Pubblicato il 01/10/2025

N. 07677/2025REG.PROV.COLL.

N. 03490/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3490 del 2025, proposto dalla società Como Acqua s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Di LA e Saul NZ, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Ufficio d’ambito territoriale ottimale della Provincia di Varese, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emanuele Boscolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda speciale Ufficio d’ambito di Varese, non costituita in giudizio;

nei confronti

della società Alfa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Claudio Pirola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della società RA EN s.p.a. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Napoli, Maurizio Piero Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
dell’Azienda speciale Ufficio d’ambito di Como, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) n. 00287/2025, resa tra le parti, sul ricorso e i motivi aggiunti per l’annullamento:

- dell’atto dell’Azienda speciale Ufficio d’ambito di Varese prot. 1183/2023 del 7 marzo 2023, recante “Regolazione rapporti di scambio relativi al servizio depurazione fra i gestori di ATO Varese e ATO Como per gli anni 2022 e 2023”;

- dell'atto dell’Ufficio ATO Varese prot. n. 2051/2023 del 26 aprile 2023, avente ad oggetto “Regolazione rapporti di scambio relativi al servizio depurazione fra i gestori di ATO Varese e ATO Como per gli anni 2022 e 2023- competenza Theta anni 2016/2021. Sollecito”;

- dell’atto dell’Azienda speciale Ufficio d’ambito di Varese prot. n. 2052/2023 del 26 Aprile 2023, avente ad oggetto “Regolazione rapporti di scambio relativi al servizio depurazione fra i gestori di ATO Varese e ATO Como per gli anni 2022 e 2023- competenza Theta anni 2016/2021. Scambio tariffa regolatoria;

- dell'atto dell’Ufficio ATO Varese del 19 giugno 2023, avente ad oggetto “Como Acqua– Ato Como/Alfa Srl–Ato Varese/RA ambiente Spa. (Riscontro missiva Studio legale Di LA e NZ del 26 maggio 2023 assunta al prot. Ato 2731/2023 del 29/05/2023)”.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio d’ambito territoriale ottimale della Provincia di Varese e delle società Alfa s.r.l. e RA ambiente s.p.a. in liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti, parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società odierna appellante è il gestore unico del servizio idrico integrato per l’ambito territoriale ottimale di Como, che presenta alcune zone di c.d. “interambito”, in cui l’attività di depurazione è svolta dalla società di gestione del servizio idrico integrato dell’ATO di Varese.

La fattispecie per cui è causa riguarda la gestione di tale servizio in una delle zone di “interambito” site nel territorio comasco.

Il servizio è stato prestato in passato dalla società RA EN s.r.l. (sulla base una convenzione stipulata nel 2017), e successivamente dalla società Alfa s.r.l., tramite l’impianto di Caronno Pertusella, sito in provincia di Varese, anche a vantaggio di una serie di comuni comaschi.

Nell’ambito di tale gestione RA EN ha versato alla società Como Acqua gli importi tariffari riscossi dagli utenti, ivi compresi quelli relativi alla c.d. componente “theta”.

1.1. Con la nota impugnata con il ricorso principale di primo grado, l’Azienda Speciale per l’ATO di Varese ha inteso “fare chiarezza nei rapporti di scambio fra i gestori di ATO Varese e ATO Como lato depurazione”, calcolando che Como Acque debba rimborsare ad Alfa i predetti importi, relativi alla componente “theta” degli anni 2016-2021, pari ad euro 4.942.380,83.

In particolare, l’Azienda Speciale di Varese ha rilevato come RA EN, che ha gestito l’impianto di Caronno Pertusella fino al 31 dicembre 2021 anche in favore dei comuni comaschi, abbia versato a Como Acque i ricavi derivanti dall’applicazione della componente tariffaria “theta” per gli anni 2016-2021, malgrado fosse il gestore varesino (oggi Alfa s.r.l.) quello tenuto alla manutenzione e al miglioramento strutturale del predetto impianto di Caronno Pertusella, che ricade nell’ambito di Varese, dovendo conseguentemente i predetti ricavi essere percepiti da Alfa s.r.l.

1.2. In data 19 giugno 2023, l’Azienda Speciale di Varese ha riscontrato una nota dei legali di Como Acqua del 26 maggio 2023 (prot. n. 2731/2023 del 29 maggio 2023), impugnata con i motivi aggiunti di primo grado, unitamente ad ulteriori due note (indirizzate anche all’ATO Como), in cui ATO Varese ha ribadito la propria posizione.

1.3. Va precisato che, in relazione al periodo successivo a quello per cui è causa, in data 9 aprile 2021, è stato stipulato un Accordo per la gestione del Servizio idrico integrato nella zona compresa nell’interambito di Varese e Como, tra l’Ufficio d’Ambito della Provincia di Varese, l’Ufficio d’Ambito di Como, Como Acqua e Alfa s.r.l.

L’Accordo ha per oggetto, tra l’altro, “La remunerazione delle attività di depurazione rese da Alfa S.r.l. sul territorio dell’ATO della Provincia di Como” da determinarsi “per il tramite di una tariffa all’ingrosso che sarà frutto della metodologia di calcolo prevista da ARERA” (art. 7.1.).

1.4. Nelle more del giudizio di primo grado la società Alfa ha avviato un giudizio civile per la condanna di RA EN al pagamento delle somme concernenti la componente “theta” relativa al servizio di depurazione svolto nell’impianto di Caronno Pertusella, per i Comuni ricadenti nella fascia “interambito”. La società RA EN, a sua volta, ha chiamato in manleva, quale percettore di indebito, Como Acqua s.r.l. che si è costituita in tale giudizio.

1.5. Con ordinanza in data 3 giugno 2024, il Tribunale di Busto Arsizio ha sospeso il giudizio civile, nell’attesa della definizione del giudizio amministrativo.

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

Nello specifico, il primo giudice ha sottolineato che mentre la giurisdizione del g.a. riguarda gli atti di regolazione del servizio idrico nell’ambito territoriale dell’Azienda Speciale di Varese, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c) del c.p.a., quelli qui in esame hanno ad oggetto un credito vantato nei confronti del gestore di un diverso ambito territoriale, per prestazioni ivi effettuate, rientrando nell’ambito dei “corrispettivi” per i quali sussiste la giurisdizione dell’a.g.o.

La controversia verte perciò sull’accertamento di spettanze economiche tra le parti e non invece sulla “ verifica della conformità di un potere di regolazione che può concernere al limite la determinazione delle componenti tariffarie nei confronti dell’utente, ma non i rapporti di dare e avere tra le parti in causa ”.

3. La società Como Acqua s.r.l., rimasta soccombente, ha impugnato la sentenza del T.a.r. sulla base dei seguenti motivi:

I. Errore sui presupposti di diritto e falsa applicazione dell’art. 133, comma 1, lett. c) del c.p.a.

A mente del combinato disposto degli artt. 149, 150 e 151 del codice dell’ambiente, gli enti di governo d’ambito sono muniti di poteri di programmazione e controllo della gestione del servizio.

L’esercizio di tali poteri non richiede, a mente delle disposizioni di legge che li costituiscono, una forma particolare e, se una forma particolare è richiesta, questa può essere violata in concreto e tale violazione è censurabile proprio mediante la domanda giudiziale di annullamento.

Nel caso di specie gli atti impugnati, sia pure nella forma della mera comunicazione, sarebbero espressione dei poteri di programmazione e controllo che competono all’Autorità d’ambito.

Essi avrebbero l’effetto di attribuire una specifica natura tariffaria alla componente “theta” (ossia all’incremento anno per anno disposto dall’ATO di Como della tariffa degli utenti di Como a favore del gestore di Como) introitata dalla società RA EN in ragione della propria gestione provvisoria, nonché di imputare detto importo alla componente VRG (vincolo ai ricavi del gestore secondo il Metodo Tariffario Idrico ARERA vigente nel tempo) del gestore di Varese, ossia la società Alfa.

In tal modo, l’ATO Varese avrebbe modificato la programmazione gestionale ed economico -organizzativa di due ambiti e di due gestori, modificando l’equilibrio tariffario delle gestioni e travolgendo il principio del full cost recovery in quanto viene attribuito un ricavo a copertura di un costo che il gestore Alfa non ha mai sostenuto in quel periodo temporale.

Il gestore destinatario delle scelte dell’amministrazione si colloca in una posizione di pura soggezione, non in posizione paritetica rispetto all’Ente d’ambito, come affermato dalla sentenza appellata.

Secondo l’appellante, ciò è dimostrato dal fatto che l’unica ragione giuridica a sostegno della domanda della società Alfa nel giudizio civile sarebbe costituita dalla manifestazione di volontà unilaterale dell’ATO di Varese, incarnata nel provvedimento impugnato innanzi al T.a.r.

Sarebbe altresì significativo che, per il periodo successivo a quello oggetto di controversia, i due Enti regolatori, unitamente ai gestori coinvolti, abbiano concluso un accordo amministrativo sostitutivo di provvedimento.

L’appellante prosegue evidenziando che, attraverso i provvedimenti impugnati, l’ATO di Varese avrebbe del tutto obliterato le componenti tariffarie previste dal metodo ARERA, in particolare, omettendo di applicare la componente “tariffa grossista” che regola i rapporti tra gestori confinanti per attività svolte in modalità interambito.

Anche per quanto riguarda i motivi aggiunti di primo grado, il T.a.r. avrebbe travisato la natura e la portata dei provvedimenti impugnati, derubricando la manifestazione di potere dell’Ente a mera interlocuzione paritetica.

Il riferimento all’adozione di “tutti i provvedimenti di propria competenza preordinati al superamento della situazione” prospettata dall’Amministrazione, atterrebbe plausibilmente all’esercizio dei poteri di vigilanza e sanzione, in applicazione di quanto previsto ad esempio dall’art. 152 del codice dell’ambiente.

Il giudizio amministrativo sarebbe pregiudiziale rispetto a quello civile, il quale non potrebbe essere definitivo indipendentemente dalla valutazione della legittimità della decisione di organizzazione tariffaria del servizio che sarebbe stata adottata nella fattispecie in esame dall’ATO di Varese.

4. Si è costituita in giudizio la società RA ambiente s.p.a. in liquidazione che ha chiesto anch’essa l’accoglimento dell’appello. La società Alfa s.r.l. si è invece costituita per resistere.

5. L’Ufficio d’ambito territoriale di Varese, nel costituirsi in giudizio, ha riproposto le eccezioni preliminari non esaminate dal T.a.r.

6. La società appellante, la società RA ambiente s.p.a. in liquidazione e l’Ufficio d’ambito territoriale ottimale di Varese, hanno depositato memorie conclusionali e di replica.

7. L’appello è stato infine trattenuto per la decisione alla camera di consiglio del 25 settembre 2025.

8. L’appello è infondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

9. Per una migliore comprensione dei fatti di causa giova richiamare, in sintesi, il contenuto dei provvedimenti impugnati.

9.1. La nota del 7 marzo 2023 dell’Ufficio d’ambito di Varese esordisce con l’affermazione secondo cui “Il presente documento si pone l’obiettivo di fare chiarezza nei rapporti di scambio fra i gestori di ATO Varese e ATO Como lato depurazione ” e prosegue evidenziando, per quanto qui interessa, che “ Al fine [di] stabilire il soggetto destinatario del fondo vincolato Theta del gestore RA EN occorre fare riferimento al principio di competenza dell’incremento del moltiplicatore tariffario rispetto ai costi relativi agli investimenti da realizzare sull’impianto di depurazione di Caronno Pertusella.

Ricadendo il depuratore in questione nell’Ambito di Varese ed essendo la sua gestione di competenza del gestore Alfa Srl, incluso il compito di manutenere e revampizzare lo stesso, il destinatario del theta non può che essere Alfa.

Ne deriva che i ricavi derivanti dall’applicazione del Theta dovevano essere trasferiti al gestore dell’ATO di Varese e non al gestore dell’ATO di Como [...].

Ne consegue ora la necessità che Como Acqua rimborsi ad Alfa l’importo di euro 4.942.380,83 relativo al Theta degli anni 2016-2021 erroneamente ricevuto da RA EN [...]”.

9.2. Con le note del maggio – giugno 2023, l’ATO di Varese ribadisce la propria posizione e conclude che “ Sarà cura e premura di questo Ufficio, in caso di perdurante inerzia da parte dell’Ato di Como e di Como Acqua, informare sia ARERA sia la Corte dei Conti per illustrare la successione dei fatti dettagliatamente descritti, ed emanare tutti i provvedimenti di propria competenza preordinati al superamento della situazione venutasi a creare ” (nota prot. n. 2051 del 26 aprile 2023.

10. In base all’art. 133, comma 1, lett. c) del c.p.a., sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, tra le altre “ le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, ovvero relative a provvedimenti adottati dalla pubblica amministrazione o dal gestore di un pubblico servizio in un procedimento amministrativo, ovvero ancora relative all’affidamento di un pubblico servizio, ed alla vigilanza e controllo nei confronti del gestore, nonché afferenti alla vigilanza sul credito, sulle assicurazioni e sul mercato mobiliare, al servizio farmaceutico, ai trasporti, alle telecomunicazioni e ai servizi di pubblica utilità ” (lett.c).

10.1. Secondo la giurisprudenza della Corte regolatrice, le controversie concernenti indennità, canoni o altri corrispettivi riservate alla giurisdizione del giudice ordinario sono solo quelle con un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo il potere d’intervento della p.a. a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolge la verifica dell’azione autoritativa della p.a. sull’intera economia del rapporto concessorio, la medesima è attratta nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. civ., Sezioni Unite, ordinanza, 30 luglio 2020, n. 1645).

Perché sia configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo occorre quindi che l’Amministrazione agisca, negli ambiti predefiniti dalla legge, come autorità e cioè attraverso la spendita che si assume illegittima di poteri amministrativi, non essendo sufficiente il mero e astratto collegamento tra tali ambiti (materie) e l’oggetto della controversia ( ex plurimis , Cass. civ. Sezioni Unite n. 254/2021 e n. 18267/2019).

11. Nel caso in esame, l’impugnazione di primo grado contestava, tra l’altro, la carenza assoluta di potere dell’Ufficio d’ambito di Varese, il quale sarebbe stato privo, ai sensi dell’art. 48 della l.r. 12 dicembre 2003, n. 26 – delle attribuzioni che avrebbe inteso esercitare.

La stessa ricorrente descriveva il potere amministrativo ( in thesi ) illegittimamente esercitato dall’ATO di Varese, come quello di “ interpretare unilateralmente gli accordi amministrativi assunti con altre autorità di regolazione locale ” e, conseguentemente, il “ potere di imporre il pagamento di somme di denaro” .

Tuttavia l’interpretazione delle norme e/o di atti aventi valenza negoziale è una mera attività intellettiva, il cui esercizio non corrisponde ad alcun potere amministrativo e rientra, semmai, tra le attività di natura paritetica svolte dalle pubbliche amministrazioni.

Quanto, poi, alle note oggetto dei motivi aggiunti, anche in questo caso risulta evidente dal tenore delle stesse che ATO Varese si è limitata a prospettare la futura adozione di provvedimenti (non meglio identificati) di propria competenza, e non ad emettere diffide e/o ingiunzioni di pagamento.

L’azione esercitata dall’odierna appellante – sia pure configurata come impugnatoria - ha quindi alla base, quale petitum sostanziale, non già la contestazione di un potere amministrativo bensì della pretesa della società Alfa, avallata dall’Ufficio di Ambito di Varese, di ottenere la corresponsione di una parte degli importi pagati dagli utenti comaschi del servizio di depurazione.

L’oggetto della controversia è quindi l’accertamento del soggetto beneficiario della componente “theta” della tariffa riscossa dalla società RA EN, da individuarsi sulla scorta della corretta interpretazione dell’assetto regolatorio vigente in materia e delle convenzioni in essere.

Trattandosi di profili meramente patrimoniali del servizio pubblico esercitato nelle zone “interambito” e non dell’esercizio di un potere amministrativo di regolazione, vigilanza o sanzione (allo stato, solo prospettato), la pronuncia del T.a.r. risulta immune da censure.

13. Per quanto sopra argomentato, l’appello deve essere respinto.

La natura della questione induce però a ritenere la sussistenza dei presupposti di legge per la compensazione tra le parti delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Martino	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO