Pubblicato il 20/02/2026

N. 01376/2026REG.PROV.COLL.

N. 00159/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 159 del 2025, proposto dalla società UG IA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Mariagrazia Romeo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
la Provincia di Padova, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

del Comune di Vigonza, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda) n. 01598/2024, resa tra le parti, sul ricorso proposto per la condanna del Ministero per i Beni e le Attività Culturali e della Provincia di Padova, ciascuno in relazione alla propria responsabilità ed in via solidale, al risarcimento del danno ingiusto patito pari ad Euro 12.226.044,00 (oltre a rivalutazione ed interessi), in conseguenza dell’illegittimità (accertata con sentenza del T.a.r. per il Veneto n. 368/2013, confermata con sentenza del Consiglio di Stato, VI sez., n. 5375, pubblicata il 30 luglio 2019):

- del decreto del Dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Padova n. 97/VIA/2012 del 26 giugno 2012 di rigetto della domanda di valutazione di impatto ambientale e contestuale approvazione ed autorizzazione di un progetto di “revamping dell’impianto per il recupero di rifiuti di Via Basabò a Vigonza senza aumento della potenzialità”;

- del decreto del Dirigente del medesimo settore n. 113489/12 del 9 agosto 2012 “di diffida ad ottemperare alla prescrizione 4 dell’art. 3 del provvedimento n. 22/VIA/2007 nel più breve tempo possibile e comunque entro il termine di 90 giorni dalla data di ricevimento del provvedimento di diffida”.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Provincia di Padova;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la consigliera VI IN;

Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso di primo grado l’odierna appellante ha chiesto la condanna del Ministero della cultura e della Provincia di Padova, “ ciascuno in relazione alla propria responsabilità ed in via solidale, al risarcimento del danno ingiusto patito, pari ad Euro 12.226.044,00 (oltre a rivalutazione ed interessi), in conseguenza dell’illegittimità ”, per come accertata con le sentenze nn. 368/2013 del T.a.r. per il Veneto e n. 5378/2019 del Consiglio di Stato, dei seguenti provvedimenti: il decreto del dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Padova n. 97/VIA/2012 del 26.6.2012 (di rigetto della domanda di valutazione di impatto ambientale e contestuale approvazione ed autorizzazione di progetto di revamping dell’impianto per il recupero di rifiuti senza aumento della potenzialità); il decreto del dirigente del medesimo settore n. 113489/12 del 9.8.2012 (di diffida ad ottemperare alla prescrizione n. 4 dell’art. 3 del provvedimento n. 22/VIA/2007 nel più breve tempo possibile e comunque entro il termine di novanta giorni dalla data di ricevimento del provvedimento di diffida).

1.1. A fondamento della domanda la società deduceva:

- di aver gestito sin dal 2002 (in seguito ad autorizzazione rilasciata dalla Provincia di Padova il 13.5.2002) un impianto di recupero di rifiuti speciali non pericolosi sito nel Comune di Vigonza;

- di aver presentato domanda alla Provincia di Padova (acquisita al prot. n. 145344 del 7.10.2011) in relazione ad un progetto di revamping, al fine di estendere la tipologia di rifiuti da trattare, di stoccare i rifiuti da conferire ad altri impianti e di installare un nuovo impianto per la produzione di altre tipologie di materie prime secondarie;

- di aver elaborato uno studio di impatto ambientale di ausilio al progetto ed un business plan , nel quale era previsto l’investimento della somma di € 3.198.000,00, a fronte della previsione dell’incremento dell’utile d’impresa pari ad € 1.130,679,00 per il 2013, ad € 1.391.126,00 per il 2014 e ad € 1.928.616,00 per l’anno 2015 (per un utile totale di € 4.450.421,00 per il triennio 2013 – 2015), nonché ad € 7.815.623,00 per il triennio successivo;

- che tale progetto avrebbe superato anche il vaglio di un istituto di credito, con conseguente deliberazione del finanziamento di € 2.500.000,00;

- che, tuttavia, con decreto n. 97/VIA/2012 del 26.6.2012 la Provincia di Padova aveva respinto la richiesta di autorizzazione, richiamando il parere prot. n. 3299 del 14.3.2012 della Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto del Ministero per i beni e le attività culturali, nel quale si rilevava che l’attività fin dal 2002 avrebbe dovuto essere considerata priva della necessaria autorizzazione paesaggistica e che oltretutto la società non avrebbe efficacemente ottemperato alle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni del 2002 e del 2007 circa la realizzazione di una completa schermatura dell’impianto con un filare di alberi;

- che a tale decreto seguiva poi la nota prot. 113489/12 del 9.8.2012, con la quale la Provincia aveva diffidato la ricorrente ad ottemperare a queste ultime prescrizioni;

- che avverso tali provvedimenti erano stati proposti i ricorsi nn. 1418/2012 e 1495/2012;

- che tali ricorsi, previa riunione, erano stati accolti dal T.a.r. per il Veneto con la sentenza n. 368/2013, sul rilievo della piena validità ed efficacia dell’autorizzazione paesaggistica rilasciata nel 2002 e dell’avvenuta schermatura degli impianti, con conseguente sussistenza di difetto di istruttoria da parte della Soprintendenza;

- di aver presentato alla Provincia in data 21.3.2013, in seguito a tale sentenza, istanza di riapertura del procedimento, sollecitando tale Ente all’adozione del provvedimento autorizzatorio nel termine di trenta giorni;

- che la Provincia, con deliberazione della Giunta n. 64 del 10.5.2013, aveva espresso giudizio di compatibilità ambientale del progetto di revamping dell’impianto, con sollecito al Comune di Vigonza (con nota prot. 81504 del 4.6.2013) a fornire la documentazione relativa agli aspetti edilizi, urbanistici, nonché l’autorizzazione paesaggistica relativa all’impianto in oggetto;

- che, tuttavia, il Ministero aveva impugnato dinanzi al Consiglio di Stato la sentenza del T.a.r.:

- che il Comune di Vigonza con nota prot. 22803 del 29.8.2013 aveva denegato l’autorizzazione richiesta, prestando adesione al parere negativo formulato dalla Direzione Regionale del Ministero;

- che la Provincia di Padova con nota prot. 150009/13 aveva comunicato l’archiviazione della pratica;

- che tale provvedimento era stato impugnato innanzi al T.a.r. con ricorso n.r.g. 1726/2013;

- che la sentenza n. 368/2013 era stata sospesa dal Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 3026/2013, pubblicata in data 31.7.2013;

- che il T.a.r., con l’ordinanza n. 206/2014, aveva respinto la domanda cautelare avanzata nel giudizio n.r.g. 1726/2013;

- che con la sentenza n. 5375/2019 (pubblicata in data 30.7.2019) il Consiglio di Stato aveva poi respinto l’appello proposto e confermato la sentenza n. 368/2013;

- che, tuttavia, nelle more della definizione del giudizio di appello la ricorrente era stata costretta a richiedere al Tribunale di Padova l’ammissione alla procedura di concordato preventivo;

- che il concordato era stato poi omologato dal Tribunale di Padova con decreto del 29.5.2014.

In ragione delle circostanze sopra evidenziate la società riteneva sussistenti i presupposti per il riconoscimento del risarcimento del danno, costituiti da:

i) la condotta delle amministrazioni intimate consistita nell’emanazione dei provvedimenti suddetti (vale a dire il decreto del dirigente del Settore Ambiente della Provincia di Padova n. 97/VIA/2012 del 26.6.2012 e il decreto del dirigente del medesimo Settore n. 113489/12 del 9.8.2012); tali provvedimenti erano annullati in sede giurisdizionale per vizi non già soltanto formali, bensì sostanziali; vi sarebbe stato l’avvenuto condizionamento da parte del Ministero della condotta della Provincia di Padova per mezzo del parere negativo vincolante espresso dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto;

ii) l’elemento soggettivo ravvisabile nella condotta del Ministero, pure tenuto conto dell’avvenuta proposizione da parte dello stesso di appello avverso la sentenza n. 368/2013; per effetto di tale giudizio sarebbe stata inibita in modo irreversibile la realizzazione del progetto pianificato dalla ricorrente; non sussisterebbe nel caso di specie alcuna delle ipotesi di esclusione della responsabilità dell’Amministrazione, vale a dire il riconoscimento dell’errore scusabile determinato da contrasti giurisprudenziali, l’incertezza del quadro normativo o la particolare complessità della situazione di fatto; il parere della Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto del 29.3.2012 sarebbe stato frutto di una attività amministrativa palesemente improntata alla negligenza e comunque contraria al principio di buon andamento; tale Amministrazione avrebbe disatteso il parere favorevole già reso (con nota prot. 3299 del 14.3.2012) da altra Amministrazione statale, ossia la Soprintendenza per i Beni Archeologici del Veneto, ragione per cui sarebbe stata evidente non soltanto l’imperizia degli Uffici, bensì anche un inopinato atteggiamento ostativo; anche la scelta di impugnare la sentenza pronunciata dal T.a.r. sarebbe stata il frutto di una lettura superficiale della fattispecie a causa di inescusabile negligenza;

iii) il danno derivante dall’interruzione dell’operatività della ricorrente per essere stata la stessa ritenuta priva di autorizzazione; in ragione di tale situazione la ricorrente sarebbe stata costretta a presentare ricorso per concordato preventivo liquidatorio ai sensi dell’art. 161 L.F.; nel 2011, all’epoca della presentazione del progetto di revamping , la ricorrente avrebbe realizzato un fatturato di oltre 3,7 milioni di euro ed avrebbe goduto “ di una prospettiva di sviluppo che (ove il progetto fosse stato autorizzato) le avrebbe consentito di trarre fin qui (dal 2011 al 2019) un utile complessivo di euro 12.226.044,00 … come documentato dalla relazione allegata, elaborata da un esperto commercialista ” (v. pag. 15 del ricorso di primo grado); la sentenza del Consiglio di Stato avrebbe riconosciuto la spettanza del bene della vita in capo a parte ricorrente; il danno cagionato alla ricorrente sarebbe rappresentato dall’utile che l’impianto avrebbe conseguito nei primi sei anni di attività (dal 2013 al 2018), utilizzando i dati indicati nel business plan elaborato dalla stessa ricorrente; peraltro, tale business plan sarebbe stato pure valutato favorevolmente da istituto di credito con approvazione del finanziamento richiesto per l’iniziativa; la ricorrente avrebbe subito un danno pari quantomeno ad € 12.226.044,00, oltre rivalutazione monetaria;

iv) il nesso causale tra la condotta delle Amministrazioni ed il danno subito dalla ricorrente; neppure sarebbe invocabile alcun concorso di colpa da parte della ricorrente, avendo la stessa impugnato tempestivamente i provvedimenti suddetti, presentato istanza di riapertura del procedimento in seguito alla sentenza n. 368/2013 del T.a.r. e resistito dinanzi al Consiglio di Stato nel giudizio di appello avverso tale sentenza;

2. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa, nella resistenza del Ministero della cultura e della Provincia di Padova, il T.a.r. ha respinto il ricorso e ha compensato tra le parti le spese di lite.

3. L’appello della società, rimasta soccombente, si fonda sui seguenti motivi:

a) Sulla prova dell’esistenza del danno-conseguenza.

La Provincia di Padova con decreto n. 97/VIA/2012 del 26 giugno 2012 respingeva la richiesta di autorizzazione presentata dall’appellante richiamando il parere espresso dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto (prot. n. 3299) del 14 marzo 2012 ove si rilevava, in particolare, che l’attività fin dal 2002 doveva considerarsi priva della necessaria autorizzazione paesaggistica.

Le Amministrazioni, dunque, negavano l’esistenza in capo alla società di un titolo (indispensabile) non solo alla realizzazione del progetto di revamping ma ancor prima all’ordinaria prosecuzione dell’attività già avviata.

In tal senso il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 5375/19, ha rilevato che “ la motivazione dell’asserita mancanza dell’autorizzazione paesaggistica ... posta a base del parere negativo della Direzione Regionale per i Beni Cultuali e Paesaggistici del Veneto determinante il diniego del progetto di revamping, si pone in manifesta contraddizione con le valutazioni positive espresse sugli interventi successivi al 2002, oltre ad essere lesiva dei principi della certezza giuridica e del legittimo affidamento dell’impresa ricorrente, autorizzata sin dal 2002 alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto ”.

La chiusura dell’attività non avrebbe quindi rappresentato un’autonoma scelta imprenditoriale conseguente ad un precluso ampliamento, ma avrebbe rappresentato un atto dovuto in considerazione del disconoscimento dei titoli necessari per la sua prosecuzione.

Sicché, nelle ipotesi in cui l’annullamento giurisdizionale di un provvedimento negativo (sia esso restrittivo, ostativo o limitativo) sia conseguente all’accertamento di vizi sostanziali - quale è il caso di specie - il giudicato contiene in sé il riconoscimento della spettanza del bene della vita.

La società ha poi provato:

a) le reiterate contestazioni da parte delle Amministrazioni interessate dalla domanda di VIA dell’assenza della pregressa autorizzazione paesaggistica (comunicazione ex art 10 bis l.n.241/90 – doc. 7; provvedimento di diniego – doc. 8; comunicazione di archiviazione – doc. 22);

b) l’elenco dei lavori assegnati a seguito della partecipazione a gare negli anni 2011 e 2012 (all’epoca cioè del diniego opposto) per un ammontare di euro 6.802.048,00 (doc. 25) la cui esecuzione imponeva la regolarità dei titoli autorizzatori (che erano stati arbitrariamente contestati);

c) la comunicazione della Cassa di Risparmio del Veneto del 21 dicembre 2011 (doc. 6) che subordinava l’erogazione del finanziamento (pari ad euro 2.500.000,00) in primo luogo all’ottenimento delle autorizzazioni ministeriali richieste (autorizzazioni le quali sarebbero state non acquisibili in considerazione della contestazione dell’assenza del titolo originario).

Il provvedimento di diniego dell’istanza di revamping avrebbe, quindi. determinato la chiusura dell’attività.

Né potrebbe obiettarsi l’assenza di un formale ordine di chiusura, ciò in quanto l’esercizio abusivo dell’attività avrebbe comunque esposto la società ad ulteriori sanzioni.

b) prova dell’entità del danno subito .

A differenza di quanto ritenuto dal T.a.r. la documentazione offerta dall’appellante rappresenta tutto ciò che ordinariamente è nella disponibilità della parte; si tratta, in particolare, della documentazione probatoria volta ad attestare la situazione economico - finanziaria della società al tempo del diniego progetto (bilancio, business plan , elenco dei contratti d’ appalto in corso di esecuzione – ben 18 – per un ammontare di circa 7 milioni di euro), unitamente ad una perizia redatta da un commercialista – iscritto quindi ad un Ordine professionale ed in quanto tale tenuto alla veridicità dei dati esposti – attestante la perdita subita dalla società a causa del mancato rilascio dell’autorizzazione richiesta.

L’analisi compiuta nella relazione tecnica consente di rilevare che la società, a causa dell’illegittimo diniego al progetto già pianificato, ha subito un depauperamento ad oggi quantificabile quantomeno in euro 12.226.044,00-

Dalla deliberazione assunta dalla Cassa di Risparmio del Veneto (doc. 6) il 21 dicembre 2011, si evince che l’Istituto di credito aveva accordato “ un massimale di affidabilità di Euro 2.500.000,00 da utilizzare per finanziamenti leasing ”; tale documentazione sarebbe indicativa e probante della governabilità della situazione economica ( ante diniego del 26 giugno 2012) e dell’affidabilità della ricorrente.

A fronte della inconfutabilità e veridicità dei dati contabili attestanti la perdita subita in termini di danno emergente, la quantificazione del lucro cessante, che è per sua natura ipotetica, avrebbe potuto essere operata dal giudice mediante valutazione equitativa ai sensi degli artt. 1226 e 2056 cod. civ.

Ciò in considerazione dell’impossibilità dell’esatta stima di tale species di danno.

Ma anche in relazione a tale profilo, la sentenza ha disatteso l’evoluzione interpretativa fin qui elaborata dalla stessa giurisprudenza amministrativa in materia risarcitoria.

c) Sull’assenza di concorso della società nella causazione del danno .

Secondo il T.a.r. la società avrebbe concorso nella causazione del danno in quanto non avrebbe sollecitato la fissazione dell’udienza pubblica avanti il Consiglio di Stato (dell’appello proposto dal Ministero) ed ancor più avrebbe omesso di coltivare il ricorso n.r.g. 1726/2013 pendente avanti il T.a.r. Veneto, determinandone la perenzione.

Entrambe le omissioni (se tali possono definirsi) sono tuttavia successive alla cessazione dell’attività (che va cristallizzata alla data di deposito del ricorso ex art 161 l. fall – ossia al 31 luglio 2013 – allorché il danno si era già verificato).

L’appello era stato notificato il 14 giugno 2013 e la relativa istanza cautelare accolta con ordinanza del successivo 30 luglio.

Il ricorso (n.r.g. 1726) era stato proposto avanti il T.a.r. Veneto avverso il provvedimento di archiviazione del 31 ottobre 2013 e l’esito negativo dell’istanza cautelare (motivata esclusivamente dalla pendenza del giudizio d’ appello e dall’ intervenuta sospensione dell’esecutività della sentenza n. 368/13) non lasciava presagire un esito favorevole del ricorso, esponendo oltretutto la stessa società ad eventuali condanne alle spese di lite.

La società ritiene di non avere in alcun modo concorso nella causazione del danno in quanto:

- ha impugnato tempestivamente avanti il T.a.r. il decreto di diniego del 26 giugno 2012;

- ha presentato, con altrettanta solerzia, a seguito della favorevole sentenza del T.a.r. n. 368/13, istanza di riapertura del procedimento, proprio al fine di contenere il danno già patito;

- ha resistito avanti il Consiglio di Stato all’appello proposto dal BA avverso la sentenza n. 368/2013;

- ha impugnato in primo grado il provvedimento di archiviazione della Provincia di Padova del 31 ottobre 2013.

d) Sull’assenza di errore scusabile da parte delle Amministrazioni .

Sotto il profilo dell’elemento soggettivo non sarebbe indicativo di una complessità della questione controversa la sospensione in sede cautelare della sentenza n. 368 del 2013, trattandosi di una valutazione sommaria.

Il parere reso dalla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto il 29 marzo 2012 sarebbe frutto di una attività amministrativa palesemente improntata alla negligenza e comunque contraria al principio di buon andamento (in quanto dimentica dei provvedimenti da essa stessa già rilasciati).

e) Sulla consulenza tecnica d’ufficio.

L’appellante, offerta la prova del danno patito, aveva rimesso ad una perizia elaborata da un commercialista la sua quantificazione.

La società aveva altresì rappresentato e documentato come la chiusura dell’attività fosse intervenuta in un contesto finanziario nel quale aveva utili per oltre 3 milioni di euro, 31 dipendenti e commesse per circa 7 milioni di euro (documenti 5 bis e 6); essa ritiene cioè di avere fornito quanto meno un principio di prova tanto in ordine al danno emergente quanto al lucro cessante, rimettendo al T.a.r. l’eventuale scelta di disporre una consulenza tecnica d’ufficio a supporto degli elementi probatori fin lì offerti.

4. Si sono costituiti, per resistere, il Ministero della Cultura e la Provincia di Padova.

5. L’appellante e la Provincia di Padova hanno depositato memorie, conclusionali e di replica, in vista della pubblica udienza del 6 novembre 2025, alla quale l’appello è stato trattenuto per la decisione.

6. L’appello è infondato e deve essere respinto.

Al riguardo si osserva quanto segue.

7. In via preliminare, giova ricordare che, secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria, occorrendo anche verificare che risulti leso, per effetto dell’attività illegittima e colpevole dell'amministrazione, l’interesse materiale al quale il soggetto aspira; il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest’ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 8 gennaio 2025, n. 98).

7.1. Nel caso in esame, la sequenza degli atti amministrativi riguardanti il progetto di revamping presentato dall’appellante ha messo, anzitutto, in luce che, allo stato, non vi è alcuna certezza sulla spettanza del bene della vita correlato a tale progetto, sussistendo, semmai, la certezza del contrario.

Infatti, l’annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento di diniego della Provincia di Padova del 26.6.2012 e del presupposto parere del 14.3.2012 della Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto del Ministero per i beni e le attività culturali (per effetto della sentenza del T.a.r. n. 386 del 2013), ha comportato soltanto la riapertura del procedimento di autorizzazione.

Nell’ambito di tale procedimento, dopo il rilascio del provvedimento di VIA da parte della Provincia di Padova, il 10 maggio 2013, sono intervenuti il diniego dell’autorizzazione paesaggistica da parte del Comune di Vigonza, espresso sulla scorta del parere negativo nuovamente formulato dalla Direzione Regionale del Ministero, e il conseguente diniego di rilascio dell’autorizzazione unica, ex art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, da parte della Provincia di Padova.

Tali provvedimenti sono ormai definitivi, per effetto della perenzione del giudizio n. 1726/2013 interposto dall’odierna appellante.

Sotto questo profilo difetta, pertanto, uno degli elementi costitutivi dell’illecito, rappresentato dalla relazione causale tra il comportamento dell’amministrazione e la lesione del bene della vita al quale si “correla” l’interesse legittimo.

7.2. Il danno prospettato dall’appellante, infatti, non è collegato direttamente al provvedimento originariamente annullato dal T.a.r. (ovvero il primo diniego di autorizzazione del progetto di revamping ) ma alla situazione di “incertezza” amministrativa che si sarebbe venuta a determinare per effetto delle motivazioni contenute nel parere del Ministero, incertezza che avrebbe indotto l’appellante a cessare l’attività in essere presentando, successivamente all’istanza di concordato preventivo, quella di concordato liquidatorio.

Reputa, tuttavia, il Collegio che il danno derivante dalla cessazione dell’attività autorizzata nel 2002 non sia affatto collegato sul piano causale agli atti annullati dalla sentenza del T.a.r. n. 386 del 2013 (confermata in appello nel 2019).

Infatti:

- nella domanda di concordato preventivo liquidatorio (ex art. 161 l.f.) avanti il Tribunale di Padova, omologato con decreto del 29 maggio 2014 (doc. n. 15 di parte ricorrente), si fa riferimento ad un ricorso del 21 febbraio precedente, per l’ammissione al concordato preventivo, nella quale la società invocava la “ crisi dell’edilizia del 2009 ” la quale “ ha imposto all’impresa di investire in innovazione e ricerca, riposizionando il suo core busines ” e si affermava che: “ la strategia aziendale intrapresa già nel 2011 ”, prevedeva quattro linee di azione, delle quali solo l’ultima è rappresentata dal “ revamping ” dell’impianto di recupero, sebbene quest’ultimo fosse considerato dalla società “ il fulcro dell’intero progetto di business ”;

- come già evidenziato, però, manca la prova dell’effettiva spettanza di tale bene della vita, essendosi orami consolidati gli atti di diniego di autorizzazione del progetto di revamping adottati nel 2013, dopo la riapertura del procedimento autorizzatorio;

- la Provincia di Padova, dal canto suo, non ha mai adottato alcun provvedimento che, pur a fronte dei dubbi originariamente sollevati dal BA sulla sussistenza dell’autorizzazione paesaggistica, abbia revocato alla ditta l’autorizzazione originaria all’esercizio rilasciatale nel 2002. Né risulta essere mai stato avviato un procedimento in tal senso. Sicché, non è affatto vero che, proseguendo l’attività, regolarmente autorizzata, la società si sarebbe esposta a sanzioni.

In sostanza, a fronte del descritto contesto fattuale, da un lato, non vi è alcuna prova che le difficoltà finanziarie dell’azienda siano state causate direttamente dal contenzioso relativo al revamping , dall’altro, la decisione di interrompere l’attività in essere risulta derivare da un’autonoma scelta imprenditoriale.

Come rilevato dalla Provincia, i danni allegati dalla società derivano dalla scelta di interrompere l’attività produttiva, la quale avrebbe comunque potuto essere proseguita con gli impianti esistenti ed in forza delle pregresse autorizzazioni mai contestate dagli Enti competenti e confermate esistenti dalle sentenze amministrative sopra richiamate.

Nessun provvedimento sanzionatorio o di altro tipo è stato emanato dalla Provincia in relazione all’attività in essere già autorizzata.

Risulta anzi che successivamente al diniego relativo progetto di revamping del 26 giugno 2012, la Provincia, in data 27 settembre 2012, abbia espresso l’avviso, in forza di quanto emerso all’incontro convocato dal Comune di Vigonza in data 10 settembre 2012, che all’odierna appellante potesse applicarsi il principio di legittimo affidamento in relazione alla legittimità paesaggistica dei manufatti esistenti, con la conseguente possibilità, se richiesto dalla ditta stessa, “ di riaprire nel merito il giudizio sul revamping dell’impianto ” (doc. 6, appello, della Provincia di Padova).

Se, dunque, l’odierna appellante ha deciso - a seguito del diniego del progetto di revamping , di cui al decreto della Provincia di Padova del 26 giugno 2012 - di cessare l’attività regolarmente autorizzata, di tale scelta non può ritenersi effettivamente responsabile nessuna delle Amministrazioni coinvolte.

In ogni caso, a fronte dell’ulteriore diniego di autorizzazione del progetto di revamping , adottato dalla Provincia nel 2013 e mai annullato in sede giurisdizionale, non risulta nemmeno configurabile l’esistenza di un danno ingiusto, derivante dalla mancata realizzazione di tale progetto.

8. A fronte dell’insussistenza del nesso causale tra il danno preteso dalla società appellante e il diniego del progetto di revamping , risultano poi recessive le critiche svolte alle argomentazioni della sentenza impugnata in ordine al mancato assolvimento dell’onere probatorio relativamente all’entità del danno subito.

9. In definitiva, in considerazione di quanto precede, l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza nei confronti della Provincia di Padova, mentre sussistono i presupposti per la compensazione nei confronti del Ministero della cultura, stante l’assenza di svolgimento di sostanziale attività difensiva.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante alla rifusione delle spese del grado in favore della Provincia di Padova, che liquida complessivamente in euro 6.000,00 (seimila/00).

Compensa le spese nei confronti del Ministero della Cultura.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NC LO, Presidente

VI IN, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI IN	NC LO

IL SEGRETARIO