Pubblicato il 30/01/2026

N. 00802/2026REG.PROV.COLL.

N. 06520/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6520 del 2025, proposto da
Fondazione Mater Domini Pensionato Mamma Rosa Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Sgobba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Puglia, Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari, non costituite in giudizio;

nei confronti

VI TI CE, VI TI, VI De SI, CL De SI, Comune di Noci, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 839/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. OV UZ e uditi per la parte appellante l’avvocato Giacomo Sgobba;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La Fondazione Mater Domini Pensionato Mamma Rosa Onlus propone appello avverso la sentenza del Tar per la Puglia n. 839/2025 con la quale è stato respinto l’originario ricorso proposto dalla stessa Fondazione per ottenere l’annullamento, nei limiti di interesse della Fondazione ricorrente:

- del decreto prot. n. 49 del 18/04/2024, recapitato in data 12/06/2024, unitamente alla nota di accompagnamento prot. n. MIC/MIC_SABAP-BA/12/06/2024/0007233-P, con il quale il Segretario Regionale p.t. della Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Puglia ha dichiarato “di interesse particolarmente importante e viene quindi sottoposto a tutte le disposizioni di tutela contenute nel predetto decreto legislativo” l’immobile denominato “LL TI sito nel Comune di Noci (BA), meglio individuato nelle premesse del decreto e descritto nell’allegata planimetria catastale e relazione storico artistica;

- della nota prot. n. 10889 del 22/09/2023 con la quale la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bari ha comunicato l’avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale ex art. 13 del d.lgs. n. 42/04, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo;

- della nota prot. n. 10890 del 22/09/2023 della competente Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bari con la quale ha proposto al Segretariato Regionale l’adozione del provvedimento di tutela architettonica ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 42/04 e s.m.i.;

- delle controdeduzioni fornite dalla competente Soprintendenza, le quali hanno confermato la proposta di vincolo sull’immobile appresso descritto;

- del verbale della Commissione Regionale per il patrimonio culturale riunitasi il 27/03/2024, ai sensi dell’art. 47 del d.p.c.m. n. 169 del 02/12/2019;

- dell’allegata planimetria catastale e della relazione storico-artistica prot. n. 0012391 del 29/09/2023;

- della nota prot. n. 12031 del 16/10/2023 recante la tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del d.lgs n. 42/2004;

- di ogni altro atto precedente, conseguente e/o comunque connesso a quelli impugnati, ancorché non conosciuti, con espressa riserva di proporre motivi aggiunti.

2. L’appellante così ha sintetizzato le premesse in fatto:

- la Fondazione Mater Domini è proprietaria di alcuni terreni in Noci (BA), identificati in catasto al Foglio 42, particelle nn. 1560, 1562, 1564, pervenuti a seguito di donazione modale del 16/12/1996;

- lo scopo della donazione è la realizzazione di un’opera di pubblica utilità, specificamente un’Università della Terza Età o altre opere di istruzione e assistenza;

- dopo un lungo e travagliato iter, segnato da contenziosi civili (tutti vinti dalla Fondazione) e da ritardi del Comune di Noci nel rilascio del permesso di costruire, l’odierna appellante si trovava finalmente nelle condizioni di poter dare attuazione alla finalità benefica della donazione;

- tuttavia, con una serie di atti avviati nel settembre 2023, la Soprintendenza Archeologica, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari promuoveva e otteneva l’emanazione del decreto prot. n. 49/2024, con cui è stato imposto un vincolo di tutela diretta e indiretta sull’immobile denominato “LL TI (di proprietà di terzi odierni controinteressati) e, per quanto qui rileva, su ampie porzioni dei terreni di proprietà della Fondazione appellante;

- avverso gli atti emessi dalla Sovrintendenza la Fondazione ha proposto il richiamato ricorso incardinato innanzi al Tar per la Puglia.

3. A sostegno dell’impugnativa venivano formulati i seguenti motivi di ricorso: Violazione e falsa applicazione degli artt. 10 - 11 - 12 - 13 - 14 del d.lgs. 22/01/2004, n. 42 - Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e per difetto dei presupposti - Travisamento dei fatti, difetto di pubblico interesse, illogicità ed ingiustizia manifesta.

In particolare si sosteneva che:

- la tutela era stata estesa a tutto il compendio immobiliare, composto dal fabbricato storico e da tutti gli appezzamenti intorno, inglobando pure le due porzioni di terreni edificabili della ricorrente, coperti soltanto da vegetazione incolta;

- l’apposizione del vincolo in modo così ampio era illegittima, anzitutto, per una evidente carenza istruttoria: in nessun atto prodromico, infatti, la Soprintendenza aveva citato espressamente tali particelle o fornito spiegazione per cui i terreni di proprietà della ricorrente sarebbero effettivamente meritevoli di tutela, giustificando quindi la loro sottoposizione al regime vincolistico;

- non risultava eseguito alcun esame ai fini della connessione storica, culturale ed architettonica tra i terreni in questione e la LL né vi erano elementi di pregio, architettonici e/o ornamentali, tali da giustificare tale collegamento;

- al contrario, è stato attribuito valore decisivo all’elemento topografico, in realtà indifferenziato e neutro ai fini della rilevanza culturale dei terreni;

- il contesto circostante, nel quale ad esempio sorge un istituto scolastico oltre a numerosi edifici residenziali, è già stato compromesso dall’azione umana, senza considerare che le proprie particelle, 1560 e 1562, non fanno parte del “giardino murato all’italiana” né sulle medesime vi è alcun affaccio da parte della LL, essendo interposto un ampio cortile con fabbricati in origine destinati a stalle e/o depositi.

4. Nel giudizio di primo grado si costituiva l’Amministrazione per resistere al ricorso.

5. Con sentenza n. 839/2025 il Tar per la Puglia ha respinto il ricorso.

5.1 Il Tar, dopo avere richiamato i principi in materia di estensione del sindacato del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica dell’Amministrazione ha trattato congiuntamente i motivi di ricorso e li ha disattesi riconoscendo un esercizio coerente, razionale e proporzionato del potere amministrativo da parte della Soprintendenza nel vincolare l’area attorno al bene principale “LL TI.

6. Avverso la sentenza del Tar per la Puglia n. 839/2025 ha proposto appello la Fondazione Mater Domini Pensionato Mamma Rosa Onlus per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si è costituito il Ministero della Cultura chiedendo il rigetto dell’appello.

8. Con ordinanza n. 3095/2025 la Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dalla parte appellante ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza di trattazione del merito ex art. 55, comma 10, c.p.a.

9. All’udienza del 22 gennaio 2026 l’appello è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il primo motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando per violazione e falsa applicazione degli artt. 10 - 11 - 12 - 13 - 14 del d.lgs. 22/01/2004, n. 42 - Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90 - Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto assoluto di istruttoria e carenza di motivazione - Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto ».

1.1 Parte appellante, dopo aver ricostruito i fatti di causa, sostiene che la sentenza impugnata non è condivisibile perché:

- il Tar non ha preso in considerazione gran parte delle eccezioni svolte dalla difesa del ricorrente in primo grado;

- il Tar ha valorizzato la tutela di un bene da un punto di vista sostanzialmente diverso da quello che la Sovrintendenza ha voluto preservare, o quanto meno non preminente rispetto alle peculiarità che un vincolo diretto e/o indiretto dovrebbe salvaguardare;

- la sentenza è eccessivamente sbilanciata sulla tutela della “visuale” della LL TI CE;

- la Sovrintendenza ha voluto (erroneamente) preservare un elemento accessorio del compendio immobiliare in discussione, imponendo delle tutele (dirette e indirette) anche su terreni che non hanno alcun utilizzo accessorio dell’immobile, non recano alcuna traccia di insediamenti storici pregressi, non valorizzano alcun dato storico, artistico e culturale della LL;

- nella sentenza e nei provvedimenti impugnati esiste un elemento di contraddittorietà rappresentato dal fatto che sui terreni di proprietà della Fondazione Mater Domini grava una donazione modale che consente all’appellante di realizzare un’opera di pubblica utilità (come inequivocabilmente emerge dagli atti di causa e dalle sentenze del giudice civile) che, secondo le prescrizioni imposte dalla Sovrintendenza, non si potrà mai realizzare per come voluta dalla donante, sig.ra TI CE;

- i terreni de quibus hanno tutti vocazione edificatoria che non potrà avere mai sfogo se le prescrizioni imposte con gli atti impugnati non verranno annullate dal giudice amministrativo;

- è arduo conciliare l’obbligo edificatorio con una tutela penalizzante e restrittiva che ha avuto conferma in una sentenza manchevole sotto ogni punto di vista;

- se l’Università della Terza Età si può effettivamente realizzare perché oggetto della donazione modale, non si può validamente sostenere nella sentenza che l’interesse preminente da preservare è quello della veduta della LL TI CE - di proprietà privata - a fronte della realizzazione di un’opera di pubblica utilità;

- il Tar è incorso in una palese contraddizione perché nessuna edificazione potrà mai essere autorizzata da qualsiasi Ente Pubblico se deve preservarsi il “preminente” diritto di veduta della LL TI CE e ciò sia che l’osservatore si trovi sulla balconata della LL e sia che lo stesso si trovi sui terreni (a valle) di proprietà della Fondazione appellante;

- la motivazione della sentenza, sul punto, non è comprensibile.

1.2 Sotto altro profilo parte appellante si sofferma sul travisamento dei fatti e sulla carenza d’istruttoria della sentenza gravata sostenendo che:

- la descrizione dei luoghi contenuta nella relazione ministeriale non corrisponde alla realtà fattuale dei terreni della Fondazione appellante;

- tali aree non costituiscono un “giardino storico”, non presentano elementi vegetali di pregio, né manufatti di interesse storico culturale, ma sono semplici terreni incolti e scoscesi, fisicamente separati da LL TI CE;

- ciò rileva in maniera dirimente perché il decreto di apposizione del vincolo - motivato in parte per relationem attraverso il rinvio alla relazione storico-artistica allegata - non reca alcuna istruttoria degna di riferimento: è mancato un sopralluogo diretto sui beni oggetto del contendere, tant’è che non vi è alcun riferimento a verbali di ispezione dei luoghi nei provvedimenti impugnati in primo grado;

- sulle particelle nn. 1560 e 1562 di proprietà della Fondazione non risultano presenti manufatti, rovine di manufatti o altri elementi di particolare interesse;

- attualmente le particelle ospitano un terreno non coltivato, alberature non di pregio e muri a secco;

- sui terreni de quibus sono presenti sporadici alberi di noce, di ulivo, di mandorlo e, verso valle, estese macchie di alloro;

- alcuni di questi alberi, peraltro, sono stati piantati proprio dalla Fondazione appellante [vengono allegate alcune foto che attestano le affermazioni appena esposte];

- non si comprende, pertanto, come le particelle in argomento possano assumere la qualifica di beni culturali ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. 42/2004 e, conseguentemente, formare oggetto di tutela;

- il Tar per la Puglia ha superato tali doglianze affermando che l’Amministrazione avrebbe condotto un “esame diretto dei luoghi”;

- ma affermazione è errata perché (i) ciò non si è mai verificato e (ii) l’Amministrazione stessa ha ammesso di aver osservato le aree della Fondazione solo a distanza dalla proprietà TI CE (cfr. pag. 9 della memora cautelare del Ministero);

- sul punto la sentenza è silente;

- un’ispezione a distanza è palesemente inidonea a fondare un vincolo diretto che, per sua stessa natura, richiede l’accertamento di un interesse “particolarmente importante” intrinseco al bene (in tal senso, art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004), e non può basarsi su mere percezioni esterne e visive;

- il Tar ha avallato un’istruttoria macroscopicamente carente che si è basata su presupposti fattuali errati e non verificati, come l’esistenza di un fantomatico “viale rettilineo”, poi declassato a “percorso relitto” nelle memorie ministeriali, ma che in realtà non esiste;

- quando l’Amministrazione impone un vincolo di interesse culturale ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 42/2004, esercita un potere connotato da ampia discrezionalità tecnica; tuttavia, tale discrezionalità non è insindacabile e/o assoluta;

- la carenza di elementi documentali e la presenza di affermazioni deduttive non supportate da fonti certe possono comportare l’annullamento del provvedimento di vincolo, in quanto non rispettano i principi di legalità e di tutela del patrimonio culturale sanciti dal Codice dei Beni Culturali;

- inoltre, il valore culturale dei beni deve essere accertato in relazione alla loro storia e alla loro utilizzazione pregressa, e non può essere fondato su valutazioni soggettive o su fonti non attendibili;

- il presupposto imprescindibile per un corretto esercizio di tale potere è l’esatta conoscenza della realtà fattuale che nel caso di specie è risultata totalmente assente;

- la dichiarazione di interesse culturale deve evidenziare un interesse particolarmente importante e non può fondarsi su mere probabilità non suffragate da “idonei elementi” e “riscontri oggettivi”;

- in materia di vincoli archeologici, l’Amministrazione è tenuta a fornire una motivazione adeguata e specifica che giustifichi l’apposizione del vincolo, evidenziando i presupposti di fatto che ne giustifichino l’imposizione; la mancanza di riscontri oggettivi e di un’istruttoria adeguata può comportare l’annullamento del provvedimento, in quanto il sacrificio del diritto di proprietà deve essere giustificato da un interesse pubblico concreto e non meramente astratto;

- il giudice può e deve censurare l’operato dell’Amministrazione quando l’istruttoria presenta “gravi deficit di struttura” e un “quadro istruttorio molto debole”, che non permette di confermare saldamente la fondatezza dell’intendimento protettivo.

1.3 Sotto diverso profilo parte appellante si sofferma sulle carenze istruttorie e sul travisamento dei fatti nei provvedimenti della Soprintendenza non rilevati dal Tar sostenendo che:

- la conseguenza diretta della mancata ispezione dei luoghi di causa ha travisato la realtà dei fatti;

- i terreni di proprietà della Fondazione appellante non sono un “giardino storico”: non presentano le caratteristiche di un giardino all’italiana, né ospitano essenze arboree di pregio o un disegno storico riconoscibile;

- si tratta di aree incolte e scoscese;

- non contengono “manufatti rurali” di interesse;

- la sentenza, in proposito, denota un incredibile errore di valutazione;

- i terreni di proprietà della Fondazione sono fisicamente e visivamente separati dalla LL TI CE;

- il Tar ha omesso di verificare se i presupposti di fatto su cui si fonda la motivazione del vincolo fossero veritieri;

- l’esempio più eclatante del travisamento dei fatti in cui è incorso il giudice di prime cure è il riferimento, nella relazione ministeriale, a un “viale rettilineo” che collegherebbe le aree funzionali della LL la cui esistenza è contestata dalla Fondazione;

- i provvedimenti gravati in primo grado sono affetti da carenza di istruttoria perché non si sono basati su un’ispezione diretta e approfondita dei luoghi;

- a causa di ciò, l’Amministrazione ha fondato la sua decisione su una base fattuale erronea, descrivendo i luoghi in modo non veritiero e inventando elementi inesistenti (travisamento dei fatti);

- di conseguenza, la motivazione del provvedimento di apposizione del vincolo è viziata, perché i presupposti di fatto indicati nella relazione ministeriale ai sensi dell’art. 3 della l. n. 241/90 non sono veri o comunque inesatti;

- il Tar, non rilevando questi vizi, ha abdicato alla sua funzione di controllo sulla legittimità dell’azione amministrativa: ha accettato passivamente una motivazione basata su affermazioni indimostrate e contestate, violando il principio per cui il sindacato giurisdizionale, pur nel rispetto della discrezionalità tecnica, deve essere rigoroso nel verificare la correttezza dei presupposti fattuali e la logicità del percorso argomentativo che da essi scaturisce.

1.4 Sotto un ultimo profilo parte appellante si sofferma sulle censure rivolte all’illegittimità del vincolo diretto e del vincolo indiretto, non adeguatamente rilevate dal Giudice di primo grado, sostenendo che il Tar ha errato nel non distinguere adeguatamente la radicale diversità dei presupposti che governano il vincolo diretto e quello indiretto, avallando una motivazione dell’Amministrazione che appare illegittima sotto entrambi i profili, seppur per ragioni parzialmente differenti.

1.4.1 Con riferimento al vincolo diretto parte appellante sostiene che:

- il vincolo diretto, ai sensi dell’art. 10, comma 3, del d.lgs. n. 42/2004, presuppone che il bene possieda un interesse culturale intrinseco di carattere particolarmente importante;

- i terreni di proprietà della Fondazione appellante sono mere aree edificabili, allo stato attuale incolte e prive di qualsivoglia pregio storico, artistico o architettonico intrinseco;

- il Tar ha erroneamente ritenuto sufficiente una motivazione basata su un presunto valore di insieme o di contesto, senza considerare che tale approccio può, al più, giustificare un vincolo di tipo indiretto, ma non può surrogare l’assenza totale di quel valore “particolarmente importante” che la norma richiede sia proprio del bene da vincolare direttamente;

- l’Amministrazione, estendendo il vincolo diretto a terreni palesemente privi di tali qualità, ha operato un’applicazione analogica non consentita della norma, travisando i presupposti di fatto e di diritto;

- il provvedimento di vincolo ha natura dichiarativa, in quanto si limita ad accertare una qualità (l’interesse culturale) che è già intrinseca al bene;

- nel caso di specie, essendo i terreni della Fondazione oggettivamente privi di tali qualità, il decreto impugnato assume una natura surrettiziamente costitutiva, imponendo un limite ablativo alla proprietà privata in assenza dei presupposti di legge, vizio che il giudice di prime cure non ha colto nella sua gravità.

1.4.2 Con riferimento al vincolo indiretto parte appellante sostiene che:

- anche a voler considerare le prescrizioni come vincolo indiretto ex art. 45, del d.lgs. n. 42/2004, esse appaiono viziate per manifesta sproporzione e illogicità;

- tale vincolo è finalizzato a tutelare la prospettiva, la luce o la cornice ambientale del bene principale;

- il contesto circostante di LL TI è già stato significativamente alterato dalla presenza di edifici moderni, tra cui un plesso scolastico: tale circostanza è stata platealmente ignorata dal Giudice di prime cure;

- imporre un vincolo così stringente sui terreni della Fondazione per preservare una cornice ambientale già ampiamente compromessa e modificata nel corso dei decenni costituisce un’azione amministrativa illogica e sproporzionata;

- la giurisprudenza ha chiarito che l’imposizione di un vincolo indiretto deve essere supportata da una motivazione rigorosa e non può fondarsi su presupposti anacronistici, come la volontà di preservare un assetto territoriale ormai superato;

- il Tar ha omesso di valutare tale palese sproporzione, limitandosi a un riscontro formale della motivazione ministeriale, determinando un ulteriore palese errore nell’impostazione della sentenza impugnata che deve essere annullata e/o riformata.

2. Il secondo motivo di appello è rubricato: « Erroneità della sentenza emessa dal Tar per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 del d.lgs. n. 42/2004 e dell’art. 42 della Costituzione - Eccesso di potere per carenza, genericità e illogicità della motivazione ».

2.1 Sotto un primo profilo parte appellante sostiene che:

- il Tar ha ritenuto sufficiente una motivazione che si è concentrata quasi esclusivamente sul pregio della LL TI CE, estendendo (di riflesso) tale valore ai terreni della Fondazione in modo apodittico e generico, sulla base di un vago e indimostrato “valore relazionale”;

- il Tar ha omesso di applicare il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui la dichiarazione di interesse culturale deve fondarsi su un “elemento valutativo concreto, incentrato sul pregio distinto, selettivo e irripetibile della singola cosa” (cfr. Cons. Stato, sentenza n. 1245/24);

- la sentenza appellata non ha chiarito dove risieda il pregio “particolarmente importante” di due terreni incolti, limitandosi a un generico riferimento alla tutela della “cornice ambientale”;

- tale motivazione è altresì illogica, poiché la stessa relazione ministeriale ammette che il contesto è già alterato dall’espansione urbana;

- risulta pertanto irragionevole imporre un vincolo così afflittivo per tutelare la percezione di un bene la cui cornice è già di per sé compromessa, sacrificando un’area destinata a finalità di pubblica utilità.

2.2 Sotto un diverso profilo parte appellante sostiene che:

- nel contesto specifico della tutela dei beni culturali, l’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990 assume una valenza ancora più pregnante perché l’imposizione di un vincolo, specialmente di natura diretta, costituisce una profonda incisione sul diritto di proprietà e deve essere giustificata da un interesse pubblico culturale particolarmente importante (art. 10, d.lgs. n. 42/2004);

- la motivazione non può, quindi, essere una mera clausola di stile, ma deve dare conto in modo puntuale, concreto e non contraddittorio del percorso logico seguito dall’Amministrazione per giungere alla conclusione che un determinato bene possiede tale eccezionale valore;

-la giurisprudenza amministrativa ha delineato i contorni di una motivazione legittima: (i) concretezza e specificità; (ii) logicità e coerenza; (iii) completezza;

- nel caso specifico la motivazione appare apodittica perché si limita a fornire una generica descrizione del sito senza specificare in alcun modo le ragioni concrete per le quali esso assuma caratteristiche di monumentalità.

2.3 Parte appellante afferma, infine, che la motivazione del vincolo è viziata per 3 profili interconnessi.

2.3.1 Parte appellante sostiene che la motivazione è generica e indotta per relationem perché:

- la motivazione del decreto di vincolo e della presupposta relazione è palesemente generica laddove si riferisce ai terreni della Fondazione;

- il pregio storico-artistico è analizzato in dettaglio solo per il corpo di fabbrica di LL TI CE, mentre il valore dei terreni circostanti è affermato in modo apodittico, sulla base di un non meglio specificato “valore relazionale”;

- si tratta di una forma di motivazione per relationem (con rinvio alla relazione tecnica) che, sebbene ammessa, è legittima solo se l’atto richiamato contiene una motivazione specifica e puntuale anche per le parti accessorie;

- il Tar non ha rilevato che la relazione ministeriale si è limita a postulare un legame funzionale ed estetico della LL senza dimostrarlo con elementi concreti riferiti specificamente alle particelle 1560 e 1562 di proprietà della Fondazione;

- la relazione non spiega in che modo due terreni incolti e scoscesi contribuiscano in maniera particolarmente importante al valore del bene principale, al di là di un generico riferimento alla cornice ambientale;

- rileva, vieppiù, la circostanza per cui il giudice di prime cure non ha neanche tentato di capire (e giustificare) la ragione per cui la Soprintendenza ha tracciato una linea immaginaria che divide i terreni de quibus sottoponendo una parte di essi al vincolo e lasciando “libera” l’altra parte;

- non vi è nei provvedimenti impugnati in primo grado alcuna spiegazione di quanto accaduto, così come non vi è alcun riferimento e/o giustificazione di ciò nella sentenza in contestazione.

2.3.2. Parte appellante sostiene che manca una valutazione concreta del particolare interesse che giustifica l’apposizione del vincolo perché:

- l’Amministrazione e il Tar non hanno mai spiegato in cosa consista il “particolare interesse” dei terreni della Fondazione che meriterebbe l’apposizione del vincolo;

- la giurisprudenza richiede, per tale peculiarità, un elemento valutativo concreto, incentrato sul pregio distinto, selettivo e irripetibile della singola cosa;

- la motivazione del vincolo è silente su questo punto, così come è silente la sentenza gravata;

- non vengono individuati elementi specifici (un disegno del giardino, essenze arboree rare, manufatti storici, una particolare conformazione morfologica legata alla storia della LL) che potrebbero giustificare l’imposizione di un vincolo diretto;

- l’argomentazione si esaurisce nell’affermare che i terreni facevano parte dell’antico complesso conventuale, ma questo è un dato storico che, di per sé, non equivale a un giudizio attuale di “particolare importanza” culturale.

2.3.3. Parte appellante sostiene che la motivazione della sentenza presenta anche profili di manifesta illogicità perché:

- il Tar ha giustificato l’apposizione di un vincolo per tutelare la “prospettiva”, la “luce” e il “decoro” del bene principale, finalità tipiche del vincolo indiretto, ex art. 45 del d.lgs. n. 42/2004;

- tuttavia la stessa relazione ministeriale ha ammesso che il contesto nel quale sono inseriti i terreni di proprietà della Fondazione è già stato alterato dall’espansione urbana e che la LL versa in cattivo stato di conservazione;

- appare quindi illogico e sproporzionato imporre un sacrificio così grave alla proprietà della Fondazione per tutelare una cornice già ampiamente compromessa e una percezione del bene principale già disturbata da altri fattori;

- in tale contesto, la motivazione della sentenza postula un’unitarietà percettiva e funzionale che è smentita dalla realtà dei luoghi, caratterizzata dalla presenza di un cortile e di alte mura che separano fisicamente e visivamente i terreni della Fondazione dalla LL;

- il Tar ha ignorato questa palese contraddizione tra quanto affermato nella motivazione e quanto emerge dagli atti di causa;

- di fronte a tali vizi, il Tar ha operato un sindacato giurisdizionale meramente formale ed estrinseco perché si è limitato a constatare l’esistenza di una motivazione e di una relazione tecnica, giudicandole “ampie e coerenti” sulla base di un esame superficiale, senza entrare nel merito della loro effettiva consistenza logica e della loro aderenza ai principi di legge e giurisprudenziali;

- il Tar ha rinunciato a quel controllo incisivo sull’attendibilità del giudizio tecnico-discrezionale che la giurisprudenza più evoluta gli riconosce, specialmente quando, come in questo caso, il giudizio si fonda su affermazioni apodittiche e contraddittorie.

3. Il terzo motivo di appello è rubricato: « Erroneità della sentenza impugnata per eccesso di potere giurisdizionale per sindacato debole e meramente apparente sulla discrezionalità tecnica - Violazione dei principi del giusto processo di cui all’art. 2 c.p.a. e all’art. 111 Costituzione - Omessa pronuncia sull’istanza istruttoria ».

Parte appellante sostiene che:

- il Tar ha applicato in maniera erronea i principi in materia di sindacato sulla discrezionalità tecnica;

- il Tar avrebbe dovuto verificare la correttezza e la coerenza delle operazioni tecniche, e non fermarsi a un mero controllo di logicità formale;

- la prova più evidente di tale approccio rinunciatario è l’omessa pronuncia sull’istanza istruttoria, ritualmente formulata nel ricorso introduttivo del giudizio;

- la richiesta istruttoria è lo strumento processuale indispensabile per accertare in modo oggettivo e imparziale la reale natura dei luoghi e la sussistenza di quel legame funzionale ed estetico postulato dalla Soprintendenza;

- ignorando tale istanza, il Tar ha violato il principio del giusto processo, precludendo alla Fondazione appellante la possibilità di una piena prova a confutazione della tesi ministeriale e decidendo la causa sulla base di un’istruttoria palesemente manchevole;

- la tutela giurisdizionale richiesta dalla Fondazione con il ricorso si è limitata, in realtà, ad un sindacato meramente estrinseco: il Tar non ha sindacato con pienezza di cognizione i fatti oggetto del contendere al fine di verificare la legalità sostanziale dell’agire della P.A.;

- il Tar pur richiamando astrattamente i limiti del proprio sindacato, ha di fatto applicato il vecchio e superato modello del controllo debole;

- la Fondazione Mater Domini non si è limitata a contestare genericamente la valutazione della Soprintendenza, ma ha sollevato specifiche e documentate censure di natura tecnica e fattuale: (i) la non corrispondenza della descrizione dei luoghi (giardino storico, manufatti rurali) con la realtà fattuale (terreni incolti e scoscesi); (ii) l’inesistenza di elementi chiave della relazione ministeriale (il viale rettilineo); (iii) la presenza di elementi fisici (muri, cortili) che interrompono la continuità visiva e funzionale postulata dalla Soprintendenza;

- di fronte a un quadro così puntualmente contestato e documentato, il Tar non poteva limitarsi a registrare la coerenza formale del provvedimento, ma avrebbe dovuto esercitare quel controllo intrinseco sull’attendibilità delle operazioni tecniche, verificando se la valutazione della Soprintendenza fosse fondata su presupposti corretti e su un’applicazione non distorta delle regole della storia dell’arte e dell’architettura del paesaggio;

- il Tar ha rinunciato a tale approfondimento, convalidando l’operato dell’Amministrazione sulla base di un esame meramente cartolare e superficiale;

- la conseguenza processuale più grave di questo approccio rinunciatario è stata proprio l’omessa pronuncia sull’istanza istruttoria;

- nel caso di specie, non si tratta di delegare al consulente nominato dal giudice la decisione, ma di avvalersi di un ausiliario per accertare la verità dei fatti e per verificare la correttezza dei criteri tecnici applicati dalla Soprintendenza;

- a fronte del palese contrasto tra la relazione della Soprintendenza e le allegazioni documentate della Fondazione, solo un’ispezione e una valutazione tecnica imparziale avrebbero potuto accertare: (i) la reale natura e lo stato dei terreni della Fondazione; (ii) la sussistenza o meno di elementi di pregio intrinseco; (iii) l’effettiva esistenza di una connessione visiva e funzionale con LL TI CE;

- ignorando tale istanza, il Tar ha violato i principi fondamentali del giusto processo, sanciti dall’art. 111 della Costituzione e attuati dall’art. 2 c.p.a.

4. Il quarto motivo di appello è rubricato: « Error in iudicando per violazione del principio di proporzionalità - Eccesso di potere per difetto d’istruttoria con particolare riferimento all’omessa ponderazione degli interessi in conflitto tutelati dagli artt. 9 - 33 - 34 - 38 della Costituzione ».

4.1 Sotto un primo profilo parte appellante sostiene che:

- la sentenza appellata è gravemente erronea laddove ritiene “proporzionata” l’azione amministrativa, omettendo del tutto un corretto bilanciamento degli interessi in gioco;

- il vincolo imposto è una misura radicale che determina la totale inedificabilità dei terreni sterilizzandoli e frustrando in modo definitivo la loro destinazione;

- il Tar non ha in alcun modo verificato se la finalità di tutela (peraltro dubbia) della “prospettiva o la luce o … le condizioni di ambiente e di decoro” potesse essere raggiunta con misure meno invasive, come prescrizioni specifiche, anziché un vincolo assoluto;

- l’errore più grave del primo giudice è stato quello di non aver ponderato l’interesse pubblico concreto e attuale, sotteso al progetto della Fondazione, con l’interesse alla tutela culturale;

- non si tratta di un mero interesse privato speculativo, ma della realizzazione di un’opera di alta valenza sociale (Università della Terza Età), voluta dalla stessa famiglia TI CE attraverso una donazione modale;

- il Tar ha ignorato questo fondamentale aspetto, avallando una decisione amministrativa che, per tutelare in modo astratto e su basi fattuali incerte un bene culturale, sacrifica un altro interesse pubblico, concreto e meritevole di tutela, frustrando la volontà della donante e l’utilità sociale che ne sarebbe derivata;

- l’azione amministrativa è, pertanto, manifestamente sproporzionata e irragionevole.

4.2 Sotto un secondo profilo parte appellante sostiene che:

- la sentenza impugnata è errata e va riformata anche per non aver rilevato il grave vizio di eccesso di potere in cui è incorsa l’Amministrazione per aver omesso qualsiasi ponderazione tra l’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale (art. 9 Cost.) e gli altri interessi di pari rango costituzionale coinvolti nella vicenda, quali il diritto all’istruzione e le finalità di assistenza sociale (artt. 33, 34 e 38 Cost.), che la Fondazione appellante persegue con il progetto di realizzazione di un’Università della Terza Età;

- il principio di proporzionalità rappresenta il criterio fondamentale per mediare e comporre potenziali conflitti tra valori costituzionali;

- l’Amministrazione appellata, di fronte a interessi configgenti, non poteva limitarsi a una logica meramente inibitoria, ma avrebbe dovuto ricercare una soluzione comparativa e dialettica;

- il Ministero ha imposto un sacrificio totale e sproporzionato all’iniziativa di pubblica utilità della Fondazione, senza neppure tentare una comparazione degli interessi in gioco;

- se è vero che l’imposizione dei vincoli è conseguente ad una valutazione ampiamente discrezionale dell’Amministrazione, questa soggiace a precisi limiti enucleabili nel generale concetto di logicità e razionalità dell'azione amministrativa … al principio di proporzionalità (congruità del mezzo rispetto al fine perseguito), alla specifica valutazione dell'interesse pubblico particolare perseguito ed alla necessità che nella motivazione provvedimentale sia chiaramente espressa l’impossibilità di scelte alternative, meno onerose per il privato gravato del vincolo indiretto;

- il Tar, nel rigettare il ricorso, ha omesso di sanzionare tale grave difetto dell’azione amministrativa, violando i principi di proporzionalità e ragionevolezza che devono sempre informare l’operato della Pubblica Amministrazione e il sindacato del giudice amministrativo.

5. Il quinto motivo di appello è rubricato: « Erroneità della sentenza emessa dal Tar per sviamento di potere e violazione del principio di integrazione delle tutele ».

Parte appellante sostiene che:

- l’intera vicenda amministrativa, che ha visto per decenni il Comune di Noci frapporre indubbi ostacoli alla realizzazione del progetto della Fondazione appellante, per poi culminare con l’apposizione del vincolo ministeriale, sembra adombrare che il potere di tutela sia stato esercitato per finalità diverse da quelle tipiche previste dalla legge;

- il vincolo appare come lo strumento ultimo per conseguire un effetto di inedificabilità assoluta, fine che non è proprio dell’istituto e che configura un palese sviamento di potere;

- la disciplina di tutela non contempla divieti aprioristici e assoluti, ma richiede un bilanciamento degli interessi in sede di autorizzazione, essendo tale logica incompatibile con un approccio meramente inibitorio;

- l’imposizione di un vincolo così pervasivo, che di fatto preclude ogni intervento, tradisce la funzione stessa della tutela, che dovrebbe integrare le esigenze di conservazione con quelle di fruizione e valorizzazione, anche a fini sociali;

- il Tar ha ignorato questo fondamentale profilo, limitandosi a un esame atomistico e formale del provvedimento, senza collocarlo nel suo contesto fattuale e senza cogliere la reale portata dell’azione amministrativa, viziata da sviamento rispetto alla causa tipica del potere esercitato.

6. Istanza istruttoria. Parte appellante si insiste per l’ammissione in appello di una verificazione al fine di accertare:

- lo stato attuale dei terreni di proprietà della Fondazione (part. 1560 e 1562);

- la presenza o assenza su di essi di elementi di pregio storico, artistico, architettonico o vegetazionale;

- la sussistenza di una reale e significativa connessione fisica, visiva e funzionale tra detti terreni e l’immobile LL TI, tale da giustificare l’imposizione di un vincolo di tutela diretta e/o indiretta.

L’appellante sostiene che:

- a seguito del rigetto del ricorso e delle motivazioni espresse nella sentenza gravata la richiesta è necessaria anche per “contestare” quel passaggio della pronuncia nella quale il Tar ha affermato che “le tutele non impediscono affatto la creazione di un’opera pubblica, ma impongono l’intervento della Soprintendenza e, comunque, mirano a tutelare l’assetto del territorio circostante al fabbricato d’interesse storico-architettonico, in particolare i terrazzamenti, i muretti a secco, le scarpate e quindi la complessiva morfologia, evitando interventi di movimento-terra che possano alterare il declivio naturale”;

- tale inciso è in palese contraddizione con la tutela che il Tar ha voluto “garantire” con il rigetto del ricorso perché non vi è alcuna spiegazione logica, prima che giuridica, in merito alla possibilità di realizzare l’Università della Terza Età rispetto ai vincoli qui contestati.

7. Il Ministero della Cultura ha chiesto al Collegio di rigettare il ricorso ribadendo la correttezza dell’affermazione del Tar secondo la quale l’Amministrazione ha fatto un corretto uso del potere amministrativo nell’imprimere un vincolo ai suoli immediatamente e direttamente connessi con il bene storico-architettonico della LL TI.

7.1 Con riferimento alle porzioni di suolo interessate dal vincolo, il Ministero sostiene che:

- la tutela diretta di cui al decreto 49 del 18.4.2024 non riguarda tutto il compendio LL TI, ma esclusivamente le seguenti part.lle: Foglio 42, p.lle 101, 102, 1559, 1561, 1974, 2253, 2259, 1560 parte e 1562 parte, strada parte;

- l’appellante risulta intestatario di due porzioni di terreni della più ampia perimetrazione della tutela diretta (p.lla 1562 (parte) e 1560 (parte)), essendo interessate altre porzioni, tra cui parte di terreni della ricorrente (p.lle 1562 (parte) e 1560 (parte)), diversamente, dalla tutela indiretta ai sensi dell’art 45 del Codice che prevede l’ottemperanza delle trasformazioni alle prescrizioni nel provvedimento indicate, finalizzate a preservare la luce, la prospettiva e il decoro del bene principale LL TI e aree pertinenziali, interessate dalla tutela diretta;

- entrambe le tutele apposte su parte dei terreni del ricorrente (diretta e indiretta) non prevedono l’immodificabilità dei suoli o inedificabilità, essendo prevista per esse la disciplina di cui alla parte II del d.lgs. 42/04, che rinvia ogni eventuale proposta di intervento alla valutazione della competente Soprintendenza finalizzata a verificarne la compatibilità con gli aspetti di tutela (art. 21 d.lgs. 42/04) o, per quanto riguarda la tutela indiretta, la conformità alle prescrizioni di tutela indiretta, dettate ai sensi dell'art 45 del citato decreto;

- la tutela diretta, quindi, applicata alla porzione della p.lle 1562 (parte) e alla porzione della p.lla 1560 (parte) ammette trasformazioni dei suoli, compatibilmente con i caratteri distintivi dichiarati di interesse, così come la tutela indiretta, applicata alle altre due porzioni della p.lla 1562 (parte) e p.lla 1560 (parte), ammette trasformazioni che non compromettano la luce, prospettiva, il decoro del bene principale, a cui l’ordinamento riconosce un valore culturale diretto, condizionando le stesse alle prescrizioni riportate per gli effetti dell’art. 45 del d.lgs. 42/2004;

- le prescrizioni di tutela indiretta non appaiono contrastare con la realizzazione di opere di interesse generale con funzione di pubblica utilità, a cui la Fondazione per vincolo di donazione, rinvia; risultano ammessi quindi anche interventi di limitata edificazione nelle aree in questione, da sottoporre alla verifica di conformità dell’Ente preposto alla tutela del bene, che si esprime, quindi, sia in relazione alle parti connesse alla dichiarazione di interesse particolarmente importante (art. 21 d.lgs. 42/04) che, per quelle indirettamente collegate al bene culturale, dove valuta la conformità a specifiche prescrizioni atte a garantire la luce, la prospettiva e il decoro (art. 45 d.lgs. 42/04) del bene culturale a cui sono indirettamente collegate.

7.2 Con riferimento alla censura fondata sulla mancanza di elementi di valore delle particelle 1560 e 1562, il Ministero sostiene che:

- solo una parte di dette particelle rientrano nel perimetro della tutela diretta, in quanto funzionalmente connesse con la fruizione e strutturazione delle particelle più a monte interessate da fabbriche;

- le stesse, nelle porzioni tutelate direttamente, costituiscono parte funzionale a quell’insieme di manufatti che consolida la funzione produttiva connessa un tempo all’antico e prestigioso convento domenicano, sulle cui fondamenta e pertinenze viene in seguito realizzata la villa suburbana che utilizza parte delle strutture preesistenti così come le stesse pertinenze produttive;

- la nuova configurazione planivolumetrica e architettonica, tipica delle ville suburbane, utilizza alcuni terreni perimetrali al sedime dove si continuano ad esercitare finalità produttive e di svago;

- si tratta di terreni che conservano alcune strutture murarie collegate alle parti più a monte e terrazzamenti che documentano l’uso delle aree funzionale al complesso edificato;

- i terrazzamenti, tra l’altro, sono elementi di struttura dell'area che, nel caso di specie, assumono rilievo, concorrendo alla definizione della impostazione delle strutture del convento prima e della LL dopo, posta in poggio, quale presidio del territorio che ha dato origine all'infrastrutturazione storica dello stesso, funzionale un tempo a mettere a coltura i terreni in declivio, affacciati sulla "foggia", come riportato in alcuni documenti rinvenuti presso l'Archivio di Stato di Napoli, utilizzati dalla Soprintendenza per riconoscere il contesto dell'ex convento settecentesco di San Domenico entro cui si realizza la LL TI, confermando di questo, strutture e assetti morfologici di impianto;

- i terreni dell’appellante, per la porzione inserita nella tutela diretta, risultano dunque in diretta connessione con la LL e con gli altri spazi funzionali, destinati alla produzione, come a quelli di accesso, di collegamento, d'uso, di godimento.

7.3 Con riferimento alla censura fondata sulla mancanza di un sopralluogo in loco, il Ministero sostiene che, diversamente da quanto riportato dall’appellante, la Soprintendenza ha effettuato più sopralluoghi nell'area oggetto di tutela diretta e indiretta, potendo verificare dai terreni della proprietà TI le caratteristiche dei terreni del ricorrente, essendo questi sottoposti o contigui alle altre proprietà e osservabili dalle terrazze e belvedere, constatando, oltre all'incuria del verde, la presenza di quegli elementi strettamente connessi alla LL o il cui ruolo mediato risulta funzionale alla tutela indiretta della stessa (porzioni della p.lla 1560 e 1562 sottoposte a tutela indiretta).

7.4 Con riferimento agli elementi legittimanti l’imposizione del vincolo, il Ministero sostiene che:

- l’elemento topografico e strutturale a cui sono associate le limitate porzioni di terreno in questione - rispetto ad un contesto che doveva essere ben più ampio prima della realizzazione della viabilità urbana intervenuta in epoche moderne, preservando tuttavia la morfologia del sito – assume rilevanza rispetto all'impostazione generale degli spazi d'uso della LL e delle sue strutture produttive, tanto da averne determinato lo sviluppo planimetrico, l’orientamento dell'impianto generale, i caratteri formali degli impaginati prospettici che per ogni fronte dimostrano l'intima e differente relazione con gli spazi antistanti (si segnala a sud ovest il belvedere che corre sulle mura che cingono il giardino interno, un tempo “giardino murato” del convento da cui è possibile traguardare i terreni dei ricorrenti e le connessioni strutturali e funzionali con la parte produttiva della LL);

- in assenza di tali porzioni la LL perderebbe il suo valore non solo contestuale, ma anche architettonico; elementi costruttivi e superfici d’uso interconnessi che hanno determinato l'impianto plani volumetrico generale e che documentano la singolarità del bene rispetto all’edificato coevo verso i cui caratteri i ricorrenti rinviano in una valutazione estremamente semplificata e generalizzata;

- la relazione di vincolo riporta in più punti il valore “relazionale” degli stessi, in quanto partecipi del valore del complesso della LL TI;

- l’appellante non ha saputo identificare quelle disordinate strutture presenti nei terreni di interesse (che non afferiscono a terrazzamenti o scarpate, ma a più antichi assetti dell'area occupata dall'antico convento domenicale e che documentano la continuità d'uso e le relazioni detenute con le porzioni edificate a cui oggi è collegata l'architettura della LL, che queste aree ha inglobato nel nuovo assetto, conservandone le discontinuità), e che costituiscono quelle invarianti del sito meritevoli di tutela nel ruolo relazionale detenuto con le strutture succedutesi nel tempo;

- la posizione dei terreni nell'attualità risulta infatti di particolare importanza rispetto alla tutela della LL, trattandosi di terreni di limitata profondità, in declivio, attraverso cui è possibile guardare il complesso di LL TI percorrendo le strade pubbliche che oggi costeggiano l'area inedificata un tempo della famiglia TI; aree tutte che consentono di conservare alla LL, alle strutture e terreni pertinenziali strettamente connessi agli usi e fruizione della stessa, ancora un ruolo importante rispetto alle principali visuali, da cui è possibile scorgere il bene nella sua interezza e riconoscere il consolidato ruolo di presidio territoriale, che ha condizionato lo sviluppo delle aree periurbane contermini e la sua infrastrutturazione e che, nelle trasformazioni future, possibili, dovrà essere elemento di valutazione della Soprintendenza (art 21 e art. 45 del d.lgs. 42/04);

- rispetto all’esistenza di un viale rettilineo (di limite) contestato dall’appellante che “collega, l’una dopo l’altra, le varie aree funzionali della LL e consente di raggiungere i terreni scarpati” (p.lle 1560 e 1562), di proprietà della Fondazione Mater Domini, la Soprintendenza non intendeva identificare un elemento architettonico vero e proprio quanto un percorso relitto sul limite della proprietà confinante con le aree occupate dalla scuola, evidentemente un tempo definito formalmente, documentato dalla presenza di un accesso, tipico della tradizione costruttiva locale “fornice sormontato da edicola votiva documenta altresì il culto dedicato alla Madonna delle Grazie e definisce l'attuale limite del complesso monumentale” (relazione di vincolo all. 4);

- si tratta, infatti, di un accesso verso terreni in declivio posti su diversi terrazzamenti: tali terrazzamenti risultano poi raggiungibili dal giardino murato e dal belvedere che si sviluppa al di sopra degli ambienti che lo cingono, interessato da una scala che scende fini al primo terrazzo destinato ad attività produttive e al successivo immediatamente contiguo, di proprietà dei ricorrenti. Esiste quindi un percorso di collegamento diretto, architettonicamente definito, tra le aree terrazzate, direttamente vincolate.

7.5 Con riferimento alla censura fondata sull'assenza di valore paesaggistico del contesto di LL TI, il Ministero sostiene che:

- il PPTR riconosce alla LL la tutela degli ulteriori contesti paesaggistici UCP Testimonianza della stratificazione insediativa e ai terreni adiacenti per un buffer di 100 m., inglobando i terreni dell’appellante, la tutela paesaggistica dell’area di rispetto della testimonianza della stratificazione insediativa;

- lo stesso Comune ha adottato la variante in adeguamento al PPTR (DCC n. 17 del 4.7.2022) riconoscendo a LL TI una tutela paesaggistica (UCP testimonianza della stratificazione insediativa) e ai terreni contermini la tutela paesaggistica di Area di rispetto della testimonianza della stratificazione insediativa);

- nell’ambito della recente procedura di adeguamento del PRG al PPTR ai sensi dell’art. 97, avviata dal Comune mediante convocazione di conferenza di pianificazione, la Conferenza, composta dalla Regione Ministero e Comune non ha riconosciuto all’area in questione il regime di esclusione dell’applicazione del PPTR ai sensi del comma 2 dell’art. 142 d.lgs. 42/04, essendo area che, pur interessata da zona omogenea di PRG (F3), risulta tuttavia “non concretamente realizzata”. Nella stessa, pertanto, trova applicazione il Piano paesaggistico territoriale regionale -PPTR (verbale della conferenza del 6.6.2024);

- le prescrizioni di tutela indiretta e la tutela diretta apposta dal Ministero sono coerenti anche con la disciplina paesaggistica;

- i suoli liberi entro cui ricadono, come anche quelli rientranti nella tutela indiretta, non risultano immodificabili e pertanto potranno essere valutate eventuali modifiche nel rispetto delle sopra citate prescrizioni;

- in relazione alle alberature e alla vegetazione presente nei terreni del ricorrente nulla si dice in merito alla possibilità di espianto o integrazione se non la necessità di tutelare, ove esistenti, essenze monumentali, se ricadenti all’interno della tutela diretta;

- nella tutela indiretta si specifica esclusivamente la necessità di conservare le libere visuali verso la LL e le sue pertinenze (punto 4 delle prescrizioni) riconoscendo alla stessa, per particolare posizione, nel tempo consolidata, il ruolo di presidio all’interno del contesto urbano moderno che ha determinato successivamente anche l’infrastrutturazione viaria, realizzata salvaguardando le principali visuali da e verso la LL, esempio significativo di LL suburbana del territorio di Noci, ma ancor più testimonianza di interesse particolarmente importante per le vicende storico culturali e architettoniche che documentano quel processo evolutivo e d’uso di più antiche testimonianze tipico dei contesti pluristratificati come quello in questione che hanno condizionato l’evoluzione delle trasformazioni del territorio, delle sue infrastrutture, e successivamente, lo sviluppo dell’abitato: la dismissione dell'antico complesso conventuale, ricostruito lungo la stessa direttrice che dalla LL conduce al nucleo abitato, ha determinato infatti gerarchie territoriali che nel tempo si sono consolidate;

- risultano erroneamente interpretate dall’appellante le strutture chiuse del “giardino formale” o “giardino Murato” (cfr. relazione di vincolo) della LL che, diversamente da quanto dallo stesso riportato, costituiscono testimonianze del più antico insediamento monastico e non la volontà del progettista della LL di separare la stessa dai terreni contermini: si tratta infatti di spazi funzionali differenziati in funzione dell’uso, spazi murati o spazi aperti per specifica destinazione, tra coloro collegati attraverso percorsi che consentono di superare i dislivelli tra le diverse quote di imposta organizzate per superare il declivio e consentirne l’utilizzo produttivo e di fruizione.

7.6 Con riferimento alla censura fondata sull'asservimento dei terreni di proprietà dell’appellante, il Ministero sostiene che:

- la tutela diretta e indiretta non impone l’asservimento dei terreni del ricorrente alla LL, ma sottopone gli stessi a tutela diretta o indiretta come sopra richiamato;

- non rilevano le distanze dal confine rispetto alle valutazioni di compatibilità con gli aspetti di tutela (tutela diretta) o di conformità alle prescrizioni di cui all’art 45 del d.lgs. 42/04 (tutela indiretta);

- le tutele in questione non fanno che valorizzare l’utilizzo pubblicistico voluto dal donante nei confronti dell’appellante;

- le tutele in questione non impediscono opere finalizzate alla “fruizione collettiva”, come disposto dall’atto di donazione, purché tali interventi siano sottoposti prioritariamente alla verifica di conformità alle prescrizioni di tutela indiretta contenute nel provvedimento ministeriale;

- le tutele non interferiscono con opere di pubblica utilità e non esiste un progetto di opera di pubblica utilità approvato;

- nell’area si applica la disciplina prevista dal Piano paesaggistico territoriale regionale (PPTR);

- non sussiste il “divieto di utilizzo dei beni sottoposti a tutela” e non viene prescritto l’uso di “attività agricola vera e propria” per i terreni in questione ma, come riportato al punto 4 delle prescrizioni di tutela indiretta, si tutela l’“assetto” e non la “funzione”, intendendo con questo le strutture che ne definiscono gli assetti (muretti a secco, parcellizzazioni, scarpate, morfologia);

- in conclusione: non si tratta quindi di un vincolo che destina le aree a funzioni agricole, ma che consente trasformazioni controllate al fine di tutelare la luce e il decoro della LL e sue pertinenze.

7.7 Il Ministero, infine, sostiene che:

-le aree in questione (diversamente da quella in cui è stata realizzata il Liceo scientifico, unico immobile maggiormente prossimo seppur sufficientemente distante e non interferente con il prospetto principale del complesso in esame) si relazionano direttamente con uno dei prospetti più significativi in quanto rientranti nel cono visuale della terrazza/belvedere del giardino murato;

- di contro, tali aree, prive di ingombri, consentono l’intervisibilità dell’articolazione volumetrica che si è adattata al declivio esistente attraverso la realizzazione di aree funzionali terrazzate di cui il giardino murato rappresenta un elemento fortemente caratterizzante della LL giardino.

8. L’appello è fondato per quanto di ragione.

8.1 Il Collegio è ben consapevole del consolidato orientamento secondo cui il giudizio che presiede all'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa che implica un apprezzamento da parte dell'Amministrazione competente alla tutela – in rapporto al principio fondamentale dell'art. 9 Cost. - sottratto al controllo di legittimità se non entro i limitati margini del sindacato esterno, sotto i diversi profili del difetto di motivazione, del palese travisamento dei fatti, della abnorme illogicità o della manifesta irrazionalità.

Ancora di recente Cons. Stato, sez. VI, 03/03/2022, n. 1510 ha ribadito che il giudizio per l'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale storico-artistico particolarmente importante (c.d. vincolo diretto), ai sensi degli artt.10, comma 3, lett. a), 13 e 14, del d. lgs. n. 42/2004, è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell'arte e dell'architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità con la conseguenza che l'accertamento compiuto dall'Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l'aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato, pertanto, fermamente ribadisce il principio secondo il quale l'imposizione di una dichiarazione di interesse culturale è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa sempre che: (i) non sia caratterizzata da difetto di motivazione, (ii) contenga una valutazione completa e (iii) contenga una completa ed argomentata ricostruzione degli elementi posti a base della decisione. Ed è appena il caso di ricordare che la decisione deve essere motivata in maniera particolare quando, come nel caso di specie, il bene appartenga a privati (cfr. art. 10, comma 3, del Codice).

8.2 Un discorso analogo può farsi anche in relazione all’imposizione del cosiddetto “vincolo indiretto”.

Anche l'imposizione del vincolo indiretto è espressione della discrezionalità tecnica dell'Amministrazione, sindacabile in sede giurisdizionale in caso di istruttoria insufficiente, motivazione inadeguata o incongruenze anche per la mancanza di proporzionalità tra l'estensione del vincolo e le effettive esigenze di protezione del bene di interesse storico-artistico (Cons. Stato, sez. VI, 08/01/2024, n. 276).

La giurisprudenza ha chiarito che le prescrizioni di tutela indiretta previste dall'art. 45 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, (nel quale è rifluita, con espressioni letterali largamente coincidenti, la fattispecie sostanziale disciplinata dapprima all'art. 21 della l. n. 1089 del 1939 e poi all'art. 49 del d.lgs. n. 490 del 1999) hanno la funzione di completamento pertinenziale della visione e della fruizione dell'immobile principale (gravato da vincolo "diretto"). Tale tipologia di vincolo integra quindi un limite apponibile al diritto di proprietà sulla base di apprezzamenti rimessi all'autorità amministrativa competente, sia pure da contenersi secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità. L'Amministrazione, in particolare, "ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro" (art. 45 del d.lgs. n. 42 del 2004): così si è espresso Cons. Stato, Sez. VI, 27/02/2020, n. 1430.

La giurisprudenza ha precisato che il vincolo indiretto concerne la c.d. cornice ambientale di un bene culturale (cfr. Cons. Stato, IV, 9 dicembre 1969, n. 722; VI, 18 aprile 2011, n. 2354). Ne deriva che non è il solo bene in sé a costituire oggetto della tutela, ma l'intero ambiente potenzialmente interagente con il valore culturale, che può richiedere una conservazione particolare. In questo senso il canone di verifica del corretto esercizio del potere deve avvenire secondo un criterio di congruenza, ragionevolezza e proporzionalità. Tali criteri sono tra loro strettamente connessi e si specificano nel conseguimento di un punto di equilibrio identificabile nella corretta funzionalità dell'esercizio del potere che deve essere congruo e rapportato allo scopo legale per cui è previsto: cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 30/06/2021, n. 4923.

I valori tutelati dalla norma citata hanno carattere ambivalente ed investono l'ambito territoriale interessato nel loro insieme in ragione della peculiarità dei beni da tutelare, con la conseguenza che il vincolo indiretto può essere apposto per consentire di comprendere l'importanza dei luoghi in cui gli immobili tutelati dal vincolo diretto si inseriscono mediante la loro conservazione pressoché integrale: ecco perché la tutela prevista dall'art. 45 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 comprende tanto una tutela della luce, della cornice e del decoro verso l'immobile oggetto di tutela diretta quanto la salvaguardia degli scorci, degli equilibri prospettici e delle visuali godibili anche dall'immobile stesso (Cons. Stato, Sez. VI, 30/06/2021, n. 4923).

8.3 Fatte queste premesse, il Collegio è chiamato a valutare la sussistenza dei vizi sollevati nei primi quattro motivi di appello con i quali, in estrema sintesi, si denuncia l’imposizione dei vincoli diretto e indiretto) perché viziati da travisamento dei fatti, difetto assoluto di istruttoria, carenza di motivazione e omessa ponderazione degli interessi privati coinvolti.

Il Collegio ritiene che proprio tale sindacato esterno evidenzi come gli elementi indicati negli atti impugnati non siano sufficienti a supportare l’imposizione tanto del vincolo diretto quanto del vincolo indiretto sul bene in questione, con riferimento all’interesse fatto valere da parte appellante.

8.4 Il vincolo diretto è stato imposto sulla base di una “Relazione storico artistica” (che è parte integrante del decreto prot. n. 49 del 18/04/2024, impositivo appunto del vincolo).

Tale Relazione, lunga in totale 6 pagine, si articola nei seguenti passaggi, corrispondenti ad altrettanti paragrafi del testo:

(i) Localizzazione;

(ii) Notizie storiche (è la sezione più lunga, occupando 3 pagine su 6);

(iii) Descrizione dell’architettura;

(iv) Il giardino.

La Relazione, quindi, si conclude con queste parole:

« Alla luce delle considerazioni sopra esposte , considerato l'alto valore architettonico della LL TI, esempio di architettura neorinescimentale della fine del XIX sec, e la ricchezza del patrimonio decorativo mobile in essa contenuto e legato alla vita della famiglia TI, nonché il valore paesaggistico detenuto all'interno delle aree esterne all'edificato urbano, anche attraverso il suo giardino "all'italiana", esempio mirabile della fusione tra architettura e natura, che nel tempo consolida quello del più antico complesso conventuale domenicano, l'importanza del sito fondativo domenicano ancora oggi testimoniato da alcune tracce rinvenibili nelle antiche strutture e nei simboli religiosi in queste custoditi, si ritiene necessario sottoporre il complesso residenziale della LL, le pertinenze, lo slargo antistante, il viale di limite verso la scuola con il fornice con timpano, il giardino murato, le aree a verde che delimitano i fronti di facciata con annessi rustici, la terrazza con i manufatti rurali e le strutture murarie che definiscono le scarpate un tempo funzionali all'attività agricola, alle disposizioni del Titolo I Parte II del D.Igs 42/04 ».

8.5 Il vincolo indiretto è stato imposto sulla base di una relazione sempre della Soprintendenza (nota prot. n. 12031 del 16/10/2023 recante la tutela indiretta ai sensi dell’art. 45 del d.lgs n. 42/2004) della lunghezza totale di 2 pagine, che così recita:

« Motivazioni:

LL TI e, prima ancora, il convento dei Domenicani, è testimonianza storico-culturale architettonica e artistica di rilievo per la storia cittadina. Il complesso risulta dominante dal punto di vista strutturale e percettivo nel settore sudorientale della città. Esso sorge ancora in altura, prima che la strada verso sud cominci a digradare e domina con il suo corpo di fabbrica color rosso pompeiano e il suo muro di recinzione, caratterizzato dai colori del tufo calcarenitico, la rete stradale tra via Palmiro Togliatti, via Giulio Pastore e via Tommaso Fiore. La posizione della LL, la sua visibilità dalla circonvallazione sud (via Togliatti), la viabilità circostante e la sua attuale topografica sono elementi invarianti storico culturali che amplificano il valore paesaggistico del bene, ancorché parzialmente privato del suo antico contesto nelle aree più esterne. L’attuale ubicazione della LL corrisponde a quella dell'antico convento dei padri Domenicani, abbandonato alla metà Settecento in favore del nuovo, posto, peraltro sulla medesima direttrice per Alberobello e Cisternino: la persistenza degli importanti insediamenti religiosi rende significativamente simbolico l'asse stradale e la sua conformazione e i rapporti dello stesso con le aree contermini.

Dopo la trasformazione del convento in residenza estiva della famiglia TI vi fu una considerevole variazione dell'andamento della strada, in seguito ad una delibera di consiglio comunale su istanza della stessa famiglia TI. La creazione della viabilità che costeggia il fianco della LL a nord est comportò l'inserimento di un triangolo di risulta (fg.43 p.11a 851 e 852, vedere planimetria allegata), uno spazio di rispetto della LL che altrimenti si sarebbe affacciata direttamente sulla strada, e che oggi è visibile direttamente dalla via Repubblica (allora via Principe Umberto) e via Tommaso Fiore; esso diventa pertinenza della LL e restituisce un adeguato isolamento del complesso rispetto alle successive infrastrutturazioni stradali; in tale terreno sono piantumati oggi giovani alberi di mandorlo. La LL si estende inoltre a Sud Est con numerosi manufatti rurali legati probabilmente all'attività agricola e zootecnica e alla gestione delle acque (cisterne e canali di raccolta), vista la sua posizione in lieve poggio.

Tale situazione morfologica è infine il segno forte della capacità di intervento sul territorio di una famiglia distintasi nell'imprenditorialità e nella conservazione di un bene di elevata importanza.

Appare indispensabile perciò la formazione di un'area di rispetto che preservi la sua visibilità dagli assi stradali su indicati, rivestendo un valore simbolico, oltre che estetico e paesaggistico. Dovranno dunque essere preservate le prerogative di luce e prospettiva delle aree sotto rubricate, impedendo così che siano alterate le condizioni di ambiente e decoro e che siano compromessi i valori strutturali e percettivi dell'area con operazioni invasive di scavo e movimento terra, trasformazioni colturali o attività edilizie che comportino alterazioni definitive dei caratteri del sito con conseguente modifica delle relazioni invarianti che la LL detiene nel contesto di prossimità e soprattutto dei rapporti ormai consolidati con il tessuto urbano storico verso nord e rurale verso sud reso possibile grazie all'assenza di ingombri e ostacoli percettivi che restituiscono alla LL un ruolo dominante all'interno della struttura che definisce il contesto periurbano: il sistema storicizzato di invarianti morfologiche, ambientali ed antropiche contribuisce, infatti, a definire la cornice del complesso monumentale stesso, quale palinsesto su cui si sono stratificate e consolidate relazioni fisiche, materiali e percettive, che trovano riscontro nella strutturazione del territorio e nel suo uso nel tempo, anche attraverso le numerose testimonianze materiali di tipo rurale che tuttora insistono sull'area ».

Seguono le “Prescrizioni di tutela indiretta”.

8.6 Dalla lettura delle relazioni appena richiamate non emergono in maniera chiara ed evidente le ragioni per le quali sono stati imposti tanto il vincolo diretto quanto quello indiretto.

La relazione relativa al vincolo indiretto è quasi tutta occupata dalla descrizione dei luoghi e dall’elenco delle prescrizioni da adottare. Poche righe sono dedicate a spiegare perché sarebbe « indispensabile la formazione di un'area di rispetto che preservi la sua visibilità dagli assi stradali su indicati, rivestendo un valore simbolico, oltre che estetico e paesaggistico ».

La relazione redatta per imporre il vincolo diretto è occupata in larga parte da elementi descrittivi (la storia e la morfologia del bene) e solo nella parte finale si fa riferimento alla necessità di sottoporre il bene (la LL e talune aree) a vincolo senza spiegare esattamente in che modo le premesse comportino l’imposizione di un vincolo.

In entrambi i casi, inoltre, non sono state minimamente prese in considerazione la posizione e le possibili legittime aspettative dei soggetti privati incisi e, in particolar modo dell’odierna appellante.

Più in dettaglio, nella specie non sono stati presi adeguatamente in considerazione elementi dirimenti come: lo stato attuale dei luoghi, il contesto della zona, la diversità fisica delle aree di parte appellata assoggettate al vincolo (defilate) e non è stata considerata la possibile compatibilità del vincolo con i contenuti della donazione modale.

Il Collegio ritiene che gli atti impugnati in primo grado siano caratterizzati da difetto di motivazione, non contengano una valutazione completa e non contengano una completa ed argomentata ricostruzione degli elementi posti a base della decisione.

A fronte di una tale scarsa consistenza del quadro motivazionale – sostenere l'intangibilità dell'apprezzamento compiuto dall'Amministrazione competente alla tutela del bene vorrebbe dire operare un così esteso self-restraint in ordine al vaglio giurisdizionale sull'esercizio della discrezionalità tecnica, da comportare il rischio scivolare verso inammissibili forme di sostanziale non giustiziabilità delle posizioni giuridiche soggettive.

L’incompletezza dell’istruttoria è suscettibile di imporre un regime vincolistico sproporzionato e ingiustificatamente penalizzante per gli interessi del privato appellante; l’Amministrazione potrà rideterminarsi con una più esauriente istruttoria che valuti la specifica situazione oggetto del giudizio per l’adozione di misure proporzionate.

9. L’accoglimento, per quanto di ragione, dei primi quattro motivi di appello comporta l’assorbimento del quinto motivo d’appello e dell’istanza istruttoria.

10. Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto nei limiti dianzi evidenziati.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla gli atti impugnati in primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IO De FE, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

OV UZ, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OV UZ	IO De FE

IL SEGRETARIO