Pubblicato il 23/02/2026

N. 01408/2026REG.PROV.COLL.

N. 06437/2025 REG.RIC.

N. 06486/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6437 del 2025, proposto da
IA UP s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B31A38FD90, rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Paccione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IC s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Elio Ludini, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Alberico II, 33;

nei confronti

SA NP s.p.a., non costituito in giudizio;
B.N.L. - Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

sul ricorso numero di registro generale 6486 del 2025, proposto da
B.N.L. - Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B31A38FD90, rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

IC s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elio Ludini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

IA UP s.p.a. e SA NP s.p.a., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La IA (sezione Seconda) n. 976/2025, resa tra le parti,

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di B.N.L. - Banca Nazionale del Lavoro s.p.a., di IC s.p.a. e di IA UP s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 gennaio 2026 il Cons. RA AF NA e uditi per le parti gli avvocati Paccione, Micangeli in sostituzione di Ludini e Clarizia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La controversia riguarda la “ Procedura aperta telematica ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, per la conclusione di un accordo quadro con un solo operatore per lotto, ai sensi dell’art. 59, comma 3, del codice, per la selezione di banche erogatrici di servizi finanziari connessi alla gestione di strumenti finanziari regionali, istituiti dalla Regione IA presso IA VI s.p.a. Lotto 2 B31A38FD90 - comunicazione di esclusione dalla procedura di gara ”.

2. IC s.p.a. (di seguito: “IC”) ha impugnato il provvedimento del rup di IA VI s.p.a., 5 dicembre 2024 n. PS n. 0007546, recante “ Procedura aperta telematica ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023, per la conclusione di un accordo quadro con un solo operatore per lotto, ai sensi dell’art. 59, comma 3, del codice, per la selezione di banche erogatrici di servizi finanziari connessi alla gestione di strumenti finanziari regionali, istituiti dalla Regione IA presso IA VI s.p.a. Lotto 2 B31A38FD90 - comunicazione di esclusione dalla procedura di gara ” e gli atti connessi, fra i quali il verbale di gara n. 4 del 3 dicembre 2024, ove veniva proposta al rup l’esclusione della ricorrente.

3. Con ricorso incidentale B.N.L. s.p.a. (di seguito: “NL”) ha gravato il disciplinare relativo alla gara di cui sopra.

4. Con motivi aggiunti IC ha impugnato la determina di aggiudicazione 12 marzo 2025 n. PRES/19/2025.

5. Il Tar IA – Bari, con sentenza 17 luglio 2025 n. 976, ha accolto il ricorso principale e accolto il ricorso incidentale.

6. IA VI s.p.a. (di seguito: “IA VI”) ha appellato la sentenza con ricorso n. 6437 del 2025.

7. NL ha appellato la sentenza con ricorso n. 6486 del 2025.

8. Nel corso del presente grado di giudizio si è costituita IC.

9. All’udienza del 29 gennaio 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. Gli appelli debbono essere riuniti ai sensi dell’art. 96 c.p.a. in quanto proposti avverso la medesima sentenza.

11. Gli appelli sono infondati, seppur con le precisazioni e correzioni motivazionali che seguono.

12. In fatto si rileva che:

- la gara, mediante procedura aperta con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è finalizzata alla conclusione di un accordo quadro multi-lotto con un solo operatore economico per lotto, ai sensi dell’art. 59 comma 3 del d.lgs. n. 36 del 2023;

- si controverte in merito al lotto 2;

- il termine di presentazione dell’offerta telematica è fissato dalla legge di gara nel 31 ottobre 2024;

- con specifico riguardo all’offerta economica, il disciplinare di gara stabilisce la necessità, per l’operatore economico, a pena di esclusione, di inserire a sistema nella sezione “offerta”, nel campo “totale valore del servizio”, posto accanto al campo denominato “Base d’asta complessiva”, l’importo determinato sulla “base della compilazione del modello allegato al disciplinare”, che l’operatore economico è parimenti tenuto a compilare e allegare (punto 15 del disciplinare);

- il medesimo punto 15 del disciplinare contiene l’avvertenza che, nel caso di discordanza tra il totale valore del servizio indicato a sistema e quello riportato nel modello (cartaceo) allegato, avrebbe fatto fede quest’ultimo;

- per quanto concerne il lotto n. 2 è previsto che “ A causa di vincoli informatici per la presentazione telematica delle offerte il “Costo forfetario annuale per ogni onere, canone, spesa, commissione di qualsiasi tipo relativo alla apertura, alla tenuta e alla gestione di ciascun conto corrente, alle disposizioni di bonifico, nonché all’apertura, alla tenuta e alla gestione del servizio di internet banking” deve essere superiore a € 0,00” (punto 16.3. del disciplinare, nota 1 in calce alla tabella per il lotto 2);

- IC s.p.a. ha partecipato unicamente alla gara per il lotto 2, presentando un’offerta pari a € 0,001 sulla piattaforma telematica e un’offerta (da considerare prevalente) di € 0 nell’apposito modulo cartaceo da allegare;

- per lo stesso lotto sono pervenute anche altre offerte, quella di NL (risultata aggiudicataria) e quella di SA NP s.p.a.;

- l’offerta economica di IC è stata valutata come inammissibile dalla Commissione (come da verbale di gara n. 4 del 3 dicembre 2024), con motivazione fatta propria dal rup nella nota 5 dicembre 2024, ove è stata comunicata l’esclusione dell’operatore economico per “ un’offerta non valida e non conforme alle previsioni del Disciplinare di gara, non essendo la stessa offerta superiore al valore di € 0,00 ”;

- IC ha dato avvio al presente giudizio, impugnando, con ricorso introduttivo e motivi aggiunti, gli atti sopra elencati, mentre NL ha presentato ricorso incidentale;

- nelle more del giudizio di primo grado IA VI e NL hanno stipulato l’accordo quadro relativo al lotto 2 (il 28 aprile 2025, con deposito avvenuto in appello).

12.1. Il Tar ha accolto, con la sentenza qui impugnata, il ricorso presentato da IC avverso l’esclusione, motivando l’annullamento del provvedimento espulsivo in ragione del tenore della legge di gara.

In particolare, il giudice di primo grado ha annullato il provvedimento in ragione del tenore della legge di gara.

Infatti, il Tar ha espressamente affermato che “ Dunque – e ciò si rivela dirimente ai fini che qui occupano – in nessun punto della legge di gara è dato rinvenire la chiara ed inequivocabile previsione per cui l’offerta tout court (e non solo quella soggetta a vincoli tecnico-informatici) non potesse essere pari a € 0 ”.

Ha poi concluso ritenendo che, “ a fronte di una disciplina della procedura, sullo specifico punto in contestazione, quanto meno incerta ”, i “ principi della fiducia e dell’accesso al mercato ” non giustifichino il provvedimento espulsivo.

Il riferimento all’incertezza della legge di gara si appunta su quanto precedentemente illustrato in merito a:

- la mancanza di una “ chiara ed inequivocabile previsione ” per cui l’offerta tout court non potesse essere pari a € 0;

- la riscontrata possibilità di inserire un’offerta a sistema “ appena superiore a € 0,00, ossia quella fatta propria dalla ricorrente di € 0,001, di fatto instillando nell’operatore la convinzione di aver “superato” il (solo) vincolo informatico senza conseguenze pregiudizievoli ”;

- la preclusione alla presentazione di un’offerta siffatta ai soli fini tecnici e informatici (punto 16.3. del disciplinare, su cui infra);

- la previsione della prevalenza di quanto contenuto nel modello cartaceo rispetto a quanto inserito a sistema (punto 15 del disciplinare), con implicita ammissibilità di detta discordanza.

E’ quindi la legge di gara, e il contenuto della stessa, ad essere stato dirimente per la decisione di annullare il provvedimento escludente, come testualmente precisato dal giudice di primo grado, peraltro dando particolare enfasi, nell’ambito della motivazione (e della descrizione del contenuto della legge di gara sul punto), alla mancanza di una “ chiara ed inequivocabile previsione per cui l’offerta tout court (e non solo quella soggetta a vincoli tecnico-informatici) non potesse essere pari a € 0 ”.

Rispetto a detta decisione ogni altra considerazione del giudice di primo grado, compresa quella riguardante la presentazione, da parte di IC, “ almeno con riguardo alla piattaforma telematica ”, di “ un’offerta superiore a € 0,00” , è stata articolata incidenter tantum , in quanto non necessaria per scrutinare un provvedimento che reca quale unica motivazione la presentazione di un’offerta pari a € 0, laddove il riferimento al supposto errore scusabile risulta speso nella prospettiva dell’incertezza della legge di gara.

Il giudice di primo grado ha poi accolto il secondo motivo del ricorso incidentale presentato da NL, con il quale la società ha censurato la legge di gara nella parte in cui, facendo prevalere il contenuto dell’offerta cartacea anche quando quest’ultima prevede un corrispettivo pari a € 0, non ritiene inammissibile l’offerta economica quando la dichiarazione cartacea e quella telematica divergono, così inserendo “ nella procedura elementi di ambiguità ed incertezza forieri di disparità di trattamento e di violazione della par condicio tra gli operatori economici ”.

13. Premesso ciò, il Collegio principia lo scrutinio dall’appello presentato dalla stazione appaltante, IA VI.

14. Con il primo motivo l’appellante stazione appaltante ha dedotto che il Tar avrebbe erroneamente accolto il ricorso principale e il ricorso incidentale, “ non avvedendosi che l’accoglimento dell’escludente ricorso incidentale della NL comporta l’inammissibilità e/o improcedibilità per difetto di interesse di quello principale a firma IC, quest’ultimo non superando la c.d. prova di resistenza al momento della decisione ”.

L’appellante ha articolato detta conclusione in una duplice prospettiva.

Da un lato, “ una volta annullata con effetti ex tunc la clausola della lex specialis di pagina 31 che prevedeva la possibilità di formulare sulla piattaforma telematica un’offerta economica discordante da quella proposta sul modello cartaceo ”, non residuerebbe alcun interesse di IC alla “ rinnovazione dell’esame della sua offerta economica, ambigua e contraddittoria, irrimediabilmente destinata alla statuizione d’inammissibilità per vincolo esecutivo dell’epigrafata sentenza ”.

Dall’altro lato, il Tar avrebbe “ erroneamente ordinato la riedizione di procedura telematica che, alla luce della riportata motivazione in sentenza, non potrebbe avere altra conseguenza se non quella di confermare l’esclusione di IC spa, seppure con diversa motivazione ”.

“ In uno all’omesso esame della “prova di resistenza”, l’epigrafata sentenza viola anche il principio di economicità dei mezzi processuali e dell’azione amministrativa perché impone all’Ente pubblico un oneroso quanto sterile aggravio procedimentale ”.

14.1. Il motivo è infondato, pur con le precisazioni e correzioni motivazionali che seguono.

14.2. Come sopra richiamato il qui gravato provvedimento di esclusione è motivato in ragione del fatto che IC ha presentato “ un’offerta non valida e non conforme alle previsioni del Disciplinare di gara, non essendo la stessa offerta superiore al valore di € 0,00 ”.

L’annullamento dello stesso è giustificato, come già sopra illustrato, dall’incertezza della disciplina, congiuntamente alla (“dirimente”) mancanza (non incerta) di una “ chiara ed inequivocabile ” previsione di divieto a presentare un’offerta “ pari a € 0 ”.

Il giudice di primo grado non ha invece avuto necessità, al fine di scrutinare un atto espulsivo fondato sulla presentazione di un’offerta “ pari a € 0 ”, di fare riferimento, se non in via incidentale e nella prospettiva dell’incertezza della legge di gara, al tema dell’offerta avente un diverso contenuto a seconda del mezzo con il quale è stata veicolata in gara (caricamento a sistema o modello allegato), che costituisce invece l’oggetto della specifica disciplina di gara annullata con l’accoglimento del ricorso incidentale, non applicata dalla stazione appaltante per l’escludere IC. Pertanto, da un lato, non può ritenersi, in uno con IA UP, che il quesito giuridico oggetto di controversia sia se “ È o meno legittima l’esclusione dell’operatore economico che in procedura di gara pubblica abbia intenzionalmente formulato due diverse offerte economiche per aggirare una prescrizione ostativa della lex specialis? ”, atteso che l’esclusione scrutinata è altrimenti motivata.

Dall’altro lato, l’annullamento della disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare, in accoglimento del ricorso incidentale, non è idoneo a far venir meno l’incertezza ravvisata dal Tar, né la (dirimente) mancanza di un divieto espresso di presentazione di un’offerta pari a € 0. Il Tar ha infatti dedotto l’incertezza della legge di gara da plurimi aspetti e non solo dalla richiamata disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare, che comunque era presente all’epoca della presentazione dell’offerta da parte di IC, così potendo dare luogo, nella prospettiva del giudice di primo grado, a un supposto “errore scusabile”.

Pertanto non si configurano contrasti fra l’accoglimento della domanda caducatoria contenuta nel ricorso principale, e il conseguente annullamento del provvedimento di esclusione di IC, e l’accoglimento della domanda caducatoria contenuta nel ricorso incidentale, e il conseguente annullamento della disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare in merito alla presentazione di una diversa offerta economica a sistema e sul modello allegato.

Quanto sopra si riverbera, in senso sfavorevole all’appellante, sul primo profilo di censura, con il quale lo stesso ha dedotto il venir meno dell’interesse di IC alla “rinnovazione dell’esame della sua offerta economica” in seguito all’accoglimento del ricorso incidentale, con conseguente difetto di interesse della società alla trattazione del ricorso principale.

Infatti, annullato il provvedimento escludente questo Giudice, ponendosi nella prospettiva delineata dall’appellante, di rinnovazione dell’esame dell’offerta economica, non può anticipare quale sarà l’esito del riesercizio del relativo potere di valutazione dell’offerta di IC, così non essendo ravvisabile il venir meno dell’interesse di IC alla riedizione del potere.

La decisione sul ricorso incidentale riguarda infatti la previsione della legge di gara in base alla quale “ Nel caso di discordanza tra il Totale valore del servizio indicato a sistema e quello riportato nel modello allegato farà fede quest’ultimo ” (punto 15 del disciplinare).

Detta regola non è stata applicata dalla stazione appaltante, che non risulta, sulla base del provvedimento gravato (e quindi del potere già esercitato), avere qualificato l’offerta presentata da IC nei termini di cui a detta disposizione. Né la stazione appaltante ha applicato la regola, che, piuttosto, dovrà essere attuata nel rispetto delle argomentazioni conformative spese dal Tar (che ha annullato la disposizione contenuta nel punto 15 della legge di gara “ nella misura in cui ” (su cui infra ).

L’unico dato non controverso è rappresentato dalla presentazione, da parte di IC, di un’offerta pari a € 0,001 sulla piattaforma telematica e un’offerta di € 0 nel modulo cartaceo.

Pertanto l’Amministrazione è chiamata a effettuare detta duplice valutazione in sede di riesercizio del potere, anche considerando (e interpretando) la pronuncia resa sul ricorso incidentale di NL (su cui infra ).

Questo Giudice amministrativo, in primo grado e in appello, non può anticipare la valutazione della stazione appaltante ai sensi dell’art. 34 comma 2 c.p.a.

Né può ritenersi che la valutazione della stazione appaltante sia vincolata quanto all’esito, così neppure essendoci i presupposti per approfondire l’eventuale spendita nel caso di specie dei poteri di pronuncia sulla fondatezza della pretesa di cui agli artt. 31 comma 3 e 34 comma 1 lett. e) c.p.a.

14.3. Quanto al secondo profilo di censura, che muove dall’asserito ordine erroneo del giudice di primo grado di rinnovare la gara per dedurne la carenza di interesse di IC alla trattazione del ricorso principale, si osserva quanto segue.

Il Tar non ha delineato le conseguenze conformative derivanti dall’annullamento del provvedimento escludente, né detta statuizione era dovuta in quanto oggetto di ricorso è una domanda caducatoria.

Il giudice di primo grado ha, invece, in sede di accoglimento del ricorso incidentale e quindi di annullamento della previsione della legge di gara in base alla quale “ Nel caso di discordanza tra il Totale valore del servizio indicato a sistema e quello riportato nel modello allegato farà fede quest’ultimo ” (punto 15 del disciplinare), esplicitato le conseguenze conformative derivanti dalla pronuncia (“ va disposta la conseguente riedizione della stessa procedura di gara ”).

E’ rispetto a detta previsione che parte appellante ha dedotto il venir meno dell’interesse alla trattazione del ricorso principale.

In tale prospettiva la pronuncia richiede di essere interpretata ma comunque non conduce a ritenere carente l’interesse di IC alla trattazione del ricorso principale.

Pertanto la doglianza va respinta, pur con le precisazioni e correzioni motivazionali che seguono.

14.4. Il Tar, accogliendo il ricorso incidentale, ha annullato una disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare (“ In caso di discordanza tra il valore espresso in cifre e quello in lettere prevale valore indicato in lettere” ), nei termini indicati in sentenza.

Detta decisione caducatoria non è stata gravata (non essendo compresa nel thema decidendum devoluto a questo Giudice).

Di seguito all’accoglimento del ricorso incidentale il Tar ha ritenuto che “ va disposta la conseguente riedizione della stessa procedura di gara ”.

Non essendo stata chiesta, né pronunciata, una condanna in tal senso, detta previsione del giudice di primo grado non può che delineare l’effetto conformativo della decisione caducatoria.

Senonché la previsione della necessità, in sede conformativa, della rinnovazione della gara pone problemi di coordinamento innanzitutto con lo stesso decisum di annullamento della suddetta disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare (in accoglimento del ricorso incidentale) e, in secondo luogo, con l’annullamento del provvedimento espulsivo e, in via derivata, dell’aggiudicazione (in accoglimento del ricorso principale).

Nondimeno il superamento di dette aporie non si risolve a vantaggio della previsione conformativa delineata dal giudice a seguito dell’accoglimento del ricorso incidentale, così come prefigura l’appellante laddove titola il motivo come “ Nullità e/o illegittimità della sentenza per omessa declaratoria d’inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso principale ”.

14.5. Nella prima prospettiva (interna alla decisione sul ricorso incidentale), l’annullamento della disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare (di per sé non in contrasto, come visto, con la decisione caducatoria del ricorso principale, prevale sulla previsione della riedizione dell’intera gara.

Ciò in quanto l’annullamento della disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare, in base alla quale “ In caso di discordanza tra il valore espresso in cifre e quello in lettere prevale valore indicato in lettere ”, costituisce il decisum della pronuncia con riferimento al ricorso incidentale.

Infatti, nel dispositivo di sentenza si legge che il giudice “ accoglie il ricorso incidentale, nei sensi di cui in motivazione ”.

Il ricorso incidentale contiene la domanda di annullamento della suddetta disposizione della legge di gara al fine di supportare la decisione di escludere la controinteressata, non di rinnovare l’intera gara (di cui NL è risultata aggiudicataria). Si legge infatti nel ricorso incidentale, al termine del motivo, che “ l’offerta di IC dovrebbe essere comunque esclusa in accoglimento del presente ricorso incidentale, non essendo sanabile un’offerta ambigua e contraddittoria ”.

L’interesse fatto valere da NL con il ricorso incidentale è quindi l’interesse al mantenimento della decisione espulsiva riguardante IC e al mantenimento della propria posizione all’interno della gara (che ha portato all’aggiudicazione della stessa).

Pertanto l’accoglimento del ricorso incidentale ha avuto ad oggetto l’annullamento della legge di gara (nei termini indicati dal giudice di primo grado).

Di seguito all’accoglimento del ricorso incidentale il Tar ha ritenuto che “ va disposta la conseguente riedizione della stessa procedura di gara ”.

In detta prospettiva si rileva innanzitutto che il Tar non ha annullato l’intera legge di gara (neppure essendo stata impugnata).

La necessità di rinnovare l’intera gara deriva, di norma, dall’annullamento della medesima, anche eventualmente in ragione di una disposizione singola, che risulta prospettata, in sede di domanda e di giudizio, come decisiva. Sicché, in tal caso, si verifica una coincidenza fra effetto caducatorio della pronuncia e conseguenze conformative della stessa.

L’annullamento di una specifica clausola non determina invece, senza soluzione di continuità, la necessità di rinnovare l’intera gara.

La necessità di rinnovazione dell’intera gara presuppone infatti la sussistenza di elementi che indichino come la clausola annullata sia stata determinante rispetto alla platea dei partecipanti e alle complessive decisioni della stazione appaltante in merito alla gara qui controversa, successive alla pubblicazione della legge di gara.

In mancanza, non può ritenersi che l’annullamento di una specifica disposizione della legge di gara richieda necessariamente di rinnovare completamente la stessa.

Nel caso di specie, il giudice di primo grado ha annullato, in accoglimento del ricorso incidentale, una specifica disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare, che ha riguardo a una particolare evenienza, la presentazione di un’offerta recante una “ discordanza tra il Totale valore del servizio indicato a sistema e quello riportato nel modello allegato ”.

L’oggetto della domanda caducatoria, e delle censure prospettate, e l’interesse fatto valere nel caso di specie non comprendono la riedizione dell’intera gara, come visto.

Neppure le regole richiamate al fine di giustificare l’annullamento giustificano la portata conformativa della necessaria rinnovazione dell’intera gara. Il profilo è rilevante in quanto la pronuncia caducatoria produce “ un effetto conformativo in ordine alle regole alle quali l'amministrazione si dovrà attenere nell'attività futura e dunque istituisce un vincolo sostanziale per i successivi ed eventuali segmenti di azione amministrativa ” (Cons. St., sez. V, 13 ottobre 2021 n. 6875).

Nel caso di specie il Tar ha annullato la sopra richiamata specifica disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare “ nella misura in cui, da un lato, esclude (per ragioni tecnico-informatiche) la presentazione di offerte pari a zero (ma consentendo materialmente l’inserimento di un’offerta pari a € 0,001, come nel caso al vaglio del Collegio) ” e “ nella misura in cui ”, dall’altro lato, “ prevede una “prevalenza” dell’offerta presentata in forma cartacea senza che risulti una specifica preclusione rispetto alla possibilità, per gli operatori economici, di formulare offerte pari a zero ”. Detti profili della pronuncia non sono stati contestati.

I termini dell’annullamento (su cui questo Giudice non può pronunciarsi) sono prospettati in termini che richiamano la specifica offerta presentata da IC.

Gli specifici termini dell’annullamento non coinvolgono invece gli altri offerenti per il lotto 2, che hanno presentato offerte economiche di valore superiore e senza che risultino tematiche relative al doppio inserimento (a sistema e nel modello allegato).

Ciò risulta determinante al fine di stabilire la coerenza della prospettazione del Tar in termini di futura attività di ottemperanza e la pronuncia caducatoria, in quanto l'ampiezza del vincolo conformativo, “ in sede di rinnovazione del procedimento, si rapporta però alla natura e caratteristica del vizio rilevato ” (Cons. St., sez. V, 13 ottobre 2021 n. 6875).

Peraltro, allo stato, neppure risulta che detta disposizione sia stata determinante ai fini delle decisioni riguardanti IC, che è stata esclusa in ragione della regola del divieto di presentare un’offerta pari a € 0. Anzi, IC, non impugnando la legge di gara e non chiedendo la rinnovazione della stessa ma la sola tutela della sua posizione nell’ambito della gara, ha evidenziato di non ritenere detta clausola determinante per la propria partecipazione.

Né è prevedibile con certezza che, in sede di riesercizio del potere di valutare l’ammissibilità dell’offerta presentata da IC, che la stazione appaltante sussuma lo specifico contenuto della stessa (presentazione, da parte di IC, di un’offerta pari a € 0,001 sulla piattaforma telematica e un’offerta di € 0 nel modulo cartaceo) nella fattispecie della “discordanza” di cui alla disposizione del punto 15 del disciplinare (considerato anche il perimetro della pronuncia caducatoria).

Pertanto non vi sono i presupposti per ritenere che il venir meno di detta previsione sia idoneo a inficiare l’intera procedura, così richiedendo necessariamente l’integrale rinnovazione della stessa.

La non consequenzialità della previsione conformativa del giudice di primo grado con la pronuncia caducatoria determina un contrasto che non si risolve dando prevalenza alla previsione del Tar in punto di futura attività di ottemperanza, non essendo stata chiesta, né pronunciata, una condanna in tal senso, né risultando consequenziale rispetto alla pronuncia caducatoria in accoglimento del ricorso incidentale.

Infatti il perimetro del giudicato e i relativi effetti, anche conformativi in capo all'amministrazione, non possono che essere individuati considerando il petitum oggetto della controversia di cognizione (Cons. St., sez. V, 27 giugno 2025 n. 5602).

14.6. In tal senso la motivazione della sentenza va dunque corretta, precisando nei sensi sopra indicati la portata della statuizione riguardante la “ riedizione della stessa procedura di gara ” (Cons. St., sez. V, 27 giugno 2025 n. 5602).

Pertanto sarà la stazione appaltante a dover verificare l’effetto conformativo derivante dall’annullamento della disposizione del punto 15 del disciplinare.

14.7. Considerato quanto sopra nessuna aporia si rinviene fra la pronuncia sul ricorso incidentale in punto di futura attività di ottemperanza e la decisione sul ricorso principale di IC, posto che si è già sopra argomentato che l’annullamento in accoglimento del ricorso incidentale non si riverbera sulla decisione, e correlata domanda, di annullamento del provvedimento escludente di cui al ricorso principale.

Pertanto, non può ritenersi che la pronuncia sul ricorso incidentale in punto di futura attività si riverberi sull’interesse di IC alla decisione del ricorso principale. E ciò anche perchè la regola processuale di priorità logica per valutare l’ordine di trattazione dei ricorsi in materia di appalti prevede che il ricorso principale debba essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale (Cons. St., sez. V, 3 marzo 2022 n. 1536). E ciò perfino nel caso in cui il ricorso incidentale abbia portata escludente, e quindi a maggior ragione negli altri casi. Infatti, la Corte di giustizia ha, nel 2019 (sentenza Lombardi), ribadito il principio già espresso dalla sentenza LI (Cgue, Grande Camera, 5 aprile 2016, C-689/13, che ha fatto seguito alla sentenza Fastweb, 4 luglio 2013, C-100/12), affermando che l’art. 1, par. 1, comma 3, e par. 3, direttiva 89/665/CEE deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un ricorso principale, proposto da un offerente che abbia interesse ad ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e che sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione del diritto dell’Unione in materia di appalti pubblici o delle norme che traspongono quest’ultimo, ed inteso ad ottenere l’esclusione di un altro offerente, venga deciso in rito in applicazione delle norme o delle prassi giurisprudenziali procedurali nazionali disciplinanti il trattamento dei ricorsi intesi alla reciproca esclusione, quali che siano il numero di partecipanti alla procedura di aggiudicazione dell’appalto e il numero di quelli che hanno presentato ricorsi (Cgue, sez. X, 5 settembre 2019, C-333/18).

Pertanto, se perfino in caso di ricorso incidentale escludente deve essere data priorità al ricorso principale, non si rinvengono ragioni per ritenere che, nel caso di specie, l’esame del ricorso principale dovesse essere posposto rispetto allo scrutinio del ricorso incidentale, tanto più che quest’ultimo è stato presentato “ nella denegata prospettiva in cui l’interpretazione avversaria dovesse avere un seguito presso codesto ecc.mo Tribunale ” (ed è quindi condizionato all’accoglimento del ricorso principale), “ l’offerta di IC dovrebbe essere comunque esclusa in accoglimento del presente ricorso incidentale ”.

Ne deriva che l’effetto conformativo della rinnovazione della gara, che non rientra nel decisum del primo grado di giudizio, richiede di essere interpretato nei termini anzidetti.

14..8. In tale prospettiva non si pone quindi un contrasto con la rimanente pronuncia e con la persistenza dell’interesse di IC alla trattazione del ricorso principale.

15. Con il secondo motivo l’appellante stazione appaltante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar non ha considerato che l’omessa impugnazione della lex specialis comporta l’inammissibilità del ricorso di prime cure in quanto “ Il Disciplinare di gara prevedeva l’obbligo per i concorrenti di formulare un’offerta economica di valore superiore a € 0,00 ”.

L’appellante ha altresì dedotto che la “ riportata motivazione appare indifferente al tenore letterale della lex specialis e come tale è lesiva dei canoni ermeneutici ”, per non avere considerato la portata e la formulazione letterale di alcune disposizioni della legge di gara, definite “ inequivoche a supporto della legittima esclusione di IC ” (premessa e punti 1.1, 15 e 16.3. del disciplinare, nei termini indicati).

Infine il Tar avrebbe accolto una censura non formulata dalla parte (e comunque non fondata).

15.1. Il motivo è infondato, rinviando allo scrutinio dell’appello incidentale di NL in merito alla censura di non corrispondenza fra decisione del giudice e motivi dedotti.

15.2. Per quanto di interesse si riassumono le circostanze di fatto:

- il qui gravato provvedimento di esclusione è motivato in ragione del fatto che IC ha presentato “ un’offerta non valida e non conforme alle previsioni del Disciplinare di gara, non essendo la stessa offerta superiore al valore di € 0,00 ”;

- IC ha impugnato il provvedimento per violazione della legge di gara (non dovendola quindi impugnare), contestando l’interpretazione della stazione appaltante con specifico riferimento ai punti 15 e 16.3 del disciplinare;

- il Tar, come visto, ha annullato il provvedimento in ragione del tenore della legge di gara, facendo riferimento ai punti 15 e 16.3 del disciplinare (oggetto delle censure presentate da IC).

Non si può quindi convenire con parte appellante in merito al fatto che la motivazione del Tar “ appare indifferente al tenore letterale della lex specialis”.

E’ stato piuttosto il contenuto della legge di gara ad essere stato dirimente per la decisione di annullare il provvedimento escludente, fondato sulla presentazione di un’offerta pari a € 0, non di un’offerta discordante ai sensi del punto 15 del disciplinare, che ha infatti concluso al riguardo ritenendo che “ i citati punti del disciplinare non possano giustificare, nel caso in esame, un’esclusione diretta dalla procedura dell’operatore economico ”.

Per giungere a detta conclusione il giudice di primo grado ha innanzitutto rilevato che “ in nessun punto della legge di gara è dato rinvenire la chiara ed inequivocabile previsione per cui l’offerta tout court (e non solo quella soggetta a vincoli tecnico-informatici) non potesse essere pari a € 0 ”, così offrendo una lettura della legge di gara basata proprio sul tenore letterale della stessa.

In tale contesto il Tar ha esaminato il punto 16.3. del disciplinare, nota 1 in calce alla tabella per il lotto 2, che stabilisce testualmente che, “ A causa di vincoli informatici per la presentazione telematica delle offerte il “Costo forfetario annuale per ogni onere, canone, spesa, commissione di qualsiasi tipo relativo alla apertura, alla tenuta e alla gestione di ciascun conto corrente, alle disposizioni di bonifico, nonché all’apertura, alla tenuta e alla gestione del servizio di internet banking” deve essere superiore a € 0,00” .

Il Tar ha interpretato la disposizione, laddove fa riferimento all’errore scusabile, nel senso che “ la preclusione sia unicamente di tipo tecnico-informatico ”, in evidente rispetto alla formulazione letterale della stessa, posto che è la stessa disposizione a richiamare i “ vincoli informatici”.

In ogni caso, il punto 16.3 del disciplinare, nota 1 in calce alla tabella per il lotto 2, richiamato da parte appellante a supporto dell’esclusione, non fa riferimento alla sussistenza di una preclusione di tipo tecnico-informatico e non commina l’esclusione quale conseguenza della presentazione di un’offerta pari a € 0 a sistema.

Né specifica che il vincolo dell’offerta economica superiore a € 0,00 è riferibile alla compilazione dell’allegato cartaceo e all’offerta in generale.

Peraltro, in base ad un’altra disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare, “ Nel campo “Totale valore del servizio” posto accanto al campo denominato “Base d’asta complessiva” l’operatore economico deve inserire, a pena di esclusione, l’importo determinato sulla base della compilazione del modello allegato al presente disciplinare ” e “ La dichiarazione d’offerta, nell’apposito campo denominato “Allegato economico”, firmata digitalmente e predisposta secondo il modello Allegato al presente disciplinare di gara contenente il medesimo valore, in cifre e in lettere, già inserito sul portale, secondo le modalità e le prescrizioni descritte nell’allegato modello di offerta ”.

Dette disposizioni non contrastano quindi con la constatazione, contenuta nella sentenza gravata e ritenuta determinante dal Tar, in base alla quale la mancanza (non incerta) di una “ chiara ed inequivocabile ” previsione di divieto a presentare un’offerta “ pari a € 0 ”, e anzi forniscono elementi di supporto all’esegesi del Tar.

In base alle suddette previsioni, infatti, il valore dell’offerta da inserire a sistema deve essere desunto dall’offerta contenuta nel modulo cartaceo.

Non sussistono pertanto specifiche regole di gara che vieti l’inserimento nel modulo cartaceo di un’offerta pari a € 0 (posto che l’unica regola riguardante la presentazione di un’offerta maggiore di € 0 è contenuta nel sopra richiamato punto 16.3 e si riferisce al vincolo informatico).

Né può desumersi il contrario dal punto 15 del disciplinare, laddove prevede che “ nel campo “Totale valore del servizio” posto accanto al campo denominato “Base d’asta complessiva” l’operatore economico deve inserire l’importo determinato sulla base della compilazione del modello allegato al presente disciplinare ”. Il termine “importo” non vale ad indicare una cifra superiore allo zero, volendo significare piuttosto che l’oggetto dell’offerta inserita a sistema deve essere determinato sulla base di quanto indicato nel modello allegato.

I valori inseriti nel modello allegato e a sistema debbono essere fra loro coincidenti, con prescrizione non accompagnata dalla previsione di una conseguenza espulsiva in caso di mancato rispetto, e seguita dalla disposizione sulla prevalenza del valore inserito nel modulo cartaceo rispetto a quello inserito a sistema (annullata dal Tar nei termini anzidetti, con vincolo in termini conformativi ancora da applicare).

Pertanto non può ritenersi che la legge di gara contenga un generale divieto, la cui violazione è sanzionata dall’esclusione, di presentazione dell’offerta pari a € 0. E ciò anche considerando, a supporto dell’interpretazione della legge di gara, l’oggetto dell’affidamento e la giurisprudenza della Corte di giustizia sull’onerosità del contratto di appalto (su cui infra ).

Del resto, anche a ritenere che sia dubbia la portata della regola che impone la presentazione di un’offerta “ superiore a € 0,00 ”, essa va interpretata secondo il canone del favor partecipationis .

Al fine di scrutinare la legittimità del provvedimento di esclusione qui impugnato, basato sulla presentazione di un’offerta pari a pari a € 0, il Tar ha altresì richiamato la disposizione, contenuta nel punto 15 del disciplinare, in base alla quale “ Nel caso di discordanza tra il Totale valore del servizio indicato a sistema e quello riportato nel modello allegato farà fede quest’ultimo ”.

Detta disposizione non è direttamente rilevante al fine di scrutinare il provvedimento escludente, in quanto si occupa del diverso tema della discrepanza fra il totale del valore di servizio inserito a sistema e quello riportato nel modello allegato.

Nondimeno è stata richiamata dal Tar al fine di dedurne l’incertezza della legge di gara (in merito alla sorte della presentazione di un’offerta pari a zero), che deriva anche dalla riscontrata possibilità di inserire un’offerta a sistema “ appena superiore a € 0,00, ossia quella fatta propria dalla ricorrente di € 0,001, di fatto instillando nell’operatore la convinzione di aver “superato” il (solo) vincolo informatico senza conseguenze pregiudizievoli ”.

E’ quindi la legge di gara, e il contenuto della stessa, ad essere stato dirimente per la decisione di annullare il provvedimento escludente, come testualmente precisato dal giudice di primo grado, peraltro dando particolare enfasi, nell’ambito della motivazione (e della descrizione del contenuto della legge di gara sul punto), alla accertata mancanza di una “ chiara ed inequivocabile previsione per cui l’offerta tout court (e non solo quella soggetta a vincoli tecnico-informatici) non potesse essere pari a € 0 ”.

Né, come già visto, assume un particolare rilievo la circostanza che la suddetta disposizione del punto 15 del disciplinare sia stata annullata in sede di accoglimento del ricorso incidentale, in quanto è stata spesa dal Tar, nell’ambito dello scrutinio riguardante il provvedimento escludente, al fine di giustificare l’incertezza della legge di gara e il supposto “errore scusabile” di IC (su cui infra ).

Infatti non risulta che l’Amministrazione abbia accertato che l’offerta presentata da IC contenga una “discordanza”, né che abbia applicato la suddetta disposizione, né può essere anticipato con certezza quale sarà l’esito del riesercizio del potere di valutare l’ammissibilità dell’offerta di IC.

E ciò anche considerando che il giudice di primo grado ha annullato detta disposizione per il fatto che non ritiene “ inammissibile – come assume il Collegio per le ragioni sopra esposte e sostanzialmente rinvenibili nell’incertezza derivante da talune disposizioni del disciplinare – l’offerta economica quando la dichiarazione cartacea e quella telematica divergono ”. Detta caducazione è stata pronunciata a determinate condizioni, come visto.

In particolare, il Tar ha disposto l’annullamento “ nella misura in cui ” la disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare (riguardante la discordanza suddetta) “ esclude (per ragioni tecnico-informatiche) la presentazione di offerte pari a zero (ma consentendo materialmente l’inserimento di un’offerta pari a € 0,001, come nel caso al vaglio del Collegio )”, così decidendo in senso non ostativo rispetto alla posizione di IC e confermando, anche ai fini dell’accoglimento della domanda caducatoria contenuta nel ricorso incidentale, la qualificazione della preclusione contenuta nel punto 16.3 del disciplinare, nota 1 in calce alla tabella per il lotto 2, unicamente in termini di preclusione di tipo informatico alla presentazione di un’offerta pari a € 0.

Allo stesso modo, il secondo profilo contenuto nella motivazione dell’annullamento non comporta una preclusione alla presentazione di un’offerta pari a zero, che anzi l’annullamento è disposto “ nella misura in cui ” la disposizione annullata determina una “ prevalenza ” dell’offerta presentata in forma cartacea “ senza che risulti una specifica preclusione rispetto alla possibilità, per gli operatori economici, di formulare offerte pari a zero ”, così confermando anche in sede di decisione del ricorso incidentale la mancanza di preclusioni alla presentazione di offerte pari a zero.

Pertanto, il giudice di primo grado ha interpretato la legge di gara, utilizzando le prerogative tipiche del giudizio, e sulla base della stessa ha accolto il ricorso di IC.

Come visto, ogni altra considerazione del Tar, compresa quella riguardante la presentazione, da parte di IC, “ almeno con riguardo alla piattaforma telematica ”, di “ un’offerta superiore a € 0,00” , è stata articolata incidenter tantum , in quanto non necessaria per scrutinare un provvedimento che reca quale unica motivazione la presentazione di un’offerta pari a zero, laddove invece il riferimento al supposto errore scusabile risulta speso nella prospettiva di evidenziare l’incertezza della legge di gara.

Né, nel contesto della legge di gara delineata dal Tar, risultano determinanti nel senso auspicato da parte appellante, a supporto della legittimità del provvedimento escludente, le ulteriori disposizioni della legge di gara richiamate dalla stessa parte, cioè l’avviso che la procedura si sarebbe svolta tramite il Portale Gare EmPulia della Regione IA (premessa) e il punto 1.1 del disciplinare (“ L’utilizzo della Piattaforma comporta l’accettazione tacita e incondizionata di tutti i termini, le condizioni di utilizzo e le avvertenze contenute nei documenti di gara ”), in quanto non risulta rilevanti ai fini dello scrutinio delle censure riguardanti il provvedimento escludente qui gravato, considerato il contenuto dello stesso.

Non si può quindi convenire con parte appellante nel ritenere che alcune disposizioni della legge di gara (premessa e punti 1.1, 15 e 16.3. del disciplinare, nei termini indicati) siano “ inequivoche a supporto della legittima esclusione di IC ”.

Piuttosto, la decisione del Tar è basata proprio sul portato della legge di gara (nei termini visti), interpretato alla luce del dato testuale, che conduce ad altre conclusioni, e la cui omessa impugnazione non può produrre effetti ostativi rispetto all’ammissibilità della domanda, il cui accoglimento è motivato proprio in ragione del contenuto della legge di gara.

Il motivo non risulta quindi conducente.

16. Con il terzo motivo l’appellante stazione appaltante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha applicato l’istituto dell’errore scusabile a beneficio di una parte che non lo ha invocato e che anzi avrebbe argomentato nel senso di avere presentato un’offerta pari a zero, utilizzando l’inserimento di un’offerta pari a € 0,001.

16.1. Con il quarto motivo l’appellante stazione appaltante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha applicato l’istituto dell’errore scusabile senza rispettare (in tesi) i presupposti applicativi.

16.2. I motivi, che si esaminano congiuntamente in quanto connessi, sono infondati.

16.3. Come già detto, il Tar ha fatto riferimento all’errore scusabile laddove ha esaminato la portata del punto 16.3. del disciplinare, nota 1 in calce alla tabella per il lotto 2, in base al quale, ”A causa di vincoli informatici per la presentazione telematica delle offerte il “Costo […] deve essere superiore a € 0,00” .

Nell’occasione il giudice di primo grado, da un lato, ha interpretato la disposizione nel senso che “ la preclusione sia unicamente di tipo tecnico-informatico ” e, dall’altro lato, ha ritenuto scusabile il supposto errore di IC.

Nondimeno, come già sopra illustrato, detto argomento non è stato speso per attribuire rilevanza, di per sé, all’”errore scusabile”, ma allo scopo di motivare in ordine all’incertezza della disciplina, che, congiuntamente alla (“dirimente”) mancanza (non incerta) di una “ chiara ed inequivocabile ” previsione di divieto a presentare un’offerta “ pari a € 0 ”, ha giustificato l’annullamento del provvedimento di esclusione dalla gara.

L’istituto non è stato quindi usato nella prospettiva sua propria, di scriminante della condotta tenuta da IC.

Non è quindi neppure necessario indagare in ordine alla ricorrenza dei requisiti della fattispecie, peraltro disciplinata nel processo amministrativo al fine di superare la perentorietà dei termini di impugnazione (art. 37 c.p.a.).

17. Scrutinato, e ritenuto infondato, l’appello della stazione appaltante, può essere esaminato il gravame di NL (n. 6486 del 2025).

18. Con il primo motivo l’appellante NL ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso presentato da IC per omessa impugnazione della legge di gara (che prescrive, ad avviso dell’appellante, la presentazione di un’offerta superiore a € 0,00).

18.1. Il mezzo è infondato per i motivi già sopra esposti, cioè perchè IC ha chiesto l’annullamento del provvedimento escludente in ragione del tenore della legge di gara e il Tar lo ha annullato muovendo dalla stessa. Sicché l’impugnazione della legge di gara non costituisce una condizione di ammissibilità del ricorso di IC ma il presupposto dell’illegittimità dedotta dalla società, derivante, nella prospettazione della stessa, dalla violazione della legge di gara.

Né, per i motivi già sopra esposti, il sopra richiamato punto 16.3 del disciplinare, laddove stabilisce che “ A causa di vincoli informatici per la presentazione telematica delle offerte il “Costo forfetario annuale per ogni onere, canone, spesa, commissione di qualsiasi tipo relativa alla apertura, alla tenuta e alla gestione di ciascun conto corrente, alle disposizioni di bonifico, nonché all’apertura, alla tenuta e alla gestione del servizio di internet banking” deve essere superiore a € 0,00’ ”, deve essere interpretato nel senso che contenga un divieto di presentazione dell’offerta pari a zero, sanzionato con l’esclusione.

Pertanto neppure l’omesso gravame di detta disposizione supporta la declaratoria di inammissibilità del ricorso presentato da IC.

Si aggiunge che non risulta determinante il richiamo al “ vincolo informatico ”, definito da NL come “ un algoritmo che determina, come verbalizzato dalla Commissione, l’esclusione automatica dell’offerta economica che non sia di valore superiore a 0,00 ”. A tal fine è richiamato lo “ Screenshot estratti dalla piattaforma del Servizio telematico EmPULIA relativi all’offerta dell’Operatore IC S.p.A. ”.

Lo screenshot , se anche trova corrispondenza nel provvedimento impugnato da IC e annullato dal Tar, non depone nel senso della legittimità dello stesso.

Infatti, anche a ritenere che il sistema informatico sia stato predisposto al fine di escludere le offerte di valore non superiore a € 0,00, in ogni caso il dato rilevante è costituito dalla regola posta dalla legge di gara (da interpretare nei termini anzidetti), rispetto alla quale il sistema informatico assume un ruolo strumentale, nell’ambito di un complessivo sistema nel quale deve essere garantita la conoscibilità e la trasparenza della regola posta, oltre che il controllo da parte degli organi competenti.

Né può ritenersi che IC avesse l’onere di impugnare la legge di gara al fine di rendere controvertibile il supposto vincolo informatico in quanto, in mancanza di una previsione della legge di gara che lo individui in modo espresso e trasparente come regola di gara (non qualificandolo specificamente come caratterizzante il profilo tecnico), il vincolo informatico rientra in un’attività materiale che non è idonea ad assumere i connotati di regola di ammissibilità dell’offerta, considerata la strumentalità del sistema informatico rispetto allo svolgimento della gara, e alle competenze e responsabilità connesse, così come disciplinata dalla lex specialis .

Né, anticipando un profilo di censura contenuto nel mezzo di seguito scrutinato, può desumersi dall’asserita indicazione di IA UP di non ammettere l’inserimento nel portale di valori pari a zero, (in tesi) desumibile dalla richiamata disposizione contenuta nel punto 16.3 del disciplinare, la regola di escludere le offerte pari a zero, in mancanza di espresse e trasparenti indicazioni in tal senso della legge di gara.

19. Con il secondo motivo l’appellante incidentale ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar avrebbe accolto una censura non formulata dalla parte (e comunque non fondata), cioè quella di incertezza della legge di gara, laddove la parte avrebbe dedotto che il disciplinare ammette la presentazione di un’offerta pari a zero.

Secondo NL, inoltre, il disciplinare contiene il divieto di presentare un’offerta di valore pari a zero.

Sono inoltre dedotti profili di censura riguardanti l’asserita onerosità del contratto.

19.1. Il motivo è infondato. Si rinvia allo scrutinio del successivo mezzo la trattazione dei profili riguardanti l’onerosità, o meno, del servizio.

19.2. Come già sopra illustrato IC ha chiesto l’annullamento del provvedimento escludente, con il quale la stazione appaltante erroneamente non ha ammesso un’offerta pari a € 0.

IC ha impugnato il provvedimento per violazione della legge di gara, contestando l’interpretazione della stazione appaltante con specifico riferimento al punto 16.3 del disciplinare, che conterrebbe un vincolo di tipo unicamente informatico, e che avrebbe consentito a IC di presentare l’offerta descritta (presentazione, da parte di IC, di un’offerta pari a € 0,001 sulla piattaforma telematica e di un’offerta di € 0 nel modulo cartaceo), considerato anche il punto 15 del disciplinare.

Il Tar ha accolto muovendo dal contenuto della legge di gara e richiamando gli stessi punti del disciplinare, in particolare il punto 15 e il punto 16.3, oggetto delle censure di IC.

Il giudice di primo grado ha quindi ritenuto che la legge di gara non possa essere interpretata nel senso di escludere l’offerta pari a € 0 (come invece affermato dalla stazione appaltante nel provvedimento escludente).

Come già visto, a detta conclusione il Tar è pervenuto muovendo dall’incertezza della legge di gara, e dalla conseguente applicazione dei principi della fiducia e dell’accesso al mercato, e dalla (“dirimente”) mancanza (non incerta) di una “ chiara ed inequivocabile ” previsione di divieto a presentare un’offerta “ pari a € 0 ”.

Il fatto che il Tar abbia argomentato, a partire da dette disposizioni, in ordine all’incertezza della disciplina, oltre che considerando la (“dirimente”) mancanza di una “ chiara ed inequivocabile ” previsione di divieto a presentare un’offerta “ pari a € 0 ”, non rende la pronuncia del Tar ultra petita in quanto la censura è stata comunque formulata in termini di violazione della legge di gara, facendo riferimento a disposizioni al quale ha fatto riferimento anche IC.

Né è impedito al giudice di interpretare la legge di gara al fine di scrutinare il provvedimento impugnato, facendo riferimento (anche) a disposizioni non richiamate nel ricorso introduttivo, al fine di esaminare le censure dedotte.

Il fatto che le disposizioni della legge di gara siano state interpretate dal giudice in modo, in parte, difforme dal ricorrente (con riferimento in particolare al profilo dell’incertezza della stessa) è il portato dell’esercizio delle doverose prerogative interpretative e qualificatorie del giudice, che debbono esplicarsi nei limiti delle censure dedotte, come nel caso di specie.

Né possono assumere rilevanza le considerazioni incidentalmente esposte dal Tar, così come già sopra richiamate.

Neppure risulta dirimente la considerazione dell’appellante incidentale sull’asserita presenza, nell’ambito della lex specialis , di un divieto di presentare un’offerta di valore pari a zero e comunque sul divieto di presentare un’offerta discordante.

Quest’ultimo profilo non rileva al fine di scrutinare un provvedimento con il quale IC è stata esclusa per avere presentato un’offerta pari a € 0, non un’offerta discordante nei termini di cui alla sopra richiamata disposizione del punto 15 del disciplinare, annullato dal giudice di primo grado “ nella misura in cui ” “ esclude (per ragioni tecnico-informatiche) la presentazione di offerte pari a zero (ma consentendo materialmente l’inserimento di un’offerta pari a € 0,001, come nel caso al vaglio del Collegio )” e determina una “ prevalenza ” dell’offerta presentata in forma cartacea “ senza che risulti una specifica preclusione rispetto alla possibilità, per gli operatori economici, di formulare offerte pari a zero ”.

Pertanto, considerato tutto quanto sopra esposto, non può ritenersi conducente il motivo.

20. Con il terzo motivo l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza nella parte in cui il Tar ha disatteso la tesi della necessaria onerosità dell’accordo quadro in gara.

20.1. Il motivo è infondato.

20.2. Si premette che la gara qui controversa riguarda la conclusione di un accordo quadro avente ad oggetto l’erogazione di “ servizi finanziari connessi alla gestione di strumenti finanziari regionali, istituiti dalla Regione IA presso IA VI s.p.a. Lotto 2 B31A38FD90 ”.

Ai sensi dell’art. 56 comma 1 lett. i del d. lgs. n. 36 del 2023, le disposizioni del codice non si applicano, fra l’altro, agli appalti pubblici “ concernenti servizi finanziari relativi all'emissione, all'acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari come riportati nell'allegato I al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 ”, che costituisce il testo normativo di riferimento per la definizione di servizi finanziari e che comprende numerosi servizi, che vanno dalla gestione degli strumenti finanziari, alla ricezione e trasmissione di ordini, all’esecuzione di ordini, al deposito degli stessi e alla consulenza.

In tale contesto, il riferimento ai “servizi finanziari”, contenuto nella legge di gara, determina un’applicazione delle specifiche disposizioni del d. lgs. n. 36 del 2023 nei limitati termini dell’autovincolo alla stipulazione di un accordo quadro ai sensi dell’art. 59 comma 3 del d. lgs. n. 36 del 2023 e dello svolgimento di una procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del d. lgs. n. 36 del 2023.

Nondimeno si apprende dall’accordo quadro depositato in giudizio che l’oggetto dello stesso consiste nell’apertura di “ conti correnti con annessi servizi di internet banking , oltre ad eventuali conti correnti tecnici necessari a garantire l’operatività dei fondi ” e che IA UP è autorizzata ad effettuare sul conto corrente dedicato tutte le operazioni connesse alla gestione dei fondi, compresi i prelevamenti connessi al pagamento delle spese di gestione, secondo quanto previsto negli accordi di finanziamento con la Regione IA.

Pertanto, in disparte l’approfondimento della qualificazione dell’oggetto dell’affidamento in gara in termini di servizi finanziari, o meno, si rileva che la tenuta di conti correnti consente all’Ente creditizio di avere benefici indiretti di natura economica. La banca può infatti beneficiarne “ per ampliare la propria clientela, per sviluppare i propri servizi e la propria attività nelle aree in cui si svolge il servizio stesso e per le conseguenti ricadute positive in termini pubblicitari e di immagini, ciò traducendosi, ancorché in via mediata ed indiretta, in indubbi benefici strutturali, oltre che di natura economica, questi ultimi derivanti dalla gestione dei flussi finanziari dell'ente ” (Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2014 n. 877).

L’art. 8 del d. lgs. n. 36 del 2023 sancisce espressamente che le amministrazioni “sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito ”, al fine di perseguire le proprie finalità istituzionali, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge. In tal senso si apprezza una nozione di atto gratuito che si riconcilia con la corrispondente nozione civilistica, che distingue i negozi gratuiti dagli atti di liberalità.

20.3. Premesso ciò in relazione all’oggetto dell’affidamento, nella procedura qui controversa l’Amministrazione ha bandito una gara stabilendo un prezzo. Coerentemente in altre disposizioni della legge di gara si fa riferimento al corrispettivo (i punti 3 e 23 del disciplinare fanno riferimento al corrispettivo).

L’unico operatore a offrire un prezzo pari a zero (o comunque avente il contenuto già sopra riferito, economicamente trascurabile, nei termini visti) è stata IC.

Si tratta quindi di verificare se, in una gara non direttamente finalizzata alla stipulazione di un contratto gratuito, l’offerta può condurre l’Amministrazione a stipulare un contratto siffatto.

La legge della gara qui controversa prevede un prezzo soggetto a ribasso, rispetto al quale è prescritta la (sola) inammissibilità delle “ offerte economiche che superino l’importo massimo a base di gara, parziali e/o condizionate ” (punto 15).

Si è già illustrato sopra come il disciplinare non stabilisca il divieto di presentazione di un’offerta pari a zero, né è stabilito un limite al ribasso.

Anzi. Dal punto 16.3 del disciplinare, da interpretare nei termini già sopra esposti con riferimento al vincolo informatico alla presentazione di un’offerta pari a zero, si evince che il sistema informatico ammette l’inserimento di incisivo ribasso del prezzo, tendente allo zero.

Infatti la disposizione richiede esclusivamente che sia inserito un valore “ superiore a € 0,00 ” e ha di fatto consentito a IC l’inserimento di un valore di euro 0,001, che comunque comporta, di per sé (in disparte ogni altra considerazione), la stipulazione di un contratto con prezzo economicamente trascurabile.

Le richiamate altre disposizioni contenute nel punto 15, non contenenti il divieto di presentare un’offerta pari a zero, con riferimento al modulo allegato, nei termini già visti, supportano tale conclusione.

Né in tale contesto depone in senso contrario la circostanza che la legge di gara preveda l’assegnazione di trenta punti per l’offerta economica, atteso che il punteggio è attribuito in funzione del valore dell’offerta e tenendo conto del vincolo informatico minimo di cui al punto 16.3. Si legge infatti che “ è attribuito all’elemento economico un coefficiente, variabile da zero ad uno, calcolato tramite la seguente formula ”, che tiene conto del “ Totale Valore del servizio dell’offerta in esame ”.

Pertanto, considerato quanto sopra, anche in relazione alla specifica tipologia di accordo da affidare, non può ritenersi che il tenore della legge della gara qui controversa imponga l’esclusione di un’offerta come quella presentata da IC.

Né supporta una diversa conclusione la disciplina legislativa.

La gara ha infatti ad oggetto la stipulazione di un accordo quadro.

In base all’art. 2 lett. n) dell’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023 l’accordo quadro è “ l'accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste ”.

L’appalto, ai sensi dell’art. 2 lett. b) dell’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023, è un contratto a titolo oneroso.

La nozione di appalto pubblico come “contratto oneroso” di cui all’allegato I.1 del d. lgs. n. 36 del 2023 deve essere interpretata alla luce della direttiva di cui costituisce attuazione.

Per gli appalti nei settori ordinari la direttiva 2014/24/UE afferma che:

- “ la normativa dell’Unione in materia di appalti pubblici non intende coprire tutte le forme di esborsi di fondi pubblici, ma solo quelle rivolte all’acquisizione di lavori, forniture o prestazioni di servizi a titolo oneroso per mezzo di un appalto pubblico ” (considerando 4);

- gli appalti pubblici sono “ contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi ” (art. 2 par. 1 n. 5).

La nozione è replicata anche per le contestuali direttive 2014/23/UE e 2014/25/UE. L’intero settore degli appalti pubblici e delle concessioni è dunque caratterizzato da questa necessaria connotazione.

L’espressione “ a titolo oneroso ” è da interpretare, secondo la Corte di giustizia, in termini di necessario “ carattere sinallagmatico di un contratto di appalto pubblico ” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).

Nondimeno tale nozione è funzionale a definire l’ambito di applicabilità della direttiva (“ si limita a definire la nozione di «appalti pubblici» al fine di determinare l’applicabilità di tale direttiva ”, così Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).

La Corte di giustizia ha affrontato nella stessa occasione il profilo dell’onerosità, con riferimento a una gara per la stipulazione di un appalto pubblico (così essendo stato definito dalla stessa Corte dopo avere precisato le circostanze di cui ai punti 20 e 21), nella quale la stazione appaltante ha previsto un corrispettivo e nella quale hanno presentato offerta due operatori, di cui uno con offerta pari a zero.

La Corte ha affermato che l’art. 2 par. 1 punto 5 della direttiva 2014/24/UE non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto, in una gara siffatta, di un’offerta che proponga un prezzo di zero: “ L’art. 2, par. 1, punto 5, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, come modificata dal regolamento delegato (UE) 2017/2365 della Commissione, del 18 dicembre 2017, deve essere interpretato nel senso che esso non costituisce un fondamento giuridico per il rigetto dell’offerta di un offerente nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico per il solo motivo che il prezzo proposto nell’offerta è di EUR 0 ” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).

Infatti “ tale disposizione non consente il rigetto automatico di un’offerta presentata nell’ambito di un appalto pubblico, quale un’offerta al prezzo di EUR 0, con cui un operatore proponga di fornire all’amministrazione aggiudicatrice, senza esigere alcun corrispettivo, i lavori, le forniture o i servizi che quest’ultima intende acquisire ” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).

E’ la stessa Corte di giustizia a concludere nel senso che “ dalla logica sottesa all’articolo 69 della direttiva 2014/24 risulta che un’offerta non può automaticamente essere respinta per il solo motivo che il prezzo proposto è di EUR 0 ” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).

19.3. Pertanto, considerato il tenore della legge di gara e la specifica tipologia di accordo quadro, non può ritenersi che un’offerta pari a zero euro debba essere necessariamente esclusa in una gara nella quale la lex specialis prevede come corrispettivo un prezzo soggetto a ribasso, senza specificarne il limite.

Piuttosto, in tali circostanze, “ poiché un’offerta al prezzo di EUR 0 può essere qualificata come offerta anormalmente bassa, ai sensi dell’articolo 69 della direttiva 2014/24, qualora un’amministrazione aggiudicatrice si trovi di fronte ad un’offerta del genere, essa deve seguire la procedura prevista in detta disposizione ” (Cgue, sez. IV, 10 settembre 2020 C-367).

Pertanto non risulta censurabile la decisione del giudice di primo grado, che ha annullato il provvedimento escludente per presentazione di un’offerta pari a zero, ritenendo che “ Più correttamente, la Stazione appaltante – come ha dedotto in modo condivisibile anche la difesa attorea – avrebbe potuto procedere alla verifica dell’anomalia e, nel caso, chiedere specifici chiarimenti in ordine alle componenti dell’offerta ritenute anomale ”.

20. Con il quarto motivo l’appellante incidentale ha dedotto l’erroneità della sentenza per il fatto che il Tar non ha considerato che dall’annullamento della sopra richiamata disposizione contenuta nel punto 15 del disciplinare, in accoglimento del ricorso incidentale, “ doveva scaturire l’unico effetto, per IA UP, del dovere di escludere l’offerta di IC in quanto irregolare o nulla, e comunque intrinsecamente contraddittoria ”.

La stazione appaltante ha esercitato il potere escludente in ragione della presentazione di un’offerta pari a € 0.

Il provvedimento è stato scrutinato e annullato valutando la specifica ragione escludente richiamata nello stesso.

A seguito di annullamento di detto provvedimento il riesercizio del potere da parte della stazione appaltante è vincolato dal fatto che non può essere disposta l’esclusione per presentazione dell’offerta pari a zero.

Non è invece vincolato a profili di esercizio del potere non oggetto della sentenza caducatoria.

Annullato il provvedimento escludente questo Giudice non può anticipare, come già sopra illustrato, quale sarà l’esito del riesercizio del potere di valutazione dell’offerta di IC.

Né risulta vincolata la valutazione conseguente all’annullamento, in accoglimento del ricorso incidentale, della previsione della legge di gara in base alla quale “ Nel caso di discordanza tra il Totale valore del servizio indicato a sistema e quello riportato nel modello allegato farà fede quest’ultimo ” (punto 15 del disciplinare).

Detta regola non è infatti stata ancora applicata dalla stazione appaltante.

Pertanto l’Amministrazione dovrà accertare l’avvenuta presentazione, da parte di IC, di due valori discordanti (a sistema e nel modello cartaceo) nei termini di cui al punto 15 del disciplinare e applicare la regola ivi contenuta, nel rispetto, e nei limiti, dell’annullamento del punto del disciplinare, che è stato pronunciato “nella misura” già sopra richiamata.

Come visto, l’Amministrazione è chiamata quindi a effettuare detta duplice valutazione in sede di riesercizio del potere, anche considerando (e interpretando) la pronuncia resa sul ricorso incidentale di NL.

Questo Giudice amministrativo, in primo grado e in appello, non può, ai sensi dell’art. 34 comma 2 c.p.a., anticipare la valutazione della stazione appaltante.

Né può ritenersi che la valutazione della stazione appaltante sia vincolata quanto all’esito, così neppure essendoci i presupposti per approfondire l’eventuale spendita nel caso di specie dei poteri di pronuncia sulla fondatezza della pretesa di cui agli artt. 31 comma 3 e 34 comma 1 lett. e) c.p.a.

21. In conclusione, per le suesposte ragioni, riuniti gli appelli, va respinto l'appello della stazione appaltante, così come l’appello presentato da NL.

Ne discende la conferma della sentenza impugnata, pur con le precisazioni motivazionali che precedono.

22. La peculiarità della fattispecie e la novità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, li riunisce e li respinge, confermando, per l’effetto, la sentenza impugnata nei termini di cui in motivazione.

Spese del presente grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN GI, Presidente FF

Valerio Perotti, Consigliere

Alberto Urso, Consigliere

RA AF NA, Consigliere, Estensore

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA AF NA	AN GI

IL SEGRETARIO