Pubblicato il 26/02/2026

N. 01546/2026REG.PROV.COLL.

N. 02757/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2757 del 2023, proposto da AU SP, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Maria Di Leva, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo n. 156;

contro

Comune di Sant’ Agnello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giulio Renditiso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 4983/2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sant’ Agnello;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Consigliere AR AS e uditi per le parti l’avvocato Di Leva Antonio Maria e l’avvocato Renditiso Giulio;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. AU SP proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, per l’annullamento degli atti con i quali il Comune di Sant’ Agnello aveva respinto l’istanza di sanatoria prot. n. 20615 del 10 dicembre 2004, presentata ai sensi della legge n. 326 del 2023 ed avente a oggetto la realizzazione di opere edilizie in via Cappuccini n. 69, consistenti nella chiusura di due terrazzi, con la creazione di altrettanti vani, per una superficie complessiva di 46 mq, l’edificazione di una copertura mediante solaio, per una superficie di circa 95 mq, nonchè la realizzazione di ulteriori interventi che avevano determinato l’alterazione della consistenza del piano terreno del fabbricato.

Il Comune di Sant’Agnello disponeva la demolizione delle opere abusive, rispettivamente con i provvedimenti prot. 6644 del 5 aprile 2016 e n. 32 Reg. Ord/15 del 6 maggio 2016.

Con ulteriore provvedimento, n. 31 Reg. Ord/15 del 6 maggio 2016, l’Amministrazione comunale ingiungeva la demolizione delle ulteriori opere abusive di completamento del manufatto, consistenti nella realizzazione di due distinte unità immobiliari.

Tali provvedimenti venivano adottati in ragione della collocazione delle opere in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e dell’accertata non conformità al P.R.G.

Con il ricorso introduttivo, AU SP proponeva censure di violazione di legge ed eccesso di potere, in particolare lamentava la violazione dell’art. 32 della legge 326 del 2003 e degli articoli 32 e 33 della legge 47 del 1985. Secondo la ricorrente, le opere erano state realizzate in una zona su cui insistevano vincoli di inedificabilità relativa e non assoluta, pertanto le opere erano, in tesi, suscettibili di sanatoria.

Inoltre, nella specie, era mancato il parere della Commissione edilizia sulla compatibilità delle opere con il P.R.G. Dalla illegittimità del diniego di condono, con efficacia viziante, la ricorrente faceva discendere la illegittimità delle ordinanze di demolizione dei manufatti abusivi.

Con memoria del 6 maggio 2022, nelle more del giudizio, AU SP dichiarava il sopravvenuto difetto di interesse alla decisione quanto all’ingiunzione n. 31 del 2016, avendo proceduto spontaneamente alla demolizione delle opere.

La ricorrente manifestava, invece, l’interesse parziale alla pronuncia giudiziale, quanto all’impugnazione dell’ingiunzione n. 32 del 2016, limitatamente alla parte in cui il provvedimento intimava la demolizione:

(a) della tettoia realizzata in aderenza al fabbricato lato sud – ovest in sostituzione della precedente;

(b) delle opere che erano state oggetto della domanda di definizione dell’illecito edilizio ex lege n. 326/2003.

Infine, riferiva di avere un interesse alla pronuncia giudiziale con riferimento al provvedimento prot. 6644 del 5.4.2016, recante il diniego di sanatoria edilizia ex lege n. 326/2003, impugnato al punto a) del ricorso introduttivo.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con la sentenza n. 4983 del 2022, dichiarava il ricorso in parte improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse e in parte infondato.

Secondo il Collegio di prima istanza, nel caso in esame, era evidente la non condonabilità dell’opera, pacificamente realizzata in zona vincolata. Con riferimento alla asserita condonabilità degli interventi di manutenzione straordinaria, la realizzazione di una diversa distribuzione di spazi interni non impediva all'Amministrazione l'adozione dell'ordinanza di demolizione, atteso che un abuso edilizio andava valutato prendendo in considerazione una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, non potendo scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, atteso che il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio non derivava da ciascun intervento a sé stante, ma dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni.

3. AU SP ha proposto appello avverso la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma sulla base delle seguenti censure: “ 1. Errores in iudicando – (L. 24.11.2023 n. 326 art. 32, L. 28.2.1985 n. 47, art. 32 e 33; L. 07.08.1990 n. 241 art. 3; d.P.R. 06.06.2001 n. 380 art. 6; L. Reg. Camp. 18.11.2004, n. 10). Eccesso di potere per difetto di istruttoria; 2. Errore in iudicando – Violazione e falsa applicazione di legge (L. 07.08.1990 n. 241 art. 3; d.P.R. 06.06.2001 n. 380 artt. 31; L. 24.11.1981 n. 689 art. 1). Eccesso di potere per difetto di istruttoria”.

4. Il Comune di Sant’Agnello si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

6. Con il primo mezzo, AU SP censura la sentenza impugnata evidenziando che il provvedimento prot. 6644 del 5.4.2016, recante il rigetto dell’istanza di definizione dell’illecito edilizio violerebbe l’art. 32 comma 27 lett. d) della L. 24.11.2003 n. 326, riferito in via esclusiva ai vincoli di inedificabilità assoluta di cui all’art. 33 L. 47 del 1985 (o comunque ai soli immobili e non alle aree vincolate), escludendo i casi di inedificabilità relativa ex art. 32 della Legge citata, per i quali occorrerebbe acquisire il relativo nulla osta paesaggistico - ambientale. La ricorrente ritiene che l’insistenza dell’intervento in un’area protetta da un vincolo paesaggistico relativo non comporterebbe un impedimento automatico del condono, ma postulerebbe, al contrario, una verifica di compatibilità delle opere con le esigenze di tutela implicate dal vincolo.

6.1. Il motivo è infondato.

Secondo la giurisprudenza prevalente, dal quale non vi sono ragioni per discostarsi: “ L'art. 32 del d.l. n. 269/2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 326/2003 (c.d. terzo condono), fissa limiti più stringenti rispetto ai precedenti "primo" e "secondo" condono (leggi nn. 47/1985 e 724/1994); in particolare, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quello ambientale e paesistico, sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni:

a) si tratti di opere realizzate prima della imposizione del vincolo;

b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, le opere siano conformi alle prescrizioni urbanistiche;

c) si tratti di opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria);

d) vi sia il previo parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo” ( ex multis Consiglio di Stato, n. 3526 del 2025; id . n. 1036 del 2023; id n. 90 del 2023; id. n. 8781 del 2022).

Ciò premesso, la Corte costituzionale, con sentenza resa in data 19 dicembre 2022, n. 252 - nel dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, primo comma, della legge regionale Sicilia n. 19/2021, nonché, in via conseguenziale, degli artt. 1, secondo comma, e 2 della medesima legge - ha chiarito che: l'art. 32 del decreto legge n. 269 del 2003, comma 27, lettera d), attribuisce " carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l'inedificabilità assoluta ".

Tenuto conto dei rilievi espressi, anche laddove si dovesse ritenere l’area su cui insistono i manufatti abusivi sottoposta a vincolo relativo, sarebbero sanabili i soli interventi edilizi di minore importanza, ossia: interventi di restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria e opere che non comportano nuovi volumi o superfici.

Nella specie, come precisato dal Collegio di prima istanza, non è ammessa la sanatoria, trattandosi di manufatti che realizzano nuovi volumi o superfici, essendo irrilevante che sul sito sia stato apposto, o meno un vincolo relativo. Inoltre, come precisato da questo Consiglio di Stato, con sentenza n. 1343 del 2023, è esclusa la possibilità di conseguire il condono nelle zone sottoposte a vincolo paesaggistico, qualora sussistano le richiamate condizioni ostative, anche nell’ipotesi in cui viene rilasciato il parere positivo dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo.

Nella vicenda in esame, risulta dai fatti di causa che: le opere sono state eseguite in data successiva all’imposizione del vincolo (come si desume dalla data indicata nella stessa domanda di condono) e non vi è la conformità urbanistica dei manufatti, in quanto, rientrando le opere nella zona F2 del P.R.G., ai sensi dell’art.32 delle Norme di Attuazione è prevista l’assoluta inedificabilità, salvo gli edifici esistenti alla data di adozione del P.R.G., che però “ non possono venire né ricostruiti né ampliati ”, espressione che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, non significa vietare solo gli interventi di ristrutturazione con variazione delle dimensioni o della sagoma, ma interdire sia la ricostruzione (ancorché fedele) sia l’ampliamento.”

7. Con il secondo motivo di appello, la ricorrente riferisce di avere dichiarato nel corso del giudizio di primo grado la permanenza di un parziale interesse alla decisione rispetto al provvedimento demolitorio n. 32/2016, limitatamente alla parte avente ad oggetto: a) la tettoia realizzata in aderenza al fabbricato lato sud-ovest in sostituzione della precedente; b) le opere che erano state oggetto della domanda di definizione dell’illecito edilizio ex L. 326/2003, consistenti “ nella chiusura di preesistenti terrazzi al primo piano del fabbricato ricavando due ambienti ad uso abitativo in ampliamento ai preesistenti per complessivi mq. 46,00 circa ” così descritte nella stessa ingiunzione: “ ampliamento mediante la chiusura perimetrale dei due lati liberi della terrazza esistente, con muratura e copertura con solaio piano il tutto per una superficie di mq. 15,25 ed un volume di mc 39,82, il vano è ad uso abitativo; ampliamento, sulla terrazza rivolta nord-est, mediante struttura portante in muratura e copertura in lamierato adibiti a vano cucina, bagno e camera da letto. L’ampliamento sviluppa una superficie complessiva pari a mq 26,25 (…) ed un volume di circa 9 mc 76”; c) la copertura termica realizzata al di sopra dell’ultimo solaio al piano primo ” .

Tanto premesso, la ricorrente in appello censura come inconferente il riferimento del TAR alla “diversa distribuzione di spazi interni”, tenuto conto che la ricorrente aveva precisato la permanenza dell’interesse alla decisione, quanto alle diverse opere edilizie menzionate sub a), b) e c). Contestualmente aveva rappresentato di aver provveduto al ripristino dello stato dei luoghi, quanto al contestato completamento e frazionamento in due distinte unità abitative della parte di immobile oggetto dell’ingiunzione n. 31/2016, nonché alla demolizione del ripostiglio, costituito da pannelli e vetri, oggetto dell’ingiunzione n. 32/2016.

L’appellante ribadisce la natura di manutenzione straordinaria, come tale appartenente alla categoria dell’attività edilizia libera ex art. 6 d.P.R. n. 380/2001, non esaminata affatto dal Giudice di prime cure, della contestata sostituzione della tettoia posta a copertura del portico al piano terra, senza alcun ulteriore ampliamento, con conseguente inapplicabilità della sanzione della demolizione ex art. 31 e 33 d.P.R. n. 380 del 2001. Tale argomentazione viene riferita anche alla copertura termica che, a parere della signora SP, ha natura pertinenziale ed accessoria, anch’essa appartenente alla categoria della manutenzione straordinaria, trattandosi di un’opera senza alcun aumento di volumetria, consistente in mera rifinitura e con l’unica funzione di realizzare un isolamento termico sulla copertura dell’intero fabbricato.

7.1. Le critiche sono in parte fondate e vanno accolte nei termini di cui in motivazione.

Il Collegio precisa che il mezzo va respinto con riferimento alla realizzazione della tettoia posta a copertura del portico al piano terra, realizzata in lamiera in pvc di mt. 4.25 x mt. 3.30.

La giurisprudenza prevalente ritiene che, per quanto riguarda la tettoia in legno, realizzata all’interno di un territorio protetto da un vincolo paesaggistico, anche le opere astrattamente riconducibili al concetto di pertinenza, se realizzate senza titolo, devono comunque sottostare a misure ripristinatorie e di reintegro ambientale.

L’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruire senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico: “ Infatti, per le opere abusive eseguite in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica in aree vincolate, vige il principio di indifferenza del titolo necessario all’esecuzione di interventi in dette zone, essendo legittimo l’esercizio del potere repressivo in ogni caso, a prescindere, appunto, dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per la realizzare l’intervento edilizio nella zona vincolata; ciò che rileva, ai fini dell’irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata e in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico che urbanistico” (Cons. Stato, n. 9557 del 2023).

Ne consegue che la tettoia realizzata in un’area vincolata, senza la necessaria autorizzazione paesaggistica e senza titolo edilizio, deve essere demolita (Cons. Stato, n. 9557 del 2023).

Il mezzo, invece, va accolto con riferimento all’isolamento termico del solaio.

Va rilevato che, dalla relazione tecnica prodotta nel corso del giudizio di primo grado dalla ricorrente, a firma dell’Architetto Gargiulo, si evince che la copertura termica è posizionata a 70 centimetri dal piano di calpestio ed è delimitata lateralmente da una muratura perimetrale preesistente. Si tratta di un sistema di isolamento termico che non risulta creare volumetria, in quanto finalizzato al contenimento ed isolamento del solaio di copertura e delle altre strutture portanti.

Pertanto, l’ordinanza impugnata con riferimento all’isolamento termico del solaio va annullata in parte qua , laddove tale isolamento non costituisca la copertura di altri manufatti che devono essere demolitivi per i rilievi sopra ampiamente enunciati, atteso che, in tale caso, l’abuso va considerato non atomisticamente, ma nella complessità.

8. In definitiva, l’appello va accolto limitatamente al punto c) della memoria depositata in data 6.5.2022, nel corso del giudizio di primo grado, dalla ricorrente AU SP, ossia con riferimento alla copertura termica realizzata al di sopra dell’ultimo solaio al piano primo, e va respinto per il resto. Pertanto, in riforma della sentenza impugnata, va accolto il ricorso introduttivo limitatamente all’annullamento dell’ordine di demolizione, in parte qua , riferito al predetto manufatto.

9. Le spese di lite del doppio trado di giudizio, considerate le ragioni della decisione e la complessità fattuale delle questioni trattate, vanno interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente, nei termini di cui in motivazione, e per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, annulla l’ordinanza di demolizione n. 32 del 2016, in parte qua , limitatamente alla copertura termica realizzata al di sopra dell’ultimo solaio al piano primo e lo respinge per il resto.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113 con l'intervento dei magistrati:

LA Di RL, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

AR AS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR AS	LA Di RL

IL SEGRETARIO