Pubblicato il 02/03/2026

N. 01600/2026REG.PROV.COLL.

N. 06632/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6632 del 2025, proposto da:
Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Pugliese e Giuseppe Buonanno, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Buonanno in Roma, via Cola di Rienzo, n. 271;

contro

RG Solar s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione Terza Ter , n. 10726/2025, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di RG Solar s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il Cons. AN LE e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Buonanno e Giuseppe Carlomagno per l’avvocato Andrea Sticchi Damiani;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. - La società RG Solar s.r.l. è titolare di un impianto fotovoltaico nel Comune di Spoleto entrato in esercizio in data 30 dicembre 2011.

In data 12 gennaio 2012 la società presentava domanda di ammissione alle tariffe incentivanti previste dal D.M. 5 maggio 2011 (IV CE - conto energia).

Con provvedimento prot. FTV_436716 del 19 marzo 2012 il GSE riconosceva la tariffa incentivante in misura pari a € 0,208 kW/h, comprensiva dell’incremento del 10% per l’utilizzo di componentistica made in EU ai sensi dell’art. 14 del D.M. 5 maggio 2011.

Con nota prot. GSE/P20150009236 del 6 febbraio 2015 il GSE negava l’incremento tariffario previsto dall’art. 14, comma 1, del D.M. 5 maggio 2011, provvedimento che veniva impugnato innanzi al T.a.r. Lazio dalla società RG Solar s.r.l. con ricorso r.g. n. 5073/2015.

Il T.a.r. Lazio respingeva detto ricorso con sentenza n. 6540 del 17 aprile 2023 (non appellata).

A seguito di un successivo sopralluogo, con il censurato provvedimento prot. GSE/P20210023587 del 17 settembre 2021 il GSE disponeva la decadenza dell’impianto dagli incentivi dal IV conto energia sulla base dell’emersione delle seguenti violazioni rilevanti ai sensi dell’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014:

- lett. j) “ insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ”;

- lett. n): “ utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati ”.

2. - Con ricorso r.g. n. 11812/2021 la Società RG Solar s.r.l. impugnava dinanzi al T.a.r. Lazio i seguenti atti:

«- provvedimento prot. GSE/P20210023587 del 17.9.2021, recante in oggetto “procedimento di verifica, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del d.m. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 666261, di potenza pari a 947,60 kW, sito in SP 451 di La Bruna, snc nel Comune di Spoleto (PG). Soggetto responsabile: RG Solar S.r.l. - Conclusione del procedimento”;

- provvedimento prot. GSE/P20190074200 del 9.12.2019, recante in oggetto “procedimento di verifica, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28, e del d.m. 31 gennaio 2014, relativo all’impianto fotovoltaico n. 666261, di potenza pari a 947,60 kW, sito in SP 451 di La Bruna, snc nel Comune di Spoleto (PG). Soggetto responsabile: RG Solar S.r.l. Sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni”;

- ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, ivi compresi, ove occorra: (a) la nota prot. GSE/P20180107725 del 4.12.2018, recante comunicazione di avvio del procedimento; (b) del verbale di sopralluogo del 11.11.2018; (c) nonché, nei limiti dell’interesse in questa sede azionato, del d.m. 5.5.2011 e del d.m. 31.1.2014 .».

Deduceva le seguenti doglianze:

« 1. Sulla carenza di accertamento di una violazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione del d.m. 5.5.2011 e delle regole applicative. Violazione e falsa applicazione del d.m. 31.1.2014. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa. Sviamento di potere.

2. Sulla insussistenza di alcuna violazione rilevante. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione del d.m. 5.5.2011 e delle regole applicative. Violazione e falsa applicazione del d.m. 31.1.2014. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa. Sviamento di potere. Subordinatamente: illegittimità dei provvedimenti impugnati per illegittimità, a monte, del d.m. 5.5.2011 e del d.m. 31.1.2014.

3. Sulla violazione dei principi che governano l’esercizio del potere di autotutela. Violazione dell’art. 21-nonies, l. n. 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 56 del dl 76/2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Violazione del principio di tipicità. Violazione del principio di legalità. Violazione dei principi di buona fede, certezza del diritto e legittimo affidamento ex artt. 3, 97 e 117, comma 1, cost., in relazione all’art. 1, 1° protocollo addizionale alla CEDU. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di ragionevolezza. Sviamento di potere.

4. Violazione dei principi in tema di sanzioni amministrative.

5. Violazione del principio dei principi euro-unitari e convenzionali in materia di legittimo affidamento. Violazione della direttiva 2009/28/CE. Violazione dell’art. 1, 1° Protocollo Addizionale alla CEDU. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di ragionevolezza. Sviamento.

6. In via subordinata: illegittimità del Provvedimento per insussistenza della base normativa di riferimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. ».

3. - L’adito T.a.r., con la sentenza segnata in epigrafe, accoglieva il ricorso, ritenendo fondati sia il terzo motivo, laddove la società interessata denunziava la tardiva adozione del provvedimento impugnato da qualificare come esercizio del potere di autotutela e quindi in violazione della disciplina dettata dall’art. 21 nonies della legge n. 241/1990, sia il quinto motivo con cui la società istante lamentava la violazione dei principi di certezza del diritto, stabilità delle relazioni giuridiche e legittimo affidamento.

4. - Con rituale atto di appello il Gestore dei Servizi Energetici - GSE s.p.a. chiedeva la riforma della predetta sentenza, lamentandone l’erroneità e l’ingiustizia alla stregua dei seguenti motivi di gravame:

« I. Error in iudicando: erroneità della sentenza per mancato accertamento di un fatto decisivo e per omessa pronuncia. Erroneità e difetto di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione art. 42, comma 4-bis, D. Lgs. n. 28/2011. Contraddittorietà con altra pronuncia passata in giudicato.

II. Error in iudicando: erronea/omessa pronuncia su punti decisivi. Erroneità e difetto di motivazione. Violazione e/o falsa applicazione art. 21-nonies, Legge n. 241/1990. Violazione lett. j) e lett. n) Allegato 1 al DM 31/1/2014 .».

5. - Resisteva al gravame la società RG Solar s.r.l., chiedendone il rigetto.

6. - All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026 la causa passava in decisione.

7. - L’appello deve essere accolto in quanto fondato per le ragioni di seguito esposte.

7.1. - Con il primo motivo il GSE osserva che:

«… Il Tar nella Sentenza impugnata considera erroneamente le difese di GSE come oggetto di una mera eccezione in rito, trattandosi invece di eccezione estesa al merito, il cui errore è rilevante in quanto dalla compiuta valutazione delle stesse il Tar sarebbe pervenuto a conclusioni incompatibili con l’accoglimento del ricorso avversario. Più nello specifico, il Tar, nelle pagine da 5 a 9 della Sentenza, ha preso posizione avverso l’eccezione d’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse sollevata da GSE nella Memoria del 23/4/2025 (v. fasc. I grado), avendo la ricorrente presentato istanza ex. art. 42, comma 4-bis, D. Lgs. n. 28/2011 per l’ammissione al beneficio ridotto della tariffa incentivante base decurtata del 10%, a cui GSE acconsentiva con Comunicazione del 21.4.2023 (v. All. 3 fasc. I grado), da ciò potendo conseguire il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione per essere oggettivamente intervenuto il soddisfacimento delle pretese attoree, con rinuncia implicita al beneficio in forma piena . …».

Detto motivo, nella parte in cui il GSE insiste nel sostenere la “ rinuncia implicita ” della pretesa della ditta appellata, non è meritevole di positivo apprezzamento.

Invero, la disposizione di cui all’art. 13 bis del decreto legge n. 101/2019 convertito, con modificazioni, nella legge n. 128/2019 così recita:

« 1. All’articolo 42 del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 3, le parole: “fra il 20 e l’80 per cento” sono sostituite dalle seguenti: “fra il 10 e il 50 per cento” e le parole: “ridotte di un terzo” sono sostituite dalle seguenti: “ridotte della metà”;

b) al comma 3-quater, le parole: “del 30 per cento della tariffa incentivante” sono sostituite dalle seguenti: “del 10 per cento della tariffa incentivante” ed è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “La decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante si applica anche agli impianti ai quali è stata precedentemente applicata la decurtazione del 30 per cento, prevista dalle disposizioni previgenti.”;

c) al comma 4-bis, le parole: “del 20 per cento della tariffa incentivante” sono sostituite dalle seguenti: “del 10 per cento della tariffa incentivante” ed è aggiunto, in fine, il seguente periodo: “La decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante si applica anche agli impianti ai quali è stata precedentemente applicata la decurtazione del 20 per cento, prevista dalle disposizioni previgenti”.

2. Le disposizioni di cui alla lettera a) del comma 1 si applicano agli impianti realizzati e in esercizio oggetto di procedimenti amministrativi in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti del Gestore dei servizi energetici (GSE) di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. La richiesta dell’interessato equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano qualora la condotta dell’operatore che ha determinato il provvedimento del GSE di decadenza sia oggetto di procedimento e processo penale in corso, ovvero concluso con sentenza di condanna anche non definitiva .».

Ciò premesso, va rimarcato che il precetto sancito dall’art. 13 bis , comma 2, secondo inciso, del decreto legge n. 101/2019 (secondo cui “ La richiesta dell’interessato equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione ”), in considerazione del carattere limitativo del generale diritto alla tutela giurisdizionale, deve applicarsi restrittivamente (e cioè limitatamente alle ipotesi di cui al comma 1, lett. a) cui la stessa disposizione rinvia), trattandosi di norma eccezionale e quindi non estensibile alla fattispecie per cui è causa, venendo in rilievo nel caso in esame una ipotesi di istanza ex art. 42, comma 4- bis , del decreto legislativo n. 28/2011 come modificato dall’art. 13 bis , comma 1, lett. c), del decreto legge n. 101/2019 cui non si applica evidentemente il comma 2 dello stesso art. 13 bis .

Deve, quindi, condividersi sul punto quanto evidenziato dal T.a.r. nella sentenza appellata:

«… La richiamata previsione, inerente la rinuncia all’azione giurisdizionale, previa attribuzione all’istanza di decurtazione del valore di acquiescenza alla violazione, incidendo sul diritto di difesa e sulla tutela delle posizioni del soggetto privato, non può trovare applicazione analogica ed estensiva anche per fattispecie non espressamente considerate dal Legislatore . …».

7.1.1. - Sempre con il primo motivo di appello (pagg. 7 e ss.) il GSE rileva che “… L’eccezione, però, non si limitava al mero rilievo in rito, essendo in concreto estesa al merito della questione controversa, chiedendosi al Tar di verificare compiutamente elementi il cui più grave successivo sviluppo aveva portato GSE ad attivare il procedimento di verifica e a disporre la decadenza tout court dagli incentivi . …”.

Detta doglianza va, viceversa, accolta.

Invero, il beneficio in misura ridotta era l’unico a cui la società RG poteva aspirare nelle complessive circostanze venute in rilievo, atteso che l’esclusione della stessa società dalla maggiorazione premiale (con provvedimento del 6 febbraio 2015, la cui legittimità è stata confermata dal T.a.r. Lazio con la citata sentenza n. 6540/2023 ormai passata in giudicato) e la decadenza dagli incentivi (con provvedimento del 17 settembre 2021 oggetto di impugnazione in questa sede) sono state disposte a fronte di comprovati difetti di certificazione dei moduli fotovoltaici utilizzati per la realizzazione dell’impianto, successivamente alla conclusione del procedimento del 2015, nel momento in cui la società ha ritenuto di presentare, in data 13 dicembre 2021, richiesta per l’ammissione agli incentivi in misura ridotta, richiesta successivamente accolta con provvedimento del GSE del 21 aprile 2023.

Tali vizi dei moduli, per effetto dei quali il Gestore è stato obbligato all’esercizio del potere di verifica sui presupposti fondanti l’esercizio del potere autorizzativo, erano stati già in parte accertati, in forma definitiva, dallo stesso T.a.r., con sentenza passata in giudicato, ossia all’esito del giudizio r.g. n. 5073/2015 con la richiamata sentenza n. 6540/2023 (non appellata), che ha rigettato le richieste della società RG Solar s.r.l. in merito alla maggiorazione premiale, confermando i riscontri del GSE in ordine alla mancata conformità delle certificazioni.

A tal riguardo il T.a.r. nella suddetta sentenza n. 6540/2023 rileva:

«… Deve infatti rilevarsi che il certificato trasmesso con la domanda d’ammissione, oltre che carente di un primario e necessario requisito tecnico (il numero identificativo del sito nel numero di serie del modulo), non risultava emesso da un Organismo di certificazione avente i requisiti indicati nella Guida CEI 82-25. Le Regole Applicative prevedono, al paragrafo 4.5.1.1, relativamente alla “Certificazione della provenienza dei moduli”, ai fini del riconoscimento della maggiorazione della tariffa omnicomprensiva e della tariffa premio, la necessità di presentare un certificato di Factory Inspection e segnatamente che: <<La verifica delle condizioni relative alla realizzazione dei moduli, sopra citate, deve essere attestata attraverso un certificato di ispezione di fabbrica (Factory Inspection) rilasciato da un ente terzo notificato a livello europeo in ambito fotovoltaico. Poiché le norme per la verifica di conformità dei moduli sono recepite in ambito nazionale dal CEI (Comitato 82- 25), i requisiti degli enti titolati ad emettere le relative certificazioni unitamente al certificato di ispezione di fabbrica sono individuati nell’ambito delle norme nazionali di recepimento e della relativa Guida 82-25. Ai fini del rispetto di quanto previsto al punto 1) di cui sopra, i moduli devono essere dotati di certificato di Factory Inspection. Il certificato dovrà riportare almeno le seguenti informazioni: a) indicare il sito produttivo UE/SEE mediante un codice identificativo (oltre all’indirizzo completo) del sito stesso che dovrà essere riportato nell’etichetta del modulo unitamente al Logo dell’ente di certificazione; b) indicare la regola sequenziale per identificare il sito produttivo stesso mediante il numero di Serie del modulo; c) indicare le fasi del processo produttivo realizzate all’interno del sito stesso. Ai fini del rispetto di quanto previsto al punto 2) di cui sopra, la Factory Inspection deve interessare sia il sito di assemblaggio dei moduli sia il sito di produzione del componente; il certificato, oltre alle informazioni riportate nell’elenco di cui sopra, dovrà dimostrare che i moduli sono stati realizzati impiegando componenti (silicio, wafers o celle) provenienti dai paesi UE/SEE. Per consentire ai produttori di adeguarsi a quanto sopra richiesto sono ammesse le seguenti deroghe: - per impianti entrati in esercizio fino al 31 dicembre 2011 saranno accettati moduli con etichette non conformi al punto a) sopra definito; - fino al 31 ottobre 2011, alle richieste di accesso al premio potranno essere allegate, in alternativa alla Factory Inspection, semplici dichiarazioni di un ente terzo certificatore (notificato a livello europeo o nazionale o membro IECEE nell’ambito fotovoltaico) riportanti tutte le informazioni di cui ai punti a), b) e c); - successivamente al 31 ottobre 2011 a tutte le richieste di accesso al premio dovrà essere allegata la Factory Inspection.>.

Nel caso di specie, il G.S.E., a seguito di verifica della documentazione trasmessa, ha accertato che l’impianto non soddisfa i requisiti necessari previsti dall’articolo 14, comma 1, lettera d), del d.m. per il riconoscimento del premio aggiuntivo del 10%, in quanto, il certificato SGS Tecnos n. 2211/0912 prodotto insieme alla domanda d’ammissione e riferito ai moduli fotovoltaici utilizzati per la realizzazione dell’impianto in oggetto, non riporta la regola sequenziale atta ad identificare il sito produttivo ubicato in un paese membro dell’Unione Europea o in un paese parte dell’Accordo sullo Spazio Economico Europeo. La giurisprudenza ha, in casi sostanzialmente analoghi, avuto modo di precisare che “il numero di serie è l’unico parametro che consente, come esplicitato dalla Guida CEI 82-25, nonché dal Decreto, e ribadito dalle Regole Applicative, di identificare univocamente la provenienza del prodotto. Se il numero di serie del modulo non coincide con quanto esplicitato dall’ente terzo, il G.S. non è nella possibilità di accertare lo stabilimento produttivo dello stesso e, quindi, di riconoscere la tariffa premiale per la produzione dei moduli in ambito UE." (cfr. T.A.R. Lazio Roma Sez. III ter, Sent., 02-11-2020, n. 11181; TAR Lazio, Sez. III ter, 9 luglio 2018 n. 7557 e, più di recente, Tar Lazio, sez. terza stralcio sent. 1.2.2023, n° 1802).

Inoltre la certificazione trasmessa è rilasciata da un organismo non accreditato ai sensi della Guida CEI 82-25, in vigore dal novembre 2011 e, quindi, in data anteriore rispetto a quella di entrata in esercizio dell’impianto. Né può valere, quale Certificato rilasciato da Organismo "accreditato" ai sensi della predetta normativa, quanto riportato nella dichiarazione del produttore IBL Helios Spain S.A. Tale documento, difatti, pur riportando le informazioni relative all’indirizzo del sito produttivo, nonché alla regola sequenziale, è stato rilasciato dallo stesso produttore e non può essere equiparato ad una dichiarazione emessa da un Organismo di certificazione avente i requisiti indicate dalla Guida CEI 82-25, così come richiesto dal d.m. e dalle Regole applicative. D’altro canto, GSE doveva operare una verifica normativa sulla base dell’intero corredo normativo all’epoca vigente (che ricomprendeva anche le regole applicative sopra evidenziate), non potendo assumere rilevanza il fatto che gli impianti fossero stati prodotti prima dell’introduzione delle regole applicative richiamate . …».

Non è, quindi, condivisibile la qualificazione, fornita dal T.a.r. nella sentenza appellata, come autotutela amministrativa dell’attività di controllo svolta dal GSE successivamente alla pacifica (in quanto già accertata dal T.a.r. in via definitiva con la menzionata sentenza n. 6540/2023) emersione di tali gravi difetti di certificazione, necessitandosi in tale condizione di uno specifico intervento ispettivo, in forma di “ sopralluogo ”, sulle componenti dei medesimi moduli, in specie sui “ pannelli ”, ovviamente in una fase temporale successiva alla conclusione del procedimento autorizzativo iniziale (avvenuta nel 2015), come riportato sia nell’atto di avvio del procedimento di verifica del 2018, sia nel censurato provvedimento di decadenza del 17 settembre 2021.

Una tale attività di tipo ispettivo/materiale è chiaramente incompatibile con l’esercizio di un potere di autotutela nella forma dell’annullamento d’ufficio che presuppone una situazione sostanzialmente identica, in fatto e diritto, rispetto a quella oggetto di iniziale valutazione.

Peraltro è proprio con la richiesta in data 13 dicembre 2021 da parte di RG del beneficio in forma decurtata ai sensi dell’art. 42, comma 4- bis , del decreto legislativo n. 28/2011, che la ditta interessata ha di fatto riconosciuto elementi, successivi all’iniziale procedimento concluso nel 2015, sul cui sviluppo ed aggravamento il GSE aveva correttamente attivato il procedimento di verifica poi sfociato nella decadenza finale.

Si legge in detta disposizione:

“ Al fine di salvaguardare la produzione di energia elettrica derivante da impianti fotovoltaici, agli impianti di potenza superiore a 3 kW nei quali, a seguito di verifiche o controlli, risultano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento e per i quali il soggetto beneficiario della tariffa incentivante abbia intrapreso le azioni consentite dalla legge nei confronti dei soggetti responsabili della non conformità dei moduli, si applica, su istanza del medesimo soggetto beneficiario, una decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante base per l’energia prodotta dalla data di decorrenza della convenzione con il GSE. Non si applicano comunque le maggiorazioni di cui all’articolo 14, comma 1, lettera d), del decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 maggio 2011, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 109 del 12 maggio 2011, e all’articolo 5, comma 2, lettera a), del decreto del Ministro dello sviluppo economico 5 luglio 2012, pubblicato nel supplemento ordinario n. 143 alla Gazzetta Ufficiale n. 159 del 10 luglio 2012. La decurtazione del 10 per cento della tariffa incentivante si applica anche agli impianti ai quali è stata precedentemente applicata la decurtazione del 20 per cento, prevista dalle disposizioni previgenti . ”.

Difatti, la richiesta del beneficio in misura ridotta implica, per stessa previsione della norma di riferimento, l’accettazione di una misura di salvaguardia per impianti di cui risulti conclamata la presenza di moduli non certificati e/o con certificazioni non conformi.

È evidente, quindi, che, a fronte dei vizi già accertati dal T.a.r. Lazio con altra sentenza definitiva ( i.e. sentenza n. 6540/2023), nonché del procedimento di verifica attivato dal GSE per l’aggravarsi dei medesimi vizi e della decadenza disposta a conclusione di tale ultimo procedimento, gli incentivi in misura ridotta, come poi riconosciuti dal Gestore, rappresentavano l’unico beneficio a cui la società potesse aspirare.

Tali complessivi elementi, tra cui i vizi accertati con la richiamata sentenza passata in giudicato n. 6540/2023, non sono stati considerati dal T.a.r. nella pronuncia appellata.

Pertanto, in considerazione di tale preesistente situazione di grave illegittimità in cui versava l’impianto de quo , l’atteggiamento di ampia ponderazione tenuto dal GSE, anche in merito alla nuova istanza (risalente al 13 dicembre 2021) presentata ai sensi dell’art. 42, comma 4- bis , del decreto legislativo n. 28/2011 (poi accolta con provvedimento del GSE del 21 aprile 2023), appare pienamente giustificato, anche in attesa della definizione del connesso giudizio r.g. n. 5073/2015 (proposto avverso il provvedimento del GSE del 6 febbraio 2015 con il quale era stata respinta la richiesta della RG Solar s.r.l. tesa ad ottenere la maggiorazione tariffaria) che - come visto - ha confermato le censure del GSE esposte nel contestato provvedimento di decadenza del 17 settembre 2021.

Infatti, il protrarsi delle valutazioni da parte del GSE non ha determinato alcuna violazione, trattandosi di misure eccezionali di salvaguardia che impongono al Gestore un’attenta e approfondita verifica, e avendo il GSE in data 21 aprile 2023 determinato l’ammissione al beneficio in misura ridotta solo a seguito delle integrazioni istruttorie già richieste dal medesimo Gestore, ma fornite da RG in data 13 dicembre 2021, successivamente cioè al deposito (in data 23 novembre 2021) del ricorso di primo grado r.g. n. 11812/2021 definito con la sentenza appellata in questa sede.

Pertanto, diversamente da quanto rilevato dal T.a.r. nella sentenza impugnata, non era complessivamente ipotizzabile alcun ritardo da parte del GSE, né tantomeno alcuna violazione del legittimo affidamento della società RG Solar s.r.l., avendo il Gestore agito nella logica della tutela dell’interesse pubblico, sulla base dello sviluppo di elementi già accertati con altra sentenza definitiva del T.a.r. (n. 6540/2023) e visto il contegno dilatorio tenuto dalla stessa RG nella produzione di elementi istruttori essenziali.

Ne discende che l’attività svolta dal GSE è chiaramente incompatibile con una qualificazione in termini di autotutela amministrativa.

7.2. - Con il secondo motivo il GSE evidenzia:

« Ad ulteriore specificazione, dal complesso delle circostanze emerse dagli atti e documenti depositati dalle parti in primo grado, risulta un evidente svista da parte del Tar nel valutare elementi ed attività svolte successivamente alla conclusione del procedimento del 2015. Si ritiene viziata la pronuncia del Tar laddove qualifica come autotutela amministrativa in forma di annullamento (totale) d’ufficio un’attività di tipo ispettivo avviata (nel 2018) a seguito degli sviluppi relativi ai gravi vizi di certificazione dell’impianto già in parte accertati a titolo definitivo dal Tar con altra sentenza passata in giudicato .».

Anche detto motivo merita di essere accolto.

Invero, le motivazioni offerte dalla sentenza impugnata sul punto non sono condivisibili, limitandosi il primo Giudice ad affermare in via ipotetica la sovrapponibilità tra l’oggetto delle valutazioni concluse nel 2015 e quelle relative al procedimento di verifica terminate nel 2021, senza tuttavia individuare alcun concreto elemento idoneo a supportare tali conclusioni.

La sentenza appellata non ha, infatti, individuato specifici elementi a supporto delle proprie conclusioni, né elementi sfavorevoli, né ha specificato la ragione per cui eventuali elementi sfavorevoli non sarebbero utili a smentire la qualificazione dell’attività in termini di autotutela amministrativa:

«… il successivo controllo dal quale è scaturito il provvedimento di decadenza totale dagli incentivi (oggi impugnato) ha oggetto sovrapponibile a quello della verifica svolta (con esito positivo sulla tariffa base) nel 2015. La sovrapponibilità o, per meglio dire, l’identità qualitativa dell’oggetto del controllo si evince dal confronto tra le motivazioni dei provvedimenti conclusivi. Né, d’altronde, il fatto che le motivazioni del secondo provvedimento in ordine di tempo siano più diffuse può essere considerato un elemento di novità rispetto al primo provvedimento, poiché una differenza quantitativa delle considerazioni svolte sulle medesime condizioni non incide sull’identità della natura dell’oggetto del controllo. Del resto, con la seconda verifica l’amministrazione resistente ha riscontrato difformità rispetto a quanto dichiarato nel 2011 (momento della richiesta originaria) e non rispetto alle risultanze ispettive compiute nel 2015, il che avrebbe potuto legittimare il gestore ad esercitare legittimamente il potere di decadenza. Da ciò si può ragionevolmente concludere (nonché dedursi) che le difformità da ultimo rilevate ben potevano essere accertate già al momento della prima verifica (del 2015). ... Il provvedimento gravato non può essere qualificato, poiché incide sul contenuto e sull’efficacia del provvedimento del 2012, quale atto di decadenza, in quanto è stato adottato all’esito del riesame delle condizioni originarie già complessivamente vagliate nel 2015, configurandosi altresì come un provvedimento di autotutela e, più precisamente, quale annullamento totale d’ufficio . …».

La qualificazione, operata dal T.a.r., in termini di annullamento d’ufficio avrebbe implicato la rigida identità tra la situazione esaminata ex ante e quella valutata ex post , per cui l’onere di motivazione in merito a tale profilo si poneva in forma ancora più stringente, non potendosi ritenere assolto con il mero confronto documentale delle motivazioni dei rispettivi provvedimenti conclusivi e della relativa consistenza quantitativa.

Più nello specifico, non si riscontra la doverosa considerazione di elementi determinanti al fine di escludere il carattere immutato dell’oggetto valutato nel 2015 rispetto a quello apprezzato nel 2021, atteso che - come anticipato - a seguito dell’emersione (appurata in via definitiva con la citata sentenza n. 6540/2023) di gravi vizi di certificazione e/o conformità dei moduli fotovoltaici, si era resa necessaria un’ulteriore attività ispettiva, in forma di “ sopralluogo ”, sulle componenti dei moduli medesimi, in specie sui “ pannelli ”, per verificarne la materiale presenza e/o persistenza sull’area, nonché le caratteristiche utili a vagliarne la conformità all’utilizzo dichiarato, come esattamente relazionato nell’atto di avvio della verifica del 4 dicembre 2018.

Come precisato al precedente paragrafo, una tale attività di tipo ispettivo/materiale esclude la sovrapponibilità tra le verifiche in loco svolte post 2015 e quelle effettuate ante 2015, essendo queste ultime basate su un mero esame formale dei documenti trasmessi dall’istante in relazione alle iniziali dichiarazioni.

Il sopralluogo è stato, invece, svolto in data 11 dicembre 2018 dalla società ICIM s.p.a., su incarico del GSE, condotto e coordinato da un apposito Gruppo di verifica (GdV).

Dalle concrete verifiche sul luogo è stata riscontrata la diversa configurazione dell’impianto rispetto alla planimetria allegata da RG e la non corrispondenza del numero seriale dei moduli marca ILB Helios, modello NA230W-PS, alle relative matricole, venendo meno la possibilità di stabilire la riferibilità di tali moduli ad un determinato produttore, con conseguente invalidità del certificato di conformità rilasciato.

Si ribadisce che tali nuovi e più approfonditi elementi sono stati riscontrati a partire dal sopralluogo del 2018, con attività d’intervento ispettivo, come quella di esaminare le targhe poste sul retro dei moduli installati presso l’impianto.

Tali difformità sono state descritte e formalizzate alla ditta RG Solar s.r.l. con relazione del 9 dicembre 2019, ampiamente successiva alla conclusione del procedimento del 2015, e sono state ritenute idonee a giustificare la decadenza dagli incentivi in assenza di controprove materiali che la società non ha fornito.

È chiaro che si trattava di elementi nuovi o comunque ulteriormente sviluppati ed aggravati, a seguito dei riscontri materiali eseguiti, rispetto ad eventuali ipotesi illecite iniziali basate su meri esami documentali. Come risulta evidente che tali elementi non possono apparire assorbiti negli esami già svolti nel 2015 limitatamente alla decisione sul non riconoscimento della maggiorazione premiale del 10%, atteso che il Gruppo di verifica ha rilevato violazioni ben più gravi, inquadrabili nelle lett. j) (“ insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ”) ed n) (“ utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati ”) dell’Allegato 1 al D.M. del 31 gennaio 2014, idonee a far decadere ex tunc l’iniziale autorizzazione, difettando la certezza sull’esatta consistenza dell’impianto e sulla legalità dei moduli commercializzati ed installati.

Deve, quindi, nuovamente sottolinearsi che le conclusioni delle operazioni ispettive successive al 2015 sono state condivise da RG con la richiesta (risalente al 13 dicembre 2021) del beneficio in forma decurtata ai sensi dell’art. 42, comma 4- bis , del decreto legislativo n. 28/2011.

Per potervi accedere, infatti, la società ha prodotto al GSE, peraltro solo in data 13 dicembre 2021, gli atti dimostrativi dell’esperimento di azioni legali nei confronti dell’installatore dei moduli contraffatti, ossia la società Energheia Italia s.r.l., nonché la documentazione tecnica attestante un sufficiente stato di sicurezza dell’impianto, condizioni appunto necessarie per l’attribuzione degli incentivi in forma ridotta a fronte di moduli non conformi.

Tali elementi, non considerati nella sentenza impugnata, sono chiaramente nuovi e successivi al 2015, integrando ulteriormente l’attività di verifica sfociata nel contestato provvedimento di decadenza del 17 settembre 2021, in quanto derivati direttamente dall’evoluzione materiale della fattispecie avutasi per effetto del sopralluogo del 2018. Ne consegue che la verifica è chiaramente intervenuta su una fattispecie mutata e perciò non qualificabile come autotutela amministrativa.

Per le medesime ragioni, il GSE non ha violato alcun termine procedimentale, né tantomeno l’affidamento asseritamente maturato da RG, che non può ritenersi qualificato e quindi meritevole di tutela.

In primo luogo, in quanto difettando l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, viene meno ex se la rigida osservanza del termine ragionevole di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Inoltre, come detto, il protrarsi delle verifiche da parte del GSE è stato causato dal contegno dilatorio, tenuto dalla stessa RG, che pur dichiarando inizialmente la conformità dei propri moduli, con ciò rendendo necessaria la successiva verifica del Gestore, si è determinata a riconoscere i gravi vizi accertati a seguito del sopralluogo e, quindi, a fornire le integrazioni ed i chiarimenti istruttori necessari solo in data 13 dicembre 2021.

Un siffatto contegno è da reputarsi incompatibile con la tutela del legittimo affidamento dell’operatore privato, essendo conclamato lo stato di non idonea certificazione e/o non conformità dei predetti moduli, inizialmente dichiarati conformi da RG, per i quali la società ha fornito chiarimenti ed integrazioni solo a distanza di vari anni ( rectius solo in data 13 dicembre 2021), peraltro determinandosi a ciò proprio per effetto delle risultanze delle operazioni ispettive del GSE attivate nel 2018.

7.2.1. - A ulteriore conferma di quanto in precedenza esposto, va rimarcato che il provvedimento del 6 febbraio 2015 di non riconoscimento della maggiorazione tariffaria (la cui legittimità è stata confermata dal T.a.r. Lazio con la citata sentenza n. 6540/2023) si fonda sulla considerazione in forza della quale “… la Certificazione pervenuta, relativa ai moduli fotovoltaici utilizzati per la realizzazione dell’impianto in oggetto, è stata rilasciata da un Organismo di certificazione di cui non si ha evidenza che sia accreditato secondo la norma EN 45011 per i moduli fotovoltaici, da organismi di accreditamento appartenenti ad EA (European Accreditation Agreement), o che abbiano stabilito accordi di mutuo riconoscimento in ambito EA (European Accreditation Agreement) o in ambito IAF (International Accreditation Forum) o del quale non si ha evidenza che sia membro della IECEE (IEC System for Conformity testing and Certification of Elechtrotechnical Equipment and Components) nell’ambito fotovoltaico. Inoltre, [il] suddetto documento riporta una regola sequenziale non riscontrabile all’interno dei numeri di serie dei moduli contenuti nel documento “elenco dei moduli fotovoltaici” allegato alla richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti relativa all’impianto in oggetto. Infine per completezza, si rappresenta che non è possibile considerare conforme, ai fini della suddetta maggiorazione, neanche quanto riportato all’interno della dichiarazione del produttore “IBL Helios Spain S.A.” in quanto tale documento non risulta rilasciato da un Organismo di certificazione avente i requisiti indicati nella Guida CEI 82-25 …”.

Con il gravato provvedimento prot. GSE/P20210023587 del 17 settembre 2021 il GSE - come visto - ha disposto la decadenza dell’impianto dagli incentivi dal IV conto energia sulla base dell’emersione delle seguenti violazioni rilevanti ai sensi dell’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014: lett. j) “ insussistenza dei requisiti per la qualificazione dell’impianto, per l’accesso agli incentivi ovvero autorizzativi ” e lett. n): “ utilizzo di componenti contraffatti ovvero rubati ” per conclamata presenza di moduli non certificati e/o con certificazioni non conformi.

Il GSE a pag. 13 (rigo 14) dell’impugnato provvedimento del 17 settembre 2021 fa riferimento a numeri di matricola “ difformi ” da quelli accertati in sede di ispezione di fabbrica, in carenza di un certificato o di una dichiarazione da parte dell’organismo di certificazione responsabile dell’emissione delle certificazioni originarie a supporto di quanto dichiarato. Pertanto il Gestore non è stato posto nelle condizioni di accertare inequivocabilmente la riferibilità del certificato presentato dalla società ai moduli fotovoltaici installati presso l’impianto e di accertarne la conformità alla norma CEI EN 61215 la cui osservanza è espressamente prevista dal D.M. 5 maggio 2011.

La questione dei numeri di matricola difformi è evidentemente differente rispetto a quanto riscontrato nel provvedimento del 6 febbraio 2015.

In ogni caso il profilo della “ difformità ” non è oggetto di specifica contestazione da parte della società appellata nella propria memoria di costituzione del 12 settembre 2025 che si limita a fare riferimento a mere “ speculazioni argomentative ” del GSE senza specificare in cosa esse consistano.

8. - I motivi del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado dichiarati assorbiti dal T.a.r. e riproposti ai sensi dell’art. 101 cod. proc. amm. (cfr. pagg. 15 e ss. della memoria di costituzione di RG Solar depositata in data 12 settembre 2025) non sono meritevoli di positivo apprezzamento anche perché riprendono questioni che sono state già in precedenza affrontate.

8.1. - Con il motivo sub 1) del ricorso di primo grado (rubricato: “ Sulla carenza di accertamento di una violazione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione del d.m. 5.5.2011 e delle regole applicative. Violazione e falsa applicazione del d.m. 31.1.2014. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa. Sviamento di potere .”) la società RG Solar sostiene che “… Il Provvedimento si mostra anzitutto illegittimo in quanto il GSE non ha accertato alcuna violazione della disciplina di riferimento, limitandosi a mere speculazioni dubitative prive di supporto probatorio, così rimettendo all’operatore economico l’onere di provare la sussistenza del requisito, quando, al contrario, è il GSE a dover provare l’insussistenza dello stesso …”.

Il motivo va disatteso.

Invero, la società si contraddice laddove afferma, da un lato, che mancherebbe l’indicazione di una effettiva norma violata, e, dall’altro, che difetterebbe un concreto accertamento della medesima violazione.

A ben vedere, come rimarcato in precedenza, sussistono entrambi i profili e sono stati debitamente indicati e relazionati dal GSE nel censurato provvedimento di decadenza.

Infatti - si ribadisce - sono state svolte successivamente al 2015 verifiche in loco volte a superare il pregresso esame formale dei documenti trasmessi dall’istante in relazione alle iniziali dichiarazioni.

Il sopralluogo è stato svolto - come visto - in data 11 dicembre 2018 dalla società ICIM s.p.a., su incarico del GSE, condotto e coordinato da un apposito Gruppo di verifica (GdV).

Il Gruppo di verifica ha riscontrato sia la diversa configurazione dell’impianto rispetto alla planimetria allegata da RG, sia la non corrispondenza del numero seriale dei moduli marca ILB Helios, modello NA230W-PS, alle relative matricole, venendo meno la possibilità di stabilire la riferibilità di tali moduli ad un determinato produttore, con conseguente invalidità del certificato di conformità rilasciato.

Ciò è emerso a seguito di specifiche attività ispettive, essendo state esaminate le targhe poste sul retro dei moduli installati presso l’impianto.

La società interessata è stata ampiamente informata di tali esiti con la relazione del 9 dicembre 2019, ben successiva alla conclusione del procedimento del 2015. Rispetto a tali esiti la ditta RG non ha fornito alcun idoneo elemento a supporto della propria tesi.

Quindi, avendo il Gruppo di verifica accertato violazioni ben più gravi idonee a far decadere l’iniziale autorizzazione, difettando la certezza sull’esatta consistenza dell’impianto e la legalità dei relativi moduli, il GSE ha correttamente indicato nel provvedimento di decadenza le violazioni di cui alle lett. j) ed n) dell’Allegato 1 al D.M. del 31 gennaio 2014.

Pertanto, diversamente da quanto sostenuto dalla RG, è stato svolto un concreto accertamento sulla riconducibilità dei moduli al certificato prodotto, la violazione è stata correttamente accertata e qualificata ai sensi delle lett. j) ed n) dell’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014 e la ditta RG è stata tempestivamente informata degli esiti della verifica e della precisa qualificazione delle violazioni accertate.

8.2. - Con il motivo sub 2) del ricorso di primo grado (rubricato: “ Sulla insussistenza di alcuna violazione rilevante. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione del d.m. 5.5.2011 e delle regole applicative. Violazione e falsa applicazione del d.m. 31.1.2014. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per contraddittorietà e irragionevolezza dell’azione amministrativa. Sviamento di potere. Subordinatamente: illegittimità dei provvedimenti impugnati per illegittimità, a monte, del d.m. 5.5.2011 e del d.m. 31.1.2014. ”) la società RG Solar sostiene che “… il Provvedimento risulta illegittimo in quanto nel caso di specie non sussiste alcuna violazione rilevante della normativa di riferimento, atteso che i moduli posseggono i requisiti di incentivabilità previsti dal IV CE …”.

Anche detta censura non è meritevole di accoglimento.

Al riguardo, va osservato che quanto esposto in precedenza rimarca una chiara ipotesi di violazione rilevante, atteso che la violazione accertata e qualificata dal GSE ai sensi delle lett. j) ed n) dell’Allegato 1 al D.M. 31 gennaio 2014 assume massima rilevanza e gravità.

Gli argomenti di cui al motivo in questione si basano, quindi, su elementi e/o documenti ormai superati dalle risultanze ispettive post 2015, divenendo pertanto inconferenti.

La stessa RG, come già illustrato, nell’ambito del procedimento di ammissione al beneficio in forma decurtata ai sensi dell’art. 42, comma 4- bis , del decreto legislativo n. 28/2011, ha introdotto elementi nuovi.

8.3. - Con il motivo di ricorso di primo grado sub 4) (rubricato: “ Violazione dei principi in tema di sanzioni amministrative ”) la società RG Solar sostiene che il provvedimento impugnato sarebbe in realtà una misura sanzionatorio / punitiva che tuttavia sarebbe stata adottata in violazione dei principi regolatori.

Detto motivo va disatteso.

Sul punto va evidenziato che il provvedimento impugnato (correttamente qualificato - in considerazione delle argomentazioni in precedenza esposte - dal GSE come decadenza) non può configurarsi alla stregua di una sanzione amministrativa incompatibile con la natura delle violazioni accertate dal GSE ai sensi delle lett. j) ed n) dell’Allegato 1 al D.M. del 31 gennaio 2014, in conformità ai principi dettati dalla sentenza n. 18/2020 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

Detta sentenza ha, infatti, rimarcato che l’accertamento necessario ai fini della pronuncia di decadenza ha ad oggetto la sola violazione e rilevanza, potendo prescindere dall’elemento soggettivo e da ogni altro elemento accessorio, per cui il GSE, oltre ad essere vincolato a disporre la decadenza in siffatta evenienza, era comunque esonerato dagli adempimenti e/o verifiche strumentali all’irrogazione di sanzioni amministrative, avendo svolto attività a tutela del preminente interesse pubblico alla corretta attribuzione degli incentivi statali, di per sé incompatibile con qualsiasi fine (anche solo latamente) sanzionatorio/punitivo.

8.4. - Infine, con il motivo di ricorso di primo grado sub 6) (rubricato: “ In via subordinata: illegittimità del Provvedimento per insussistenza della base normativa di riferimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. ”) la società RG Solar sostiene, in via subordinata, “… l’illegittimità del Provvedimento anche per violazione dell’art. 42, comma 3, seconda parte, del d.lgs. n. 28/2011 (come introdotto dall’art. 1, comma 960, lett. a), della l. n. 205 del 2017 e, da ultimo, modificato dall’art. 13-bis del d.l. 3 settembre 2019, n. 101, convertito con modificazioni in l. 2 novembre 2019, n. 128), in quanto, in base alla legislazione vigente, al GSE è precluso disporre la decadenza tout court dagli incentivi e il recupero totale di quanto già erogato, potendo soltanto disporre una decurtazione dell’incentivo “in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione”. Si consideri, peraltro, che le violazioni in questa sede contestate possono, al più, comportare una decurtazione tariffaria pari al 10%, a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 13-bis del d.l. 101/2019 convertito con modificazioni in legge n. 128/2019 . …”.

Il motivo in questione è, tuttavia, superato in quanto la società RG ha chiesto ed ottenuto l’ammissione al beneficio decurtato del 10% ai sensi dell’art. 42, comma 4- bis , del decreto legislativo n. 28/2011 (pur confermando l’interesse al beneficio pieno) e il GSE ha svolto ogni adempimento in merito alla relativa procedura, per cui nessuna contestazione può essere mossa al Gestore circa il mancato esercizio delle attività strumentali ad una equilibrata rimodulazione dell’incentivo in funzione della sua decurtazione.

9. - In conclusione, alla stregua delle considerazioni svolte, l’appello deve essere accolto, mentre devono essere respinti i motivi non scrutinati in primo grado e riproposti in appello; per l’effetto, in riforma della impugnata sentenza, il ricorso di primo grado va respinto.

10. - Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto:

a) accoglie l’appello;

b) rigetta i motivi riproposti nel presente grado di giudizio;

c) per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Condanna l’appellata RG Solar s.r.l. al pagamento in favore dell’appellante GSE s.p.a. delle spese di lite che liquida in complessivi € 5.000,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

OB OR, Presidente

AN Frigida, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere

AN LE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN LE	OB OR

IL SEGRETARIO