Pubblicato il 29/04/2026

N. 00771/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01230/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1230 del 2025, proposto da
IA OM RT e NN CI, rappresentati e difesi dall'avvocato Giancarlo Gentile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione IA, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avvocato Domenico Gullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NA TA, rappresentata e difesa dagli avvocati NN Spataro e Massimiliano De Rose, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del decreto dirigenziale del 7 agosto 2025, n. 11711, avente ad oggetto “Avviso pubblico per l’assegnazione in gestione provvisoria delle sedi farmaceutiche rurali vacanti nei Comuni della Regione IA (D.D.G. n. 13458/2023) – Dott.ssa Marilena TA – Assegnazione gestione provvisoria sede farmaceutica unica rurale del Comune di Scigliano (CS)” , statuente l’esclusione del diritto all’indennità di cui all’art. 110 r.d. 27 luglio 1934, n. 1265;

- del parere favorevole reso all’unanimità dai componenti della Commissione Farmaceutica Regionale nella seduta del 30 luglio 2025, come risulta dal relativo verbale n. 3;

- degli atti o documenti o provvedimenti costituenti l’ “istruttoria da parte del competente Settore” finalizzata alla richiesta del parere della Commissione Farmaceutica Regionale;

- per quanto occorrer possa e per quanto di ragione: del decreto dirigenziale del 25 settembre 2023, n. 13458, avente ad oggetto “Avviso Pubblico per l’assegnazione in gestione provvisoria delle sedi farmaceutiche rurali vacanti nei comuni della Regione IA” , con annesso elenco delle sedi, integrato con decreto dirigenziale dell’11 marzo 2024, n. 3215, e relativo “Allegato B”, includente anche la sede farmaceutica unica rurale del Comune di Scigliano (Cosenza), Via Municipio n. 1, assoggettata a indennità di avviamento ai sensi dell’art. 110 r.d. 27 luglio 1934, n. 1265; del decreto dirigenziale del 22 maggio 2025, n. 7438, avente ad oggetto Avviso pubblico per l’assegnazione in gestione provvisoria delle sedi farmaceutiche rurali vacanti nei Comuni della Regione IA (D.D.G. N. 13458/2023) – approvazione graduatoria degli idonei” ;

- ogni altro atto o documento o provvedimento, presupposto o successivo o comunque connesso, anche in via mediata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione IA e di NA TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. ES TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

AT e DI

1. – IA OM RT e NN CI sono eredi nella rispettiva misura di 2/6 e di 1/6 di IG CI, già titolare della sede farmaceutica unica rurale di Scigliano, deceduto il 26 luglio 2011.

Essi, unitamente agli altri coeredi EA CI, ON CI e ES CI, sono stati dichiarati decaduti dalla gestione provvisoria con decreto dirigenziale della Regione IA del 10 marzo 2014, n. 2569, definitivo a seguito di rigetto da parte di questo Tribunale del ricorso proposto.

2. – La sede farmaceutica di cui si tratta è stata quindi messa a gara ai fini della gestione provvisoria e assegnata con decreto dirigenziale del 7 agosto 2025, n. 11711, a NA TA.

In tale decreto si dà atto che l’assegnataria aveva « chiesto l’accertamento dell’ammontare dell’indennità di avviamento, eventualmente dovuto, da parte della Commissione Farmaceutica Regionale ai sensi dell’art. 13 della legge regionale n. 18/1990» .

Tale ultimo norma, infatti, stabilisce che che « in caso di mancato accordo tra il gestore provvisorio della farmacia ed il precedente titolare individuale in merito alla determinazione dell’importo da corrispondere a titolo di indennità di avviamento le parti possono formulare richiesta di parere alla Commissione Farmaceutica Regionale per la determinazione dell’indennità» .

Ciò posto, l’amministrazione regionale, tenuto conto del parere reso all’unanimità dai componenti della Commissione Farmaceutica Regionale nella seduta del 30 luglio 2025, ha considerato che « la sede farmaceutica del Comune di Scigliano risulta inattiva dall’anno 2014, attesa l’intervenuta decadenza dalla titolarità dei coeredi del defunto titolare». Quindi, «tenuto conto del lungo lasso di tempo intercorso tra l’assunzione del provvedimento di decadenza e l’assegnazione della sede a gestore provvisorio, l’obbligazione indennitaria e l’ulteriore obbligo di rilevo degli arredi, provviste e dotazioni, posti a carico del gestore subentrante dall’art. 110 T.U. LL.SS. non possono ritenersi sussistenti per assenza di continuità aziendale tra il vecchio ed il nuovo esercizio farmaceutico; parimenti, non sussistendo la continuità aziendale con la precedente gestione della farmacia non sussiste neanche il diritto all’indennità di avviamento in capo agli eredi del precedente titolare della farmacia » .

3. – Avverso tale statuizione IA OM RT e NN CI sono insorti, rivolgendosi a questo Tribunale Amministrativo Regionale.

Hanno sostenuto l’illegittimità del decreto per violazione dell’art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241, che avrebbe impedito ai ricorrenti di interloquire sulla questione della continuità aziendale.

Hanno argomentato circa la violazione dell’art. 110 r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, dell’art. 9 l. 2 aprile 1968, n. 475, dell’art. 14 d.P.R. 21 agosto 1971, n. 1275, e dell’art. 13 l.r. IA 9 aprile 1990, n. 18, oltre che l’eccesso di potere. Infatti, l’obbligo di corrispondere l’indennità di avviamento anche con riferimento alla farmacia rurale di Scigliano era stato rilevato dalla stessa Regione IA nell’indizione della procedura, salvo poi contraddirsi nel provvedimento impugnato.

Hanno censurato il mancato rilievo, da parte dell’amministrazione, dell’omissione di qualsivoglia attività, da parte dell’assegnataria, intesa a raggiungere un accordo per la definizione dell’indennità di avviamento, secondo quanto prescritto dalla normativa vigente.

Sul piano del fatto, hanno sottolineato l’esistenza attuale della sede farmaceutica di Scigliano, che renderebbe evidente la sussistenza del diritto all’indennità di avviamento.

I ricorrenti, infine, avrebbero ottenuto un trattamento deteriore rispetto a quello di altri soggetti nelle medesime condizioni.

4. – Si è costituita la Regione IA, sostenendo la correttezza procedurale del proprio operato e la bontà nel merito della decisione.

5. – Si è costituita anche NA TA, eccependo l’inammissibilità del ricorso innanzitutto per difetto di giurisdizione, trattandosi di controversia sostanzialmente civilistica; quindi per difetto di legittimazione attiva, non sussistendo i requisiti per il sorgere del diritto all’indennità.

Nel merito, ha anche sottolineato che l’esercizio farmaceutico degli eredi del precedente titolare è cessato da ben oltre 11 anni, e che dopo la cessazione i locali sono stati destinati allo svolgimento di attività commerciali di tutt’altra natura e, infine, soppressi nella loro destinazione commerciale, avendo proceduto i proprietari, in data 10 agosto 2023, a variarne la categoria catastale da locali commerciali (cat. C/1 negozi e botteghe) ad abitazione privata (cat. A/2), inglobandoli nella preesistente abitazione.

6. – Il ricorso è stato trattato all’udienza pubblica del 18 marzo 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate memorie.

7. – Il Tribunale ritiene fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla controinteressata.

7.1. – Per quanto i ricorrenti abbiano rivolto la loro azione verso un provvedimento amministrativo di determinazione dell’indennità di avviamento, di cui lamentano l’illegittimità per ragioni procedimentali e sostanziali, la pretesa sostanziale fatta valere in giudizio vede come destinatario non già la Regione IA, bensì un soggetto privato, NA TA, che si assume tenuta al pagamento della citata indennità.

Si tratta della pretesa ad una prestazione, consistente nel pagamento di una somma di denaro da determinare, ritenendosi illegittima ed erronea l’esclusione da parte dell’amministrazione.

La posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio è, quindi, chiaramente di diritto soggettivo.

Ora, benché la controversia si collochi nel contesto di una materia, quella dei servizi pubblici, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, nondimeno da questa sono escluse le liti concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi (art. 133, comma 1, lett. c) c.p.a.).

7.2. – Il Tribunale è consapevole che in alcune occasioni il giudice amministrativo si è occupato di controversie similari.

Nondimeno, si ritiene più convincente l’orientamento per cui le controversie relative all’indennità di avviamento per le sedi farmaceutiche spetta al giudice ordinario.

Secondo la Corte di Cassazione, per esempio, «il diritto soggettivo del precedente titolare a ricevere l'indennità in questione e, correlativamente, l'obbligo del farmacista subentrante di corrisponderlo sorgono al momento in cui quest'ultimo dichiara validamente di accettare la graduatoria. Pertanto, le successive vicende del provvedimento amministrativo di autorizzazione (qualunque sia la sua efficacia) devono considerarsi irrilevanti per la nascita dei predetti diritto e obbligo. Di modo che, una volta instaurato il giudizio davanti al giudice ordinario per la tutela del diritto soggettivo (all'indennità di avviamento) del farmacista cedente, non ricorre l'ipotesi della sospensione necessaria del processo se il farmacista subentrante (convenuto in quel giudizio) adduce che il provvedimento di autorizzazione potrebbe restare travolto dalla pronuncia del giudice amministrativo davanti al quale pende il giudizio di legittimità promosso da un terzo per l'annullamento del precedente provvedimento» (Cass. Civ., Sez. I, 19 settembre 2003, n. 13891).

La controversia sottostante alla pronuncia era diversa da quella oggi all’attenzione del Tribunale, ma ciò che è interessante e convincente è la ricostruzione, in termini di diritto soggettivo, della pretesa dell’indennità.

7.3. – Più di recente la giurisprudenza ordinaria di merito ha affermato che deve ritenersi che la controversia in cui si discute dell'indennità dovuta al gestore provvisorio di una farmacia non di nuova istituzione per effetto del subentro del nuovo titolare ai sensi 110 del r.d. n. 1265 del 1934, rientra nella giurisdizione del giudice ordinario, in quanto investe un diritto soggettivo, garantito da una norma di relazione (e non da una norma di azione), rispetto al quale la determinazione operata dal perito nominato dalla Commissione per le farmacie, in caso di contestazione, ha valore meramente indicativo (Trib. Potenza 18 ottobre 2019, n. 808).

7.4. – In questi termini, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, salva la possibilità per i ricorrenti di riproporre il giudizio d’innanzi al giudice ordinario, ai sensi dell’art. 11 c.p.a. e dell’art. 59 l. 18 giugno 2009, n. 69.

8. – L’esito in rito della lite giustifica l’integrale compensazione di spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la IA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IV LE, Presidente

ES TA, Consigliere, Estensore

Federico Baffa, Referendario

L'ES	IL PRESIDENTE
ES TA	IV LE

IL SEGRETARIO