare è stata respinta con ordinanza n. 247 del 4 maggio 2022.

La causa è stata chiamata all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 17 marzo 2026, alla quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I ricorrenti hanno promosso ricorso per l’annullamento del diniego opposto dal Comune di Bologna all’istanza di concessione in uso di un’area di proprietà comunale sita in via Colombo, del PUG, in parte qua , e di una serie di “Regole” del Piano Territoriale Metropolitano, ove interpretate in senso sfavorevole alla loro istanza, nonché del parere del Comitato Urbanistico metropolitano sul PUG di Bologna.

Il testo definitivo del PUG, recependo le indicazioni del Comitato Urbanistico, ha infatti eliminato la possibilità, prevista nel testo adottato (all’art. 0.1j - “Entrata in vigore e suoi effetti”), dell’attuazione degli interventi diretti previsti dai POC vigenti alla data di entrata in vigore del Piano Urbanistico Generale entro i termini previsti dalla norma di POC e purché la domanda di rilascio del titolo edilizio fosse presentata entro l’ordinaria scadenza del POC.

L’area di Via Colombo inoltre non è stata inclusa tra le previsioni della pianificazione previgente ancora attuabili indicate all’azione 1.1. c del PUG.

La definizione del ricorso può prescindere dall’eccezione in rito sollevata dalla Città Metropolitana, stante l’infondatezza nel merito del gravame.

In disparte le menzionate previsioni pianificatorie ostative alla realizzazione dell’impianto, occorre preliminarmente evidenziare che il diniego impugnato in principalità si riferisce non già ad un’istanza di autorizzazione alla realizzazione e alla gestione di un deposito carburanti (che non risulta invero presentata), come dedotto nel gravame, ma all’istanza di concessione di un’area comunale strumentale al predetto intervento ed estranea al perimetro della localizzazione dell’impianto di cui al POC.

Si tratta quindi, come evidenziato dalla difesa del Comune di Bologna, di un provvedimento costituente espressione di un potere ampiamente discrezionale, azionato dalla richiesta dei soggetti privati del riconoscimento ex novo di un diritto di godimento sulla proprietà pubblica.

Effettuate tali necessarie premesse, le censure mosse dai ricorrenti non possono trovare accoglimento.

Con il primo motivo i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 10 bis della legge 241/1990, sull’assunto che il diniego impugnato avrebbe dovuto essere preceduto dal preavviso di rigetto.

La censura va disattesa considerato che, a fronte della comunicazione comunale di diniego del 9 novembre 2021, i ricorrenti hanno potuto formulare le loro osservazioni, con le quali hanno chiesto il riesame dell’istanza. Tali osservazioni sono state considerate dall’ufficio ai fini dell’adozione del provvedimento finale di diniego assunto in data 29 novembre 2021, oggetto di impugnazione. Alla luce dei rilievi degli interessati, e previa nuova consultazione del Settore Ufficio di Piano, il provvedimento finale fa riferimento non già (come la precedente comunicazione) all’incompatibilità dell’impianto con il PTM, ma con il nuovo strumento urbanistico comunale, ovvero con il PUG, confermando che dalla sua entrata in vigore le previsioni del POC carburanti sono decadute.

In disparte le forme utilizzate, la partecipazione al procedimento è stata quindi assicurata sotto il profilo sostanziale.

Il secondo motivo si appunta sulla asserita violazione dell’art. 2 del d.lgs. 32/1998 e degli articoli 32, 35, 36 e 41 della L.R. 24/2017, che ammettono la localizzazione degli impianti di carburante in tutto il territorio, ad esclusione delle zone soggette a particolari vincoli paesaggistici, nonché sulla violazione delle prerogative comunali in materia di localizzazione degli impianti, che prevarrebbero rispetto alle previsioni del PTM.

Al riguardo va nuovamente evidenziato che l’istanza rigettata aveva ad oggetto la concessione di un’area comunale e non anche la localizzazione dell’impianto nell’area de qua .

La concessione in uso di aree di proprietà comunale, che implica l’utilizzo a fini privati di aree dell’amministrazione, costituisce espressione di una potestà ampiamente discrezionale.

Secondo principi consolidati, infatti, “ La sottrazione del bene pubblico all’uso collettivo (come una strada) in favore dell’uso privato, mediante il provvedimento di concessione del bene, deve essere giustificata dal perseguimento di un preminente interesse pubblico per l’ente e comunque non deve confliggere con altri interessi meritevoli di tutela. Il provvedimento di autorizzazione all’occupazione di suolo pubblico ha natura discrezionale in quanto l’amministrazione è tenuta a verificare che la concessione avviene nel perseguimento di un preminente pubblico interesse e che non si risolve nella lesione di altri pubblici interessi, al di là della comparazione tra l’interesse pubblico perseguito e quello privato .” (TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 12 giugno 2023, n. 1457).

Vero è che la motivazione del diniego della concessione fa riferimento al nuovo regime del PUG e alla sua prevalenza sulle disposizioni del POG carburanti (mentre il provvedimento definitivo non reitera i riferimenti all’incompatibilità con il PTM sicché, al riguardo, sono inconferenti i richiami alla recente sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV, 3 giugno 2025, n. 4824).

In merito a tale questione può peraltro essere richiamata la recente sentenza di questo TAR, Sezione II, 3 novembre 2025, n. 1271, nella quale si dà atto che il Piano operativo comunale degli impianti di distribuzione carburante del Comune di Bologna è decaduto con l’approvazione del nuovo Piano urbanistico generale e che gli unici interventi diretti previsti dalla pianificazione previgente ancora ammessi sono quelli previsti all’azione 1.1. c della disciplina del PUG.

Vero è che il PUG, nell’azione 3.1.a (peraltro riferita al solo perimetro del territorio urbanizzato ) prevede che l’installazione e l’esercizio di impianti di distribuzione dei carburanti sono attività liberamente esercitate in base all’autorizzazione di cui all’art. 1 co. 2 e con le modalità di cui al d.lgs. 32/1998, e che l’autorizzazione è rilasciata dal Comune unitamente al titolo edilizio sulla base dei criteri approvati dal Comune di Bologna con delibera 304/2012. Peraltro i criteri predetti sono riferiti agli strumenti di pianificazione urbanistica e territoriale previgenti, redatti ai sensi della L.R. 20/2000.

Al contempo il Piano Territoriale Metropolitano, approvato con delibera del Consiglio metropolitano n. 16/2021, all’articolo 15 comma 14 delle Regole, nel dettare la disciplina del territorio rurale in cui ricade l’area in oggetto, ha stabilito che “ ferma restando l’applicazione delle discipline normative settoriali ” (nel caso di specie il POC, che però è divenuto inefficace) “ qualsiasi intervento non connesso con l’attività agricola, anche di piccola dimensione (aree di servizio…) deve essere realizzato in piena contiguità con il territorio urbanizzato ”.

La decisione comunale non risulta pertanto inficiata dai vizi dedotti, in quanto si fonda sulla valutazione dell’interesse pubblico prevalente; l’Amministrazione ha infatti valorizzato l’incompatibilità del prefigurato intervento, sul quale si fonda l’istanza di concessione dell’area comunale, con le nuove linee di sviluppo del territorio, come delineate dagli strumenti di pianificazione in vigore. Il POG, redatto sulla base della previgente L.R. 20/2000, aveva infatti una durata temporanea ed è stato superato dalle successive previsioni urbanistiche comunali.

Con la terza censura i deducenti contestano la scelta del Comune di modificare le previsioni transitorie del PUG, e suggeriscono un’interpretazione estensiva dell’art. 4 comma 6 della legge regionale 24/2017, secondo cui i PUG “ fanno salva la definizione e l’attuazione degli accordi operativi, dei permessi di costruire convenzionati, degli strumenti attuativi e degli atti negoziali ”, al fine di includere nella predetta clausola di salvezza anche i POC tematici o quanto meno il POC carburanti. Allegano inoltre che la scelta comunale di ritenere inefficace ovvero abrogato il POC carburanti andava giustificata con motivazione rafforzata, a fronte dell’affidamento qualificato dei titolari delle aree incluse nel predetto Piano.

La doglianza va disattesa in coerenza con il consolidato orientamento interpretativo secondo cui le scelte di pianificazione urbanistica sono connotate da ampia discrezionalità e non sussiste in capo ai privati incisi una posizione qualificata al mantenimento o al non peggioramento della destinazione impressa alle loro aree. Le uniche posizioni suscettibili di integrare un legittimo affidamento qualificato del privato, e che impongono quindi all’amministrazione una motivazione specifica e rafforzata della scelta pianificatoria, sono individuate dalla giurisprudenza nell’esistenza di convenzioni di lottizzazione ovvero di accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree, in aspettative nascenti da giudicati di annullamento di titoli edilizi o di silenzio rifiuto su una domanda di rilascio di un titolo, nelle ipotesi di modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo o di sovradimensionamento delle aree destinate a standard per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico rispetto ai parametri stabiliti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968 ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 10 febbraio 2022, n. 963). A tali situazioni di particolare affidamento non paiono assimilabili, come sostenuto dai ricorrenti, le posizioni dei titolari di aree comprese nel POC carburanti.

La domanda di annullamento va quindi respinta.

Per quanto riguarda la richiesta risarcitoria, va rilevato che nel ricorso tale domanda è formulata in termini del tutto generici, invocando la responsabilità da contatto sociale qualificato.

La responsabilità da contatto sociale qualificato consiste nella responsabilità dell’amministrazione per lesione del legittimo affidamento serbato dai privati sulla correttezza degli atti/comportamenti dalla stessa assunti.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria 4 maggio 2018, n. 5, la giurisprudenza, sia civile che amministrativa, ha in più occasioni affermato che “ anche nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’amministrazione è tenuta a rispettare non soltanto le norme di diritto pubblico (la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo), ma anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza, la violazione delle quali può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto, che incide non sull’interesse legittimo, ma sul diritto soggettivo di autodeterminarsi liberamente nei rapporti negoziali, cioè sulla libertà di compiere le proprie scelte negoziali senza subire ingerenze illegittime frutto dell’altrui scorrettezza (cfr., fra le altre, Cons. Stato, sez. VI, 6 febbraio 2013, n. 633; Cons. Stato, sez. IV, 6 marzo 2015, n. 1142; Cons. Stato, ad. plen., 5 settembre 2005, n. 6; Cass. civ., sez. un. 12 maggio 2008, n. 11656; Cass. civ., sez. I, 12 maggio 2015, n. 9636; Cass. civ., sez. I, 3 luglio 2014, n. 15250).

Da qui l’ordinaria possibilità che una responsabilità da comportamento scorretto sussista nonostante la legittimità del provvedimento amministrativo che conclude il procedimento .”

La Plenaria ha peraltro al contempo precisato che “ affinché nasca la responsabilità dell’amministrazione non è sufficiente che il privato dimostri la propria buona fede soggettiva (ovvero che egli abbia maturato un affidamento incolpevole circa l’esistenza di un presupposto su cui ha fondato la scelta di compiere conseguenti attività economicamente onerose).

Oltre alla puntuale verifica dell’esistenza dell’affidamento incolpevole, occorrono gli ulteriori seguenti presupposti:

a) che l’affidamento incolpevole risulti leso da una condotta che, valutata nel suo complesso, e a prescindere dall’indagine sulla legittimità dei singoli provvedimenti, risulti oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;

b) che tale oggettiva violazione dei doveri di correttezza sia anche soggettivamente imputabile all’amministrazione, in termini di colpa o dolo. Significativo, sotto tale profilo, lo spunto offerto, ai fini di una ricostruzione sistematica della responsabilità da comportamento scorretto, dal già richiamato art. 2-bis legge n. 241 del 1990, che, nel tipizzare uno specifico caso di scorrettezza procedimentale (il ritardo), ha espressamente previsto che l’inosservanza del termine (comportamento oggettivamente scorretto) è fonte di responsabilità solo se ne risulti il carattere doloso e colposo. È evidente, in tale previsione normativa, il richiamo all’art. 2043 c.c. e al relativo regime probatorio;

c) che il privato provi sia il danno-evento (la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale), sia il danno-conseguenza (le perdite economiche subite a causa delle scelte negoziali illecitamente condizionate), sia i relativi rapporti di causalità rispetto alla condotta scorretta che si imputa all’amministrazione. Occorre, dunque, che dimostri che il comportamento scorretto dell’amministrazione ha rappresentato, secondo la logica civilistica del “più probabile che non”, la condicio sine qua non della scelta negoziale rivelatasi dannosa e, quindi, del pregiudizio economico di cui chiede il risarcimento. In altri termini, il privato deve fornire la prova che quelle scelte negoziali non sarebbero state compiute ove l’amministrazione si fosse comportata correttamente .” (§ 51).

Tali condizioni risultano invero sfornite, nel caso di specie, non solo di un principio di prova, ma anche di puntuale allegazione.

Anche la domanda di risarcimento dei danni va pertanto disattesa e, con essa, l’intero gravame.

La peculiarità del caso controverso giustifica peraltro la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026, tenutasi in collegamento telematico da remoto, con l'intervento dei magistrati:

AR RT, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

NA RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA RI	AR RT

IL SEGRETARIO