Pubblicato il 05/01/2026

N. 00083/2026REG.PROV.COLL.

N. 03095/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3095 del 2025, proposto dalla Altomonte Fv S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Carlo Comandè e con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, Corso Vittorio Emanuele II, n. 326;

contro

Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, anche disgiuntamente tra loro, dagli avvocati Gianluigi Pellegrino e ON Pugliese e con domicilio fisico eletto presso lo studio del primo in Roma, Corso del Rinascimento, n. 11;Ministero delle imprese e del Made in Italy, Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica, Ministero dell’agricoltura e della sovranità alimentare e delle foreste, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione III stralcio, 7 ottobre 2024, n. 17246, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il cons. AN RA e uditi per le parti gli avvocati Carlo Comandé e Anna L’Abbate, per ON Pugliese;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – La società Altomonte FV s.r.l. ha appellato, nei limiti del suo interesse, la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha respinto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti e ha in parte respinto e in parte accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti dalla stessa proposti contro i provvedimenti adottati dal Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. con riferimento al suo impianto fotovoltaico ubicato nel Comune di Acerra (NA), in Contrada Pagliarone, per dichiararne la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti concesse ai sensi del d.m. 5 maggio 2011 (Quarto Conto Energia), disporre il recupero degli incentivi indebitamente percepiti e rigettare l’istanza di autotutela presentata dalla società medesima.

2. – Il Gestore dei Servizi Energetici (di seguito “il GSE”) si è costituito in giudizio per chiedere la reiezione dell’appello.

3. – In vista dell’udienza di trattazione il GSE ha depositato una memoria di discussione e l’appellante una memoria di replica.

4. – Alla pubblica udienza del 18 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. – Alla luce della documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e delle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi e non specificamente contestate, in ordine ai fatti di causa emerge quanto segue.

5.1. – La società appellante è titolare, a seguito di subentro, di un impianto fotovoltaico di potenza pari a 960,00 kW, identificato con il n. 798936, installato sulla copertura di un fabbricato adibito ad allevamento avicoli censito attualmente al catasto dei fabbricati di Acerra al fg. 20 p.lla 2, per il quale, in data 15 ottobre 2012, è stata riconosciuta dal GSE la tariffa incentivante per gli impianti ricadenti nella tipologia installativa “ impianto su edificio ”, in misura pari a 0,222€/kWh, ai sensi del d.m. 5 maggio 2011.

5.2. – A seguito del trasferimento della convenzione per il riconoscimento delle tariffe incentivanti stipulata dalla precedente titolare dell’impianto (la Colbuccaro Fotovoltaica S.r.l.), il GSE ha comunicato alla società Altomonte FV l’avvio di un procedimento di verifica, nell’ambito del quale è stato effettuato un sopralluogo.

5.3. – Il G.S.E. ha invitato, quindi, la società Altomonte Fv a fornire osservazioni e integrazioni documentali rispetto alle risultanze emerse dall’attività di controllo, rappresentando, in particolare, che:

- l’impianto de quo e l’impianto n. 799050, entrambi nella titolarità della società Altomonte FV ed entrati in esercizio il 25 agosto 2012, sino alla data del 28 maggio 2012 erano censiti nel catasto dei fabbricati di Acerra al Foglio 20, P.lla n. 2, sub. 1;

- le cabine inverter di entrambi gli impianti erano adiacenti, la cabina di consegna era condivisa e il cavidotto dalla cabina di consegna al punto di connessione alla rete risulta condiviso;

- dalle visure camerali storiche delle precedenti titolari dei due impianti (la Colbuccaro Fotovoltaica S.r.l. e la Montegranaro Fotovoltaica S.r.l.), risulta che, alla data di entrata in esercizio degli impianti, le stesse erano riconducibili a un unico Soggetto Responsabile, vale a dire ad Enel Green Power & Sharp Solar Energy S.r.l., socio unico di entrambe;

- l’avvenuta installazione, da parte di società fra loro strettamente collegate per aver lo stesso socio unico di controllo, di impianti su lastrici solari di fabbricati originariamente insistenti sulla medesima particella e sul medesimo subalterno, costituiscono elementi univoci di un artato frazionamento della potenza degli impianti (al fine di condurli per ciascuno ad una potenza inferiore a 1 MW), oggettivamente idoneo ad eludere la normativa di riferimento ai fini dell’applicazione delle norme agevolatrici per i “piccoli impianti” comportanti l’esenzione dall’obbligo di iscrizione al Registro e la possibilità di percepire una tariffa incentivante maggiore rispetto a quella spettante con riguardo alla potenza complessiva compresa tra 1 e 4 5MW.

5.4. – In riscontro alla suddetta comunicazione, la società Altomonte FV ha trasmesso le proprie osservazioni al GSE, rimarcando la totale autonomia dei suddetti impianti e l’assenza di finalità elusive della normativa di riferimento.

5.5. – Con provvedimento prot. GSE/P20190060686 del 20 settembre 2019, il GSE ha dichiarato la decadenza dell’impianto dal diritto alle tariffe incentivanti e disposto il recupero integrale degli incentivi indebitamente percepiti per la ritenuta sussistenza di elementi indicativi di un artato frazionamento degli impianti finalizzata all’elusione della normativa di settore nella parte in cui essa consentiva agli impianti realizzati su edifici con potenza non superiore a 1000 kW di accedere direttamente alle tariffe incentivanti e di beneficiare di un tariffa maggiore.

5.6. – Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, la società Altomonte FV ha impugnato il provvedimento di decadenza e l’art. 29 del d.m. 23 giugno 2016, ove interpretato nel senso di postulare l’applicazione retroattiva delle disposizioni ivi contenute, e, con due ricorsi per motivi aggiunti, ha poi esteso l’impugnazione anche al provvedimento prot. GSE/P20200003413 del 22 gennaio 2020, con il quale il GSE ha disposto il recupero degli incentivi indebitamente percepiti, e al provvedimento prot. GSE/P20210011950 del 22 aprile 2021, con il quale il GSE ha rigettato l’istanza con cui la società medesima ha chiesto che il Gestore intervenisse in autotutela sui provvedimenti impugnati per carenza dei presupposti previsti dall’art. 21 nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in combinato disposto con l’art. 56, commi 7 e 8 del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76 convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120.

5.7. – Nelle more, il G.S.E. ha provveduto a recuperare interamente la somma complessiva degli incentivi in questione, pari ad euro 1.127.940,34, attraverso compensazione con dei crediti vantati dall’appellante in forza di altre convenzioni.

5.8. – Con la sentenza in epigrafe, il T.A.R. adito ha respinto il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, ha in parte rigettato e in parte accolto il secondo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa, compensando tra le parti le spese di lite.

6. – L’appello è affidato a tre motivi di impugnazione, così rubricati:

“ i. erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il terzo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, riproposto in entrambi i ricorsi per motivi aggiunti – errata applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2001 e dell’art. 21-nonies della l.n. 241/1990 (capo 12 della sentenza) ”;

“ ii. erroneità della sentenza nella parte in cui ha rigettato il primo motivo e il secondo motivo del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, riproposti con i successivi ricorsi per motivi aggiunti - errata applicazione dell’art. 12, comma 5, del d.m. 5 maggio 2011 (capi 9, 10, 11 della sentenza) ”;

“ iii. erroneità della sentenza nella parte in cui ha accolto solo parzialmente il secondo ricorso per motivi aggiunti - errata applicazione dell’art. 56, c. 8 del d.l. n. 76/2020 e dell’art. 21 nonies l. n. 241/1990 sotto il profilo della carenza del presupposto temporale ”.

7. – Con il primo motivo di impugnazione, l’appellante critica la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il provvedimento di decadenza impugnato abbia natura “ non di atto di annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, ma di un provvedimento di decadenza dai benefici già accordati che trova fondamento nella norma speciale di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 28 del 2011 (nonché, per lo specifico settore degli impianti fotovoltaici, c.d. quarto conto, all’art. 21 del d.m. 5 maggio 2011), con conseguente non applicabilità del termine ragionevole invocato dalla ricorrente né degli ulteriori requisiti imposti dal menzionato art. 21-nonies ” (cfr. punto 12 della sentenza) e che “ [l]a fattispecie oggetto di giudizio ricade, ratione temporis, nella vigenza dell’originario testo dell’art. 42, comma 3, del D.Lgs. 28/2011 ” (ibidem).

Secondo l’appellante, invece, alla luce delle circostanze del caso concreto il GSE avrebbe agito in autotutela, poiché il provvedimento adottato sarebbe scaturito dalla semplice rivalutazione dei presupposti che avevano condotto, sette anni prima, al riconoscimento della tariffa incentivante; difatti, già alla data di presentazione della domanda di incentivazione il GSE sarebbe stato a conoscenza di tutti gli elementi idonei a rappresentare le circostanze più tardi poste a base del provvedimento di decadenza, vale a dire: (a) l’ubicazione delle opere, (b) i dati relativi al rappresentante legale e alla sede legale di ciascuna delle società originariamente titolari delle due iniziative, (c) la parziale condivisione della linea elettrica di connessione tra i due impianti. Ciò posto, l’esercizio dell’autotutela sarebbe stato illegittimo per l’insussistenza dei presupposti sostanziale e temporali di cui all’art. 21 nonies della l. n. 241/90.

7.1 – Il motivo è infondato.

7.2 – La linea di demarcazione tra autotutela, da un lato, e decadenza, dall’altro, è segnata, rispettivamente, dall’effettuazione o meno di un’attività di controllo sulla base di nuovi elementi istruttori ( ex multis , cfr. Cons. Stato, sez. II, 7 marzo 2024, n. 2254).

Nel caso in esame, il provvedimento di decadenza non si fonda esclusivamente su elementi già in possesso del GSE.

Quando, il 6 settembre 2012, sono state presentate le richieste di riconoscimento delle tariffe incentivanti per gli impianti n. 798936 e n. 799050, dichiaratamente entrati in funzione il 25 agosto 2012, essi risultavano ubicati su coperture di fabbricati allocati rispettivamente sulla particella 2 e sulla particella 596 del foglio 20 del catasto fabbricati del comune di Acerra.

E’ incontestato che è solamente nell’ambito dell’attività del procedimento di verifica avviato nel 2016 (cfr. primo alinea del terzo considerato della nota del GSE del 6 aprile 2018) che è emersa la circostanza, decisiva per i successivi approfondimenti, per cui, in precedenza, entrambi i fabbricati risultavano censiti alla particella 2 del fg. 20, poi frazionata, il 28 maggio 2012, in modo tale che l’area è risultata catastalmente composta da una porzione dell’originaria particella 2, su cui sono i fabbricati dove è installato l’impianto n. 799050, dalla nuova particella 596, su cui sono i fabbricati sui quali è installato l’impianto n. 798936, e dalla nuova particella 595, la quale individua un’area di separazione, non occupata da impianti fotovoltaici, posta tra la particella 2 e la particella 596.

D’altronde è agli atti di causa che la planimetria dello stato attuale dell’impianto e la visura catastale storica del fabbricato sono stati chiesti dal GSE a valle del sopralluogo del 20 settembre 2016 e trasmessi dalla società Altomonte FV con nota del 7 ottobre 2016.

Pertanto, l’assenza delle condizioni per l’accesso alle tariffe incentivanti, diversamente da quanto sostiene parte appellante, non è stata pronunciata sulla base di una mera riconsiderazione, ora per allora, dello stesso materiale istruttorio già nella disponibilità del GSE, ma all’esito di un nuovo percorso procedimentale, nel cui contesto sono stati acquisiti ulteriori elementi conoscitivi, valutati unitamente a quelli già disponibili.

8. – Con il secondo motivo di impugnazione, l’appellante critica la sentenza nella parte in cui ha ritenuto che il GSE abbia ragionevolmente concluso per la sussistenza, nella specie, di un’ipotesi di artato frazionamento degli impianti.

Secondo l’appellante, la particella 595 avrebbe una finalità autonoma, in quanto posta a servizio dell’azienda agricola che insiste su tale particella, e, poiché i due impianti sono stati installati su fabbricati insistenti su particelle catastali che erano distinte e non contigue tra loro al momento della presentazione della SCIA che ne costituisce titolo abilitativo (in data 29 giugno 2012, in entrambi i casi), difetterebbe l’elemento oggettivo richiesto dall’art. 12, co. 5, del d.m. 5 maggio 2011 perché gli impianti potessero intendersi come un unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma degli impianti medesimi.

Inoltre, alla luce della normativa applicabile ratione temporis , la condivisione tra gli impianti della cabina di consegna e del cavidotto non costituirebbe elemento sintomatico di un artato frazionamento degli stessi, che, peraltro, avrebbero ciascuno un proprio punto di connessione identificato da un diverso codice POD.

Infine, non potrebbe riconoscersi rilievo al fatto che in data 11 luglio 2011 la Montegranaro Fotovoltaica S.r.l. aveva presentato una D.I.A. (prot. n. 29369) per un progetto d’impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 922,50 kWp e, allo stesso tempo, la Colbuccaro Fotovoltaica S.r.l. una D.I.A. (prot. n. 29361) per un progetto d’impianto fotovoltaico di potenza nominale pari a 975 kW, che indicavano, quale area di impianto, gli immobili censiti in catasto al foglio 20, particella 2, poiché a nessuno dei due progetti è stato dato seguito. Dunque, non vi sarebbe alcun legame le D.I.A. e i due impianti incentivati, di diversa potenza e realizzati sulla base di un differente e successivo titolo abilitativo.

8.1 – Il motivo è infondato.

8.2 – La giurisprudenza, anche della Sezione, ha più volte affermato, con orientamento da cui il Collegio non intende discostarsi, che il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce una declinazione, nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, del generale divieto di abuso del diritto, quale principio generale dell’ordinamento giuridico, valore ordinamentale diffuso e di portata generale, che non richiede specifiche e puntuali disposizioni settoriali, posto che consegue all’intrinseca necessità di rispettare la ratio dell’istituto volta per volta in considerazione (cfr., tra le più recenti, Cons. Stato, sez. II, 5 maggio 2025, n. 3827, con ulteriori richiami).

L’art. 12, co. 5, d.m. 5 maggio 2011, quindi, non ha natura costitutiva del divieto di artificioso frazionamento, ma ha soltanto chiarito sul piano positivo, in relazione al rispettivo ambito applicativo, gli elementi connotanti una fattispecie elusiva (più impianti riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale), che, comunque, è operante a prescindere dalla disciplina dettata dai relativi decreti ministeriali, i quali si limitano a positivizzare un principio immanente nel sistema, consistente nel disconoscimento di qualunque effetto giuridico a fattispecie che, pur rispettose sul piano formale della regola, ne frustrano nella sostanza la ratio . L’elusione delle regole di settore al fine di conseguire vantaggi non spettanti non può assurgere a fattispecie costitutiva del diritto all’incentivazione o del diritto a un’incentivazione superiore a quella spettante, pregiudicando gli altri operatori economici che quelle regole hanno rispettato, vanificando l’imposizione, a opera dei vari conti energia, di specifici requisiti di potenza per l’ammissione al beneficio, consentendo il ricorso a procedure autorizzative più snelle, quali in particolare in ricorso alla dichiarazione di inizio attività in luogo della prescritta autorizzazione unica ( ibidem ).

8.3 – In maniera del tutto logica e ragionevole il giudice di primo grado, avallando le conclusioni del GSE, ha ritenuto che “ il frazionamento catastale, che ha preceduto di poco l’avvio delle pratiche per la realizzazione dei due impianti, non sembra perseguire alcuna autonoma finalità se non quella di creare un elemento di (apparente) cesura tra le due particelle ” (cfr. punto 11 della sentenza appellata).

Difatti, dall’esame delle mappe catastali agli atti del giudizio risulta che, all’indomani del frazionamento, la superficie della nuova particella n. 595 (non interessata da alcun impianto fotovoltaico) per larghissima parte forma un poligono irregolare con le sembianze di una “L” sulla quale si innesta, però, una striscia di terreno lineare e di limitata dimensione (sempre appartenente alla p.lla 595) che divide l’area residua della p.lla n. 2 dalla p.lla n. 596 e della quale non è dato cogliere alcun’altra finalità che quella di escludere la contiguità tra le stesse (considerata l’assoluta genericità dell’affermazione dell’appellante secondo cui la striscia di terreno in questione svolgerebbe una “precipua e autonoma funzione” a servizio dell’impresa agricola insistente sulla stessa particella).

La circostanza s’innesta con innegabile coerenza all’interno della complessa vicenda, nel corso della quale le società Montegranaro Fotovoltaica e Colbuccaro Fotovoltaica, che già in occasione del primo progetto condividevano la stessa compagine sociale risultando riconducibili a un’unica iniziativa imprenditoriale, in un primo momento avevano presentato, il medesimo giorno, una D.I.A. ciascuno per due progetti di impianto fotovoltaico di potenza di poco inferiore alla soglia per i “piccoli impianti”, da realizzare sulla copertura di edifici allocati tutti sulla stessa particella catastale n. 2, e in un secondo momento (trascorso circa un anno e divenute entrambe possedute al 100% dallo stesso socio), a poca distanza dal frazionamento della p.lla 2 avevano presentato, ancora lo stesso giorno, una S.C.I.A. ciascuna per due progetti di impianto fotovoltaico di potenza inferiore alla soglia (ma superiore, se cumulati tra loro) da realizzare sulla copertura degli edifici che, intanto, erano divenuti formalmente censiti in catasto su due particelle distinte e non contigue.

Il frazionamento dei terreni, gli assetti societari delle società coinvolte, la sincronia delle pratiche edilizie, la condivisione della cabina di consegna e misura collegata alla rete di distribuzione mediante un elettrodotto unico, sono tutte circostanze che, singolarmente e nel loro insieme, definiscono un complesso di indizi gravi, precisi e concordanti di un artato frazionamento della potenza complessiva degli impianti a fini elusivi della normativa di riferimento in tema di agevolazioni tariffarie e convincono, perciò, dell’infondatezza del motivo di appello.

9. – Con il terzo e ultimo motivo di impugnazione, l’appellante critica la sentenza nella parte in cui – pur avendo ritenuto parzialmente fondato il secondo ricorso per motivi aggiunti, annullando il provvedimento di rigetto dell’istanza di riesame per difetto di motivazione, in quanto sorretto da considerazioni generiche e astratte nella comparazione dell’interesse pubblico con quello del privato – ha, viceversa, disatteso la censura concernente la violazione del termine ragionevole introdotto nell’ambito del procedimento di verifica e controllo del GSE dall’art. 56 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito con modificazioni dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, in ragione della data di adozione del provvedimento di decadenza, antecedente all’entrata in vigore della novella.

Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe dovuto anche statuire che il GSE, nello scrutinare le istanze di riesame, doveva verificare se l’adozione del provvedimento di decadenza fosse intervenuta entro un lasso di tempo ragionevole rispetto alla data di concessione dell’incentivo, valutazione questa che, nella specie, non sarebbe stata effettuata, atteso che tra il provvedimento di concessione degli incentivi (15.10.2012) e quello che ne ha dichiarato la decadenza (20.09.2019) erano trascorsi sette anni.

9.1 – Il motivo è infondato.

9.2 – Per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, infatti, la modifica legislativa di cui sopra trova applicazione per i provvedimenti adottati successivamente alla data di entrata in vigore della novella stessa (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. II, 4 aprile 2022, n. 2501 e Cons. Stato, Sez. II, 12 aprile 2022, n. 2747) e, pertanto, la valutazione dei presupposti di cui all’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 deve essere effettuata dal GSE con riferimento ai procedimenti avviati in data successiva al 17 luglio 2020, data di entrata in vigore del decreto legge n. 76/2020 (cfr., tra le ultime, Cons. Stato, sez. II, 26 novembre 2025, n. 9305).

10. – Per tutte queste ragioni, in conclusione, l’appello è infondato e dev’essere respinto.

11. – Le spese del presente grado del giudizio seguono la soccombenza, nei confronti della parte costituita, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Gestore dei servizi energetici – GSE S.p.A., delle spese del presente grado del giudizio, che liquida nell’importo complessivo di € 2000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

BE LE, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

AN RA, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN RA	BE LE

IL SEGRETARIO