Pubblicato il 25/11/2025

N. 09266/2025REG.PROV.COLL.

N. 06098/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6098 del 2022, proposto da Blu Solar Uno S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cristina Martorana, Alessandro Botto, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessandro Botto in Roma, via di San Nicola da Tolentino 67;

contro

Comune di Salice Salentino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Gianluigi Manelli, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
Comune di Salice Salentino, Settore V - Area Tecnica, non costituito in giudizio;

nei confronti

Regione Puglia, Ufficio Energia e Reti Energetiche della Regione Puglia, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia sezione staccata di Lecce (Sezione Seconda) n. 150/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Salice Salentino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2025 il Cons. RI NO e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. La questione controversa riguarda la nota del Comune di Salice Salentino (nota n. 8548 del 16 luglio 2018) con cui è stato chiesto il canone per l’anno 2017, di euro 76.421,66 (comprensivi di adeguamento Istat), per la realizzazione di un impianto fotovoltaico, alla luce dell’art. 6 della Convenzione rep. n. 1527 del 30 novembre 2009, stipulata dal predetto Comune e il dante causa dell’odierna appellante (cioè Belpower s.r.l.); ad avviso dell’appellante la clausola della convenzione (che prevede il pagamento dei canoni fino al 2024) sarebbe nulla per contrarietà a norme imperative.

In primo grado l’odierno appellante ha chiesto che tale clausola sia dichiarata nulla unitamente alla richiamata nota comunale n. 8548/2018 e che il Comune venga condannato anche alla restituzione degli importi già pagati quantificati in euro 741.235,74, oltre interessi.

In particolare l’art. 6 della Convenzione prevede i seguenti contributi:

I) un contributo annuo pari ad euro 70.000,00 soggetto a rivalutazione automatica annuale ISTAT, “ finalizzato allo sviluppo economico e culturale del Comune di Salice Salentino ”, da corrispondere al Comune per la durata di quindici anni; specificamente, per il primo anno, entro sessanta giorni dal rilascio dell’Autorizzazione Unica da parte della Regione Puglia e, per le rimanenti annualità, entro il 31 gennaio di ogni anno;

II) un contributo una tantum pari ad euro 200.000,00 “ per la realizzazione di un’opera pubblica che l’Amministrazione Comunale stessa riterrà prioritaria per la collettività salicese ”;

III) un contributo annuo pari ad Euro 5.000,00 destinato “ alla promozione di campagne di sensibilizzazione sulle problematiche ambientali ”, da corrispondere per cinque anni, entro sessanta giorni dalla data di entrata in esercizio dell’impianto, per il primo anno, e, per i restanti anni, entro il 31 gennaio.

Il tutto per un ammontare complessivo stimato pari a circa Euro 1.372.217,85 (fino all’anno 2024).

1.1 Avverso detto provvedimento l’appellante ha proposto ricorso innanzi al Tar per la Puglia che lo ha respinto sulla base delle seguenti motivazioni:

- in relazione alle Convenzioni per cui è causa, l’art. 1, comma 953, l. n. 145/2018, ha previsto che:

“ Ferma restando la natura giuridica di libera attività d'impresa dell'attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, i proventi economici liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali, nel cui territorio insistono impianti alimentati da fonti rinnovabili, sulla base di accordi bilaterali sottoscritti prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia, restano acquisiti nei bilanci degli enti locali, mantenendo detti accordi piena efficacia. Dalla data di entrata in vigore della presente legge, fatta salva la libertà negoziale delle parti, gli accordi medesimi sono rivisti alla luce del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri contenuti nell'allegato 2 al medesimo decreto. Gli importi già erogati e da erogare in favore degli enti locali concorrono alla formazione del reddito d'impresa del titolare dell'impianto alimentato da fonti rinnovabili ”.

Detta disposizione è stata ritenuta conforme alla Costituzione dalla Corte Costituzionale, con sentenza n. 46 del 24 marzo 2021, sulla base di una serie di argomentazioni richiamate dal giudice di primo grado sulla scorta delle quali si è concluso, per la parte di interesse in questa fase, quanto segue:

a) l’art. 1, comma 953, l. n. 145/2018 si applica agli accordi stipulati precedentemente al 3 ottobre 2010, a prescindere dalla natura (meramente patrimoniale o meno) del canone che gli stessi contemplano;

b) la predetta disposizione fa riferimento agli importi già corrisposti o ancora da corrispondere al Comune, come si rileva in base all’ultimo periodo del comma invocato, in cui si fa riferimento agli “ importi già erogati e da erogare” ;

c) i precedenti accordi non erano di per sé in contrasto con la disciplina di riferimento vigente al momento della loro sottoscrizione, posto che vanno distinti due piani, il primo riferito all’autorizzazione per tali impianti e che “ non tollerava la previsione di misure compensative”, e il secondo relativo agli “ accordi tra operatori ed enti pubblici territoriali che invece tali misure compensative potevano prevedere (…)” ;

e) dalla citata norma deriva anche l’obbligo “ a contrattare – non mera esortazione, ma vincolo giuridico, suscettibile eventualmente di inadempimento, con tutte le relative conseguenze civilistiche, quale l’eccezione di inadempimento di cui all’art. 1460 del codice civile – [che] è poi inserito in una regolamentazione più ampia, secondo un bilanciamento ponderato che ne svela la complessiva ragionevolezza” ( cit. sentenza Corte Cost. n. 46/2021, § 13).

2. Viene proposto ora appello per i seguenti motivi:

I) Error in iudicando: Ingiustizia manifesta della sentenza per illogicità, difetto di motivazione, contraddittorietà, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del c.p.a. e dell’art. 21 - septies della L. 241/1990 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 953, legge 30 dicembre 2018, n. 145 – Violazione e falsa applicazione degli artt. 1418, 1325 e 1343 c.c.; violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 6, d.lgs. n. 387/2003; violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 4 e 5, della l. n. 239/2004; violazione dei paragrafi 13.4, 14.15 e 16.5 dell’Allegato 1, nonché dell’Allegato 2 al d.m. 10 settembre 2010; Violazione dei paragrafi 2.3.5 e 2.3.6 dell’Allegato A alla D.G.R. n. 35 del 23.01.2007; violazione dell’Art. 41 della Costituzione; violazione della Direttiva 96/92/CE; violazione dell’art. 8 del d.lgs. n. 79/1999. Eccesso di potere in tutte le forme sintomatiche, in particolare per sviamento di potere, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta, arbitrarietà.

II) Error in iudicando: Ingiustizia manifesta della sentenza per illogicità, difetto di motivazione, contraddittorietà, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto – Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 953, della l. 145/2018 e della Sentenza della Corte Costituzionale n. 46/2021 - Violazione e falsa applicazione dei punti 2.3.5 e 2.3.6 dell’Allegato A alla Deliberazione di Giunta Regionale 23 gennaio 2007, n. 35, nonché dell’art. 12 delle Preleggi – Erroneità ed ingiustizia manifesta della sentenza per violazione dell’art. 3 Cost. e violazione del principio di eguaglianza in senso sostanziale - Eccesso di potere in tutte le sue forme sintomatiche, in particolare per sviamento di potere, per illogicità manifesta, irragionevolezza, difetto di istruttoria; contraddittorietà e arbitrarietà manifeste.

2.1 In particolare con il primo motivo, l’appellante rileva che nel contesto temporale in cui il ricorso è stato avanzato non vigeva la normativa richiamata dal TAR. Ad avviso dell’appellante risulterebbe solo applicabile l’art 1, comma 4, lett. f) , l. 23 agosto 2004 n. 239 e il d.m. 10 settembre 2010 recante le Linee guida per l'autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; dette disposizioni non prevedono forme di ristoro patrimoniale quale quelle individuate dall’art. 6 della Convenzione.

In considerazione di ciò la Convenzione, ad avviso dell’appellante, sarebbe nulla in quanto scollegata dall’eventuale impatto ambientale dell’impianto sul territorio stesso; il Comune si attribuirebbe un compenso senza esercitare alcuna funzione amministrativa.

Ritiene l’appellante quindi arbitrario il richiamo, nelle premesse della Convenzione, agli articoli 2.3.5 e 2.3.6 dell’Allegato A alla D.G.R. n. 35 del 23 gennaio 2007.

In particolare:

il paragrafo 2.3.5 della predetta D.G.R. dispone che “ Nel caso di esito favorevole della Conferenza dei servizi, il proponente sottoscrive un Atto d'Impegno con il Responsabile del procedimento e con il Comune o i Comuni interessati territorialmente dall'intervento, attraverso il quale sono regolati i rapporti nella fase di costruzione dell'impianto sino alla sua entrata in servizio ”;

il paragrafo 2.3.6 dispone inoltre che : “ Contestualmente alla sigla dell'Atto d'Impegno di cui al precedente § 2.3.5, il proponente sottoscrive con il Comune o i Comuni interessati dall'intervento e con la Regione, una Convenzione attraverso la quale sono regolati i rapporti nella fase di conduzione dell'impianto, sino alla sua definitiva dismissione ”.

Dalle disposizioni su richiamate, secondo l’appellante, si evincerebbe, che l’atto di impegno e la convenzione con il Comune e la Regione costituiscono presupposti per il rilascio dell’autorizzazione unica e che la convenzione doveva essere sottoscritta tra il proponente, il Comune e la Regione.

Nel caso specifico, la Convenzione del 30 novembre 2009 - che impone degli obblighi patrimoniali al Comune - si porrebbe al di fuori dallo schema contemplato dalla D.G.R. 35/2007, sia in quanto è stata sottoscritta unicamente dal Comune e dalla società proponente, sia in quanto la sottoscrizione della stessa è intervenuta successivamente al rilascio dell’autorizzazione unica.

Inoltre l’articolo 6 della Convenzione sarebbe nullo per mancanza di causa ex artt. 1325 e 1418 c.c., atteso che non si ravviserebbe alcuna ragione giustificativa posta dalle parti alla base del sinallagma contrattuale atteso che non corrisponde alcuna effettiva controprestazione da parte del Comune.

In conclusione rileva che quanto sin qui espresso non è stato preso in considerazione dal TAR che ha argomentato solo sulla base della norma della legge di Bilancio 2019, che sarebbe una disposizione sopravvenuta.

2.2 Con il secondo motivo l’appellante rileva che la Corte Costituzionale, con la richiamata sentenza 46/2021, ha riconosciuto come legittime le convenzioni e gli accordi precedenti alle Linee Guida Nazionali solo e nella misura in cui fossero liberamente negoziati fra gli operatori e le amministrazioni comunali; detta libertà negoziale nel caso specifico sarebbe carente in quanto in data 2 luglio 2009, l’appellante aveva già stipulato con il Comune di Salice Salentino e con la Regione Puglia un atto di impegno ed una prima convenzione, e ciò in piena ottemperanza e applicazione delle previsioni di cui ai punti 2.3.5 e 2.3.6 dell’Allegato A alla D.G.R. n. 35 del 23 gennaio 2007; la convenzione del 30 novembre 2009 rappresenterebbe invece il frutto di una imposizione del Comune alla quale non si applicherebbe quanto disposto dalla legge di bilancio 2019.

In tal senso, rileva l’appellante, il richiamo contenuto nella convenzione alle disposizioni regionali sarebbe la riprova che non vi era alcuna volontà da parte della Società di addivenire alla stipula.

Sostiene inoltre che il legislatore regionale pugliese avrebbe già anticipato la futura disciplina nazionale, con la conseguenza che non vi poteva essere spazio per ulteriori negoziazioni, soprattutto ove queste non fossero liberamente negoziate fra le parti; in ogni caso l’appellante censura che il Comune non ha comunque proceduto alla revisione secondo quanto disposto dalla richiamata legge di bilancio 2019.

3.Per l’udienza del 19 settembre 2024 hanno presentato memoria l’appellato Comune e memoria di replica l’appellante; in particolare l’appellato Comune ha presentato memoria oltre il termine delle ore 12 producendo al contempo apposita istanza unitamente all’attestazione circa l’impossibilità dell’utilizzo della carta nazionale dei servizi.

Al riguardo l’appellante ha rilevato la tardività; in ogni caso la questione è superata dal rinvio dell’udienza del 19 settembre 2024 all’udienza odierna a seguito della concorde richiesta delle parti.

L’appellante ha comunque presentato una nuova memoria alla quale ha replicato il Comune appellato con memoria di stile.

4. In considerazione della connessione delle questioni trattate nei due motivi questi possono essere esaminati congiuntamente.

I motivi di appello, che possono essere esaminati congiuntamente, sono infondati.

4.1. Sotto il profilo cronologico al momento della conclusione della convenzione del 30 novembre 2009, erano legittimi gli accordi aventi contenuto solo patrimoniale; ciò sulla scorta dell’art. 1, comma 4, lett. f) l. 239/2004 che disponeva che lo Stato e le regioni garantiscono l'adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle infrastrutture energetiche, prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale, con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili.

Detta disposizione, secondo la richiamata sentenza della Corte Costituzionale n.46/2021, prevedeva la possibilità di convenire pattiziamente "misure di compensazione e di riequilibrio ambientale" tout court , senza precisarne il contenuto; rileva la Corte che non era del tutto chiaro, dunque, se i predetti accordi dovessero contemplare solo misure di compensazione di carattere specifico, ossia interventi "positivi" sull'ambiente volti a bilanciare i pregiudizi sullo stesso (e talvolta sul paesaggio), derivanti dalla messa in esercizio dei predetti impianti, ovvero potessero prevedere anche misure di carattere meramente patrimoniale, cioè volte a "compensare" tali pregiudizi per equivalente. Ma nel bilanciamento complessivo operato dalla norma censurata, secondo la Corte si giustifica questo sostanziale chiarimento interpretativo, in chiave confermativa di una disciplina diacronicamente differenziata, che fa perno sullo spartiacque temporale del 3 ottobre 2010, quanto alle "misure di compensazione e riequilibrio ambientale".

Tenendo conto di questa disposizione, quindi, al momento della stipula della convenzione, la pattuizione di un compenso solo patrimoniale era legittimo.

4.2 Detto compenso si collocava su un duplice piano: quello dell'autorizzazione che non tollerava la previsione di misure compensative ex art. 12, comma 6, d.lgs.387/2003 a favore delle regioni e delle province; quello degli accordi tra operatori ed enti pubblici territoriali che invece tali misure compensative potevano prevedere.

4.3 Il legislatore nazionale successivamente ha iniziato un percorso di razionalizzazione di detti accordi aventi contenuto patrimoniale che è consistito nell’adozione delle linee guida nonché nell’art. 1 l.145/2018.

In particolare con le linee guida (allegato 2, punti 14, 15 e 16.5, d.m. 10 settembre 2010) come evidenza la Corte Costituzionale nella richiamata sent. 46/2021, si afferma il principio che per l'attività di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili non è dovuto alcun corrispettivo monetario in favore dei Comuni; l'autorizzazione unica può prevedere l'individuazione di misure compensative, a carattere non meramente patrimoniale, a favore degli stessi Comuni, da orientare su interventi di miglioramento ambientale correlati alla mitigazione degli impatti riconducibili al progetto, ad interventi di efficienza energetica, di diffusione di installazioni di impianti a fonti rinnovabili e di sensibilizzazione della cittadinanza sui predetti temi, nel rispetto dei seguenti criteri:

- non dà luogo a misure compensative, in modo automatico, la semplice circostanza che venga realizzato un impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili, a prescindere da ogni considerazione sulle sue caratteristiche e dimensioni e dal suo impatto sull'ambiente;

- le misure compensative devono essere concrete e realistiche, cioè determinate tenendo conto delle specifiche caratteristiche dell’impianto e del suo specifico impatto ambientale e territoriale;

- le misure compensative sono solo "eventuali" e correlate alla circostanza che le esigenze connesse agli indirizzi strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di attività, impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale;

- possono essere imposte misure compensative di carattere ambientale e territoriale e non meramente patrimoniali o economiche solo se ricorrono tutti i presupposti indicati ...".

Inoltre "le eventuali misure di compensazione ambientale e territoriale definite nel rispetto dei criteri di cui alle lettere precedenti non possono comunque essere superiore al 3 per cento dei proventi, comprensivi degli incentivi vigenti, derivanti dalla valorizzazione dell'energia elettrica prodotta annualmente dall'impianto".

4.4 L’art. 1, comma 953, l. 145/2018 ha stabilito i seguenti principi:

-gli accordi bilaterali sottoscritti prima del 3 ottobre 2010, data di entrata in vigore delle linee guida nazionali in materia, mantengono la piena efficacia;

-restano acquisiti nei bilanci degli enti locali i proventi economici liberamente pattuiti dagli operatori del settore con gli enti locali, ferma restando la natura giuridica di libera attività d'impresa dell'attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica;

-dalla data di entrata in vigore della l.n.145/2018, fatta salva la libertà negoziale delle parti, gli accordi medesimi sono rivisti alla luce del decreto del Ministro dello sviluppo economico 10 settembre 2010, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 219 del 18 settembre 2010, e segnatamente dei criteri contenuti nell'allegato 2 al medesimo decreto. Gli importi già erogati e da erogare in favore degli enti locali concorrono alla formazione del reddito d'impresa del titolare dell'impianto alimentato da fonti rinnovabili.

La disposizione della legge 145/2018 ha quindi una efficacia che si rivolge al passato atteso che ha riguardo agli accordi antecedenti il 3 ottobre 2010, ossia all’entrata in vigore delle linee guida; con detta disposizione il legislatore si pone l’obiettivo di ricondurre le misure di compensazione nei criteri descritti dalle line guida fissando un obbligo di revisione.

Ne consegue che i criteri fissati dalle linee guida sono - nello specifico - temporalmente successivi ed in base alla legge di bilancio 145/2018 costituiscono solo criteri per la revisione restando legittimamente acquisiti ai bilanci degli enti locali le risorse percepite ed al contempo concorrono alla formazione del reddito d' impresa.

In tal senso giova richiamare la sentenza Corte Cost. 46/2021, (§18), la quale ritiene che “l’intento del legislatore della l. 145/2018 è stato quello di tutelare il mercato e l'ambiente con un intervento bilanciato di razionalizzazione nel cui contesto è inserita anche la conferma del carattere diacronicamente differenziato della più restrittiva disciplina delle "misure compensative e di riequilibrio ambientale" dettata dalle Linee guida del 2010. Il mantenimento dell'efficacia dei "vecchi accordi" tra operatori e Comuni (quelli ante 3 ottobre 2010) non ha alcuna portata sanante di una asserita invalidità sopravvenuta e, nei limiti in cui ciò ha anche una ricaduta sull' interpretazione della normativa previgente, è comunque giustificato dalla già rilevata complessiva ragionevolezza della norma.”

La stessa decisione della Corte Costituzionale rileva come non è fondata neanche la censura che investe l'art. 1, comma 953, della l. n. 145/2018 in riferimento all'art. 41 Cost., atteso che l'efficacia della norma è espressamente limitata alle convenzioni che sono state liberamente stipulate tra le parti e, quindi, deve essere esclusa dal relativo ambito applicativo ogni ipotesi nella quale l'autonomia privata di uno dei contraenti sia stata violata in danno dell'altro, così incidendo sulla libertà di iniziativa economica.

Nel caso specifico:

- la convenzione è legittima in quanto in base alla normativa all’epoca vigente poteva essere adottata a soli scopi patrimoniali; quindi non vi è nullità della convenzione ex art 1418 c.c.;

- non vi è stata alcuna coazione nella stipula atteso che l’autorizzazione unica era già intervenuta con Atto Dirigenziale del Servizio Industria ed Industria Energetica n. 478 del 30 luglio 2009;

- il Comune appellato non ha inciso sull’autorizzazione unica ma ha concordato solo un contributo per l’esercizio dell’impianto;

- la seconda convenzione stipulata in data 30 novembre 2009, fa riferimento all’atto di impegno ed alla convenzione trilaterale con la regione che dovevano essere sottoscritte una volta definita la conferenza di servizi; nel caso specifico l’atto di impegno e la convenzione erano stati già sottoscritti in data antecedente (2 luglio 2009) e quindi il loro richiamo è ultroneo.

Ma ciò non è elemento idoneo per collocare detta convenzione nella sequenza procedimentale dell’art. 12 d.lgs. 387/2003 e quindi nel divieto di compensazioni atteso che nel caso in questione:

I) l’autorizzazione unica era già intervenuta;

II) il contributo patrimoniale non condizionava l’autorizzazione unica ma l’esercizio secondo un parametro all’epoca legittimo.

5. Questione diversa è l’obbligo di revisione che scaturisce dall’art. 1, comma 953, l.145/2018.

Allo stato non consta che alcuna iniziativa sia stata assunta nè da parte del Comune né da parte appellante.

Sul tema comunque rileva anche il divieto per questo giudice di pronunciarsi su poteri non esercitati.

6. Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi o eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Attesa la reiezione dell’appello, le spese di questo giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura determinata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Salice Salentino, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 8.000,00 (euro ottomila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN ER, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

RI NO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI NO	EN ER

IL SEGRETARIO