Pubblicato il 29/01/2026

N. 00773/2026REG.PROV.COLL.

N. 08358/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8358 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Letizia Salvadori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Simone Nocentini e Daniele Chiezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Simone Nocentini in Roma, corso Vittorio Emanuelle II, n. 18;
Comune di Torrita di Siena, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana (Sezione Terza), 26 giugno 2023, n. 647, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio degli appellati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere UC NU IC e uditi per le parti gli avvocati Letizia Salvadori e Simone Nocentini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto il provvedimento con cui il Comune di Torrita di Siena ha respinto la domanda di sanatoria presentata dagli appellati nel 2004, riferita alla « realizzazione di aumento di spessore della copertura a lastrico del garage ».

2. I fatti rilevanti per la decisione possono essere sintetizzati come segue:

- in data 17 giugno 1998 i sigg. -OMISSIS- (odierni appellati) hanno presentato al Comune di Torrita di Siena una denuncia di inizio attività per la realizzazione di due autorimesse interrate a servizio dell’immobile di loro proprietà; decorso il termine di legge, i lavori venivano avviati ed eseguiti, anche a seguito di successiva variante;

- nel corso dell’esecuzione dell’intervento, per ragioni tecniche connesse alla coibentazione e alla stabilità del terreno, si è reso necessario l’aumento dello spessore del lastrico del garage;

- al fine di regolarizzare tale modifica, in data 29 marzo 2004 i proprietari hanno presentato domanda di concessione edilizia in sanatoria (pratica edilizia n. 77/2004), avente ad oggetto la sola « realizzazione di aumento di spessore della copertura a lastrico del garage »;

- nell’ambito di tale procedimento:

a) la Commissione edilizia comunale ha espresso parere favorevole nella seduta del 7 aprile 2004;

b) con nota del 16 aprile 2004 il responsabile del servizio ha comunicato ai richiedenti l’esito favorevole del parere, precisando che il rilascio del titolo sarebbe avvenuto previo completamento della pratica;

c) con atto del 22 aprile 2004, notificato il 4 maggio 2004, il medesimo responsabile, richiamato il parere favorevole della Commissione edilizia e « ritenuto di procedere al rilascio della concessione in sanatoria » ha ingiunto ai richiedenti il pagamento della somma di euro 516,00 a titolo di oblazione;

- nel 2017, a seguito di un esposto del proprietario dell’immobile confinante, odierno appellante, il Comune ha riaperto l’istruttoria sulla pratica di sanatoria del 2004, effettuando sopralluoghi e acquisendo relazioni tecniche;

- all’esito dell’istruttoria, il Comune ha rilevato che il manufatto risultava parzialmente fuori terra, presentava difformità altimetriche rispetto a quanto dichiarato, non rispettava le distanze dalle intersezioni stradali e dal confine e non rientrava nei presupposti applicativi della deroga di cui all’art. 9 della legge n. 122 del 1989;

- con provvedimento prot. n. 13649 del 9 ottobre 2018, il Comune di Torrita di Siena ha comunicato ai ricorrenti il diniego definitivo della concessione in sanatoria richiesta nel 2004.

3. Il predetto provvedimento è stato impugnato dagli interessati dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, che, con sentenza n. 647 del 2023, ha accolto il ricorso

3.1. In particolare, secondo la motivazione della sentenza:

- il procedimento di sanatoria avviato nel 2004 deve ritenersi concluso in senso favorevole ai ricorrenti mediante un provvedimento implicito, poiché l’Amministrazione comunale aveva espresso una chiara e univoca volontà di assentire l’intervento, subordinandone il rilascio al pagamento dell’oblazione;

- con l’integrale pagamento dell’oblazione da parte dei richiedenti, deve ritenersi avverata la condizione sospensiva di efficacia del titolo;

- il successivo diniego del 2018 si pone, quindi, in insanabile contraddizione con il precedente esercizio del potere amministrativo, ormai consumato, risultando pertanto illegittimo.

4. Avverso la sentenza ha proposto appello il controinteressato segnalante, lamentandone l’erroneità « in ordine al riconoscimento dell’avvenuto rilascio di concessione in sanatoria implicita nel 2004 ».

5. I privati appellati hanno eccepito l’inammissibilità del gravame, in quanto volto a far valere censure che avrebbero dovuto essere introdotte già in primo grado mediante ricorso incidentale condizionato. Nel merito, hanno comunque argomentato per l’infondatezza dell’appello.

6. In vista dell’udienza di trattazione, le parti hanno depositato memorie e repliche.

7. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 14 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. L’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha accertato la formazione di un provvedimento implicito di sanatoria. Ritiene, infatti, che tale modalità di definizione della pratica fosse incompatibile con la disciplina vigente ratione temporis , che imponeva l’adozione di un provvedimento espresso, all’esito di una compiuta istruttoria. La mera inerzia dell’Amministrazione non poteva quindi determinare la consumazione del potere, né fondare un legittimo affidamento sulla legittimità delle opere, permanendo in capo al Comune il dovere di reprimere gli abusi edilizi. L’appellante deduce, infine, che la domanda di sanatoria del 2004 era fondata su dichiarazioni non veritiere circa lo stato dei luoghi, il che avrebbe comunque legittimato l’Amministrazione ad intervenire in autotutela sulle proprie precedenti determinazioni.

8.1. Il motivo è infondato, il che consente l’assorbimento dell’eccezione di inammissibilità formulata dagli appellati.

9. La questione centrale del presente giudizio risiede nello stabilire se la condotta tenuta dal Comune nel 2004 – consistita, in particolare, nell’espressione di un parere favorevole, nella comunicazione dello stesso alla parte interessata e nell’ingiunzione (con successivo incasso) dell’oblazione – possa aver determinato la formazione di un titolo abilitativo in sanatoria implicito, tale da consumare il potere e rendere illegittimo il diniego impugnato.

9.1. Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 14 gennaio 2025, n. 237), l’atto amministrativo implicito è configurabile quando l’Amministrazione, pur non manifestando la propria volontà attraverso l’emanazione di un provvedimento espresso, tiene un comportamento o adotta atti presupposti « a cui sensatamente non può essere data altra lettura, intenzione o volontà che non sia quella di corrispondente provvedimento formale, tuttavia non adottato » (Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620). L’elaborazione giurisprudenziale registratasi in argomento richiede, a tal fine (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. V, 24 gennaio 2019, n. 589): i) che l’atto non debba necessariamente rivestire una determinata forma; ii) che sussista, a monte, una manifestazione espressa di volontà, da cui possa desumersi l’atto implicito; iii) che tale manifestazione di volontà provenga da un organo competente nell’esercizio delle sue attribuzioni; iv) che dal comportamento del soggetto si desuma in modo non equivoco la volontà provvedimentale, per essere l’atto implicito l’unica conseguenza possibile di quello espresso.

9.2. Ciò premesso, indiscussa la competenza comunale al rilascio del provvedimento di sanatoria, la disciplina applicabile ratione temporis (legge regionale Toscana 14 ottobre 1999, n. 52, come modificata dalla legge regionale 5 agosto 2003, n. 43) rinviava, quanto alle modalità di definizione dell’istanza (art. 37, comma 3) alla procedura di cui all’articolo 7 della medesima legge. Quest’ultima disposizione – a differenza della normativa statale (art. 36 d.P.R. 380/2001) – non prevedeva alcun meccanismo di rigetto tacito, ma strumenti diretti a superare l’inerzia dell’Amministrazione (diffida e nomina di commissario ad acta ), evidentemente incompatibili con una definizione per silentium . Al contempo, tali disposizioni non introducevano un vincolo di forma ad substantiam tale da escludere, in radice, la configurabilità di un provvedimento implicito di sanatoria, non potendo esso desumersi né dalla mera tipizzazione delle attività istruttorie né dalla previsione di adempimenti di pubblicità.

9.3. In questo contesto, gli atti compiuti dal Comune nel 2004 manifestano inequivocabilmente una volontà diretta alla favorevole definizione della pratica edilizia. Nello specifico:

- con la nota del 16 aprile 2004, l’Ufficio urbanistica ha comunicato all’interessato il parere favorevole della Commissione edilizia, individuando quali unici adempimenti residui il versamento degli oneri e delle sanzioni;

- con il successivo atto del 22 aprile 2004, il responsabile del servizio:

a) ha richiamato esplicitamente il parere favorevole della Commissione edilizia;

b) ha dichiarato di « procedere al rilascio della concessione in sanatoria »;

c) ha ingiunto formalmente il pagamento dell’oblazione (euro 516,00) entro 30 giorni, trascorsi i quali si sarebbe proceduto « all’esecuzione forzosa ».

9.4. Ricorrono, in definitiva, tutti gli elementi costitutivi della fattispecie del provvedimento implicito: i) l’insussistenza di un vincolo al rispetto di una determinata forma; ii) la presenza di atti presupposti di segno positivo, costituiti dal parere favorevole della Commissione edilizia e dalla successiva ingiunzione di pagamento, che reca un’espressa manifestazione di volontà – nel senso di « procedere al rilascio della concessione in sanatoria » - corrispondente a quella del provvedimento formale non adottato; iii) la competenza degli organi coinvolti; iv) l’impossibilità di ipotizzare un esito diverso dal rilascio della sanatoria, alla luce delle pregresse determinazioni positive dell’Amministrazione, dell’intervenuto esaurimento dell’attività istruttoria, dell’ordine di pagamento dell’oblazione dovuta.

9.5. Con il versamento di quanto richiesto (avvenuto nel maggio 2004), il rapporto amministrativo deve ritenersi definitivamente esaurito e l’assetto di interessi stabilizzato. In tale prospettiva, il mancato rilascio del provvedimento formale non depone per la perdurante pendenza del procedimento, ma configura una mera carenza documentale, a fronte di un titolo già sostanzialmente formato. Tale situazione non era dunque suscettibile di essere rimossa o ignorata dall’Amministrazione a distanza di anni, se non attraverso il legittimo esercizio del potere di autotutela, previo accertamento dei relativi presupposti.

10. In questa prospettiva, non appare condivisibile la tesi della parte appellante, volta a riqualificare il diniego adottato nel 2018 in termini di provvedimento di autotutela. L’atto impugnato in primo grado reca, inequivocabilmente, un diniego di sanatoria fondato sull’erroneo presupposto della permanente pendenza della pratica del 2004. Esso risulta, peraltro, del tutto privo di qualsivoglia riferimento all’art. 21- nonies della l. n. 241 del 1990 e ai presupposti legali dell’autotutela, quali la valutazione dell’interesse pubblico attuale e la ponderazione degli interessi dei controinteressati.

10.1. Ne discende la sostanziale irrilevanza del rilievo circa la presunta non veridicità delle dichiarazioni rese a suo tempo in merito alle caratteristiche del manufatto. Tale circostanza, anche se accertata, non avrebbe comunque consentito all’Amministrazione di ignorare l’esistenza del precedente titolo implicitamente formatosi e di pronunciarsi “ora per allora” con un diniego tardivo, come se il potere decisionale primario non fosse già stato consumato. Il mendacio, infatti, può legittimare l’annullamento d’ufficio dell’atto favorevole (anche oltre i termini ordinari, sussistendo i presupposti di cui all’art. 21- nonies , comma 2- bis , l. n. 241 del 1990), ma non autorizza l’ente a procedere come se il provvedimento non fosse mai esistito.

11. Resta fermo che la formazione del titolo implicito non preclude all’Amministrazione l’esercizio del generale potere di vigilanza edilizia, di cui all’art. 27 del d.P.R. 380 del 2001 per le difformità estranee al contenuto della sanatoria. Quest’ultima, ancorché resa in forma implicita, è infatti strettamente correlata allo stato di progetto rappresentato con l’istanza e alle difformità in essa dichiarate. Qualora l’Amministrazione dovesse accertare che lo stato di fatto esistente differisce dallo stato legittimo, essa manterrà integro il potere-dovere di intervenire. mediante l’adozione delle ordinarie misure sanzionatorie previste per gli abusi edilizi non coperti dal titolo.

12. Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto.

12.1. Le spese del grado seguono la soccombenza e sono quindi liquidate, a carico dell’appellante, nella misura indicata in dispositivo. Nulla deve disporsi con riferimento al Comune, non costituito in questo grado di appello.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante a rifondere gli appellati le spese del grado di giudizio, che si liquidano in € 4.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

FA NI, Presidente FF

Giovanni Tulumello, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

UC NU IC, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UC NU IC	FA NI

IL SEGRETARIO