Pubblicato il 24/03/2026

N. 02448/2026REG.PROV.COLL.

N. 08265/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8265 del 2024, proposto da
Associazione Nazionale Allevatori Bovini della RA UN (RB), in persona del legale rappresentante pro tempore, anche nella qualità di capofila, insieme con Università degli Studi di Bari A. Moro, Università degli Studi di Parma - Dipartimento di Scienze Medico-Veterinarie, Associazione Nazionale Allevatori RI Italiana indipendente ed Associazione Nazionale Allevatori Jersey, del progetto collettivo denominato “Sviluppo sostenibile delle risorse genetiche per produrre latte in armonia con la natura Acronimo: ECOLatte”, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Borsari, Diego Girelli, Flavio Leardini e Gianfranco Perulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste (già Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali) e Consiglio per la Ricerca in Agricoltura e l'Analisi dell'Economia Agraria (CREA), in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Associazione Nazionale Allevatori della RA RI, UN e Jersey Italiana (BJ), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Biavati, Andreina Degli Esposti e Daniele Vagnozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

​​della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Quinta, n. 14891 del 22 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e del Crea – Consiglio per la Ricerca in Agricoltura e l'Analisi dell'Economia Agraria;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Associazione Nazionale Allevatori della RA RI, UN e Jersey Italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026, il Cons. RO AP e uditi per le parti l’avvocato Flavio Leardini, l’avvocato Domenico Dodaro, per delega dell'avvocato Andreina Degli Espositi, e l'avvocato dello Stato Tito Varrone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con D.M. del 20 dicembre 2019 è stata avviata una procedura comparativa per la selezione dei progetti cui concedere un contributo pubblico finalizzato alla realizzazione delle attività previste dal Programma di Sviluppo Reale Nazionale 2014 – 2020, distinti in nove comparti, per ciascuno dei quali è finanziabile “esclusivamente l’operazione con il punteggio maggiore, nei limiti della disponibilità finanziaria per comparto”.

Il Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari Forestali (ora Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste), con decreto del 24 settembre 2021, quale Autorità di Gestione del Programma di Sviluppo Reale Nazionale 2014 – 2020, ha approvato la graduatoria del Comparto “Bovini latte” ai sensi dell’avviso pubblico, approvato con DM del 20 dicembre 2019, concernente la Sottomisura 10.2 – “Sostegno per la conservazione, l’uso e lo sviluppo sostenibili delle risorse genetiche in agricoltura”.

Con D.M. del 18 novembre 2021, l’Amministrazione ha concesso il relativo contributo alla Associazione Nazionale Allevatori della RA RI, UN e Jersey Italiana (BJ o IJ).

L’Associazione Nazionale Allevatori Bovini della RA UN (RB), in qualità di capofila, insieme con Università degli Studi di Bari A. Moro, Università degli Studi di Parma - Dipartimento di Scienze Medico-Veterinarie, Associazione Nazionale Allevatori RI Italiana indipendente ed Associazione Nazionale Allevatori Jersey, del progetto collettivo denominato “Sviluppo sostenibile delle risorse genetiche per produrre latte in armonia con la natura Acronimo: ECOLatte” ha impugnato detti atti dinanzi al Tar per il Lazio che, con la sentenza della Sezione Quinta n. 14891 del 2024, ha respinto il ricorso.

Di talché l’RB ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

1. Insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione alla censura di cui al secondo motivo di ricorso: violazione dell’art. 97 Cost. per lesione dell’imparzialità dell’azione amministrativa, dell’art. 6-bis della legge n. 241 del 1990 e della legge n. 190 del 2012. Violazione dell’art. 51 cpc. violazione dell’art. 3 dpr n. 62/2013. Conflitto di interessi. In ogni caso: violazione degli artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico. omissione di pronuncia nella sentenza di primo grado rispetto alla censura relativa alla violazione dell’art. 3 dpr n. 62/2013 e degli artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico .

Con riguardo al parere reso dal CREA, sussisterebbe il mancato rispetto dell’astensione obbligatoria per conflitto di interessi, come inquadrabile in base alle norme ed ai principi giuridici vigenti, nonché la violazione della competenza esclusiva della Commissione di valutazione stabilita dagli artt. 8 e 9 dell’Avviso pubblico.

I progetti presentati da BJ e RB ricevevano entrambi una valutazione di 95,0 punti, sicché la Commissione di Valutazione, ai sensi dell’art. 9 dell’Avviso Pubblico, avrebbe dovuto dare applicazione ai criteri sussidiari previsti in caso di parità, due dei quali (il numero delle razze e il punteggio raggiunto per il criterio n. 1) portavano a una valutazione avente esito ulteriormente uguale, con la conseguenza che solamente il criterio della “preferenza al progetto con il maggiore numero di caratterizzazioni complessive (fenotipiche e/o genotipiche)” risultava essere dirimente per l’individuazione del vincitore.

L’Autorità di Gestione riteneva di richiedere l’espressione di un parere tecnico al riguardo al CREA e, in particolare, al Centro di ricerca Zootecnia e Acquacoltura che ne è sua articolazione (in seguito “CREA-ZA”) ed il parere veniva rilasciato dal Presidente di CREA-ZA, già componente della commissione per l’espletamento della procedura comparativa di designazione dei componenti della Commissione di Valutazione; l’Autorità di Gestione assegnava preferenza al progetto di BJ “sulla base del parere tecnico del CREA prot. n. 73359 del 30 luglio 2021”, per cui il suddetto parere sarebbe risultato determinante per l’esito finale della procedura di selezione.

In ragione del carattere assolutamente decisivo della valutazione demandata al CREA ai fini della concessione del contributo, nonché del sodalizio esistente con BJ comportante una comunanza di interessi di natura patrimoniale connessa all’aggiudicazione del contributo pubblico, il Direttore chiamato alla produzione del parere non avrebbe potuto esimersi dall’astenersi dal ruolo di cui era stato investito dall’Autorità di Gestione, il che, però, non è accaduto.

Il CREA, che svolge attività consulenziale in regime privatistico, avrebbe infatti intrattenuto un rapporto giuridico di prestazione di servizi di carattere consulenziale inerente alla procedura selettiva oggetto dell’Avviso Pubblico.

Anche qualora si volesse considerare l’art. 6-bis della legge n. 241/1990 strettamente connesso ad un procedimento nel quale i pareri siano resi per previsione legale e non per determinazione dell’organo procedente, nondimeno, a fronte della mancata astensione, sussisterebbe una violazione dell’imparzialità dell’azione amministrativa imposta dall’art. 97 Cost., nonché una violazione dell’art 51 cpc.

Il contenuto del parere del Direttore del CREA sarebbe valutativo e non di mero accertamento tecnico, tanto da arrivare alla conclusione attraverso una formulazione perplessa di alternative possibili, risolte attraverso una scelta opzionale di carattere personale.

In ogni caso, con carattere assorbente ogni considerazione, il processo decisionale sarebbe stato comunque assunto in violazione di quanto disposto dagli artt. 8 e 9 dell’Avviso Pubblico.

Le citate disposizioni del bando, come visto, prevedono che l’Autorità di Gestione “prende atto” delle graduatorie predisposte dalla Commissione di Valutazione, limitandosi a comunicarle ai proponenti in caso di “approvazione”; compete, invece, alla Commissione di Valutazione valutare le domande e “determina[re] il punteggio applicabile” in base ai criteri di selezione dell’art. 9 (cfr. art. 8, in part. commi 4, 6 e 9, e art. 9, comma 1). Tra i criteri di selezione, che, per l’appunto, spetta alla Commissione di Valutazione applicare, vi sono i criteri sussidiari cui ricorrere in caso di parità (art. 9, comma 5).

Per un verso, sarebbe stata la Commissione di Valutazione a dover concludere l’istruttoria, applicando il criterio sussidiario del “maggior numero di caratterizzazioni” ai sensi dell’art. 9 e determinando il vincitore che, sulla base delle autodichiarazioni presentate dai concorrenti su sollecitazione della stessa Commissione di Valutazione, risultava essere quella di RB, funzione dalla quale però ha inopinatamente abdicato. Per altro verso, non sarebbe spettato all’Autorità di Gestione valutare il criterio del “maggior numero di caratterizzazioni”, avendo esercitato un potere che l’Avviso Pubblico non le attribuiva, vieppiù sulla base di un parere scientifico reso da un soggetto esterno (recte, non previsto) nel bando.

2. Insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in relazione alla censura di cui al terzo motivo di ricorso: eccesso di potere per sviamento per inosservanza di norme interne e/o di autolimiti nel parere reso dal Direttore del Crea ovvero per mancanza di autolimiti. Invalidità derivata del provvedimento finale di individuazione del soggetto rimasto assegnatario .

Il CREA avrebbe avvertito l’esigenza di garantire la trasparenza del suo operato rispetto all’attività consulenziale e l’imparzialità delle perizie rese e, nel perseguimento di tale obiettivo, ha focalizzato l’attenzione sulla necessità di escludere conflitti di interesse, richiedendo ai soggetti incaricati di redigere le perizie di segnalare eventuali legami con interessi vertenti sull’oggetto della perizia che potrebbero inficiare l’imparzialità della valutazione, sicché tale autolimite varrebbe, a fortiori, per le situazioni di conflitto di interesse che possano riguardare lo stesso. Ente.

3. Insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in cui incorre la sentenza di primo grado in relazione alla censura di cui al quarto motivo di ricorso: violazione del principio di preventiva fissazione dei criteri di valutazione nelle procedure concorsuali. Violazione di legge (art. 12 l. n. 241/1990). Violazione di legge (art. 12 dpr 494/1987). Violazione della lex specialis dell’avviso pubblico artt. 8 e 9. difetto di competenza .

La Commissione di Valutazione, a fronte della situazione di parità, avrebbe illegittimamente rimesso la questione all’Autorità di Gestione e quest’ultima ha richiesto un parere al CREA, sulla cui scorta ha determinato la scelta finale dell’assegnatario del finanziamento.

La procedura di cui è causa, in quanto finanziamento pubblico derivante da risorse comunitarie, rientrerebbe nella sfera di applicazione dell’art. 12 della legge n. 241/1990. In violazione di tali fondamentali norme e principi, nel caso di specie, solo a domande presentate ed integralmente esaminate ed istruite si sarebbe proceduto a fissare – recte, a stabilire ex post attraverso le indicazioni di soggetto che operava in condizioni di conflitto di interessi – i criteri per la valutazione dei dati riferiti al numero di caratterizzazioni complessive dichiarati dai concorrenti su sollecitazione della Commissione; criteri di valutazione che, per giunta, erano destinati ad essere assolutamente determinanti, in quanto richiesti per assegnare la prevalenza ad un progetto in esito ad una completa valutazione delle proposte pervenute, conclusa con un ex aequo provvisorio.

L’Amministrazione procedente, quindi, avrebbe affidato ad un soggetto in conflitto d’interessi una valutazione a valle dell’integrale espletamento dell’istruttoria e con la totale evidenza che quella valutazione sarebbe stata l’elemento determinante per dirimere l’ex aequo.

Sussisterebbe la violazione degli artt. 8 e 9 dell’Avviso pubblico, lex specialis della procedura selettiva in questione, che non attribuisce all’Autorità di Gestione alcuna partecipazione alla fase valutativa, rimessa integralmente ed unicamente alla Commissione di Valutazione.

L’Avviso, quale lex specialis della procedura di selezione, avrebbe stabilito in modo netto le competenze, escludendo il Ministero da interventi nella fase di valutazione dei progetti, rimessa unicamente alla Commissione creata ad hoc.

4. Insufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in cui incorre la sentenza di primo grado in relazione alla censura di cui al quinto motivo di ricorso: eccesso di potere per illogicità manifesta della motivazione, travisamento dei fatti ed erronea valutazione dei presupposti; eccesso di potere per carenza di istruttoria con riferimento al punteggio attribuito in base al numero di razze bovine considerate nei progetti. Violazione della lex specialis della gara (art. 5.1 dell’avviso pubblico) .

BJ avrebbe partecipato alla procedura di cui è causa producendo uno Statuto che ne circoscriveva l’attività alla tutela delle razze RI e Jersey, mentre, ai sensi dell’art. 4 dell’Avviso Pubblico per la selezione, i requisiti dei proponenti i progetti avrebbero dovuto essere valutati con riferimento al momento di presentazione della domanda, sicché a tale momento (luglio 2020) l’odierna controinteressata avrebbe disposto dei requisiti (solamente) per le razze RI e Jersey, in base al proprio Statuto allegato alla domanda.

Tanto il progetto IJ che il progetto RB riguarderebbero pacificamente i bovini da latte.

Tuttavia, mentre il progetto collettivo, di cui RB è capofila, considera tutte tre le razze da latte indicate nell’allegato 4, nel caso del progetto BJ solamente due razze su tre (RI e Jersey) potrebbero validamente essere considerate e ciò ridurrebbe la percentuale delle razze bovine da latte a 2/3 = 66% di quelle considerate dall’allegato 4 dell’avviso Pubblico, ossia al di sotto della soglia del 70% che dava accesso all’attribuzione di 15 punti che sono invece stati riconosciuti ad BJ.

Il punteggio finale del progetto BJ andrebbe quindi riportato a 87 punti, con conseguente esclusione di un ex aequo con RB ed evidente vittoria di quest’ultima nella procedura selettiva.

5. I nsufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in cui incorre la sentenza di primo grado in relazione alla censura di cui al sesto motivo di ricorso: eccesso di potere per carenza di istruttoria ed illogicità con riferimento alla verifica delle azioni previste dal progetto della controinteressata sulla razza UN .

Da talune mancanze nella considerazione della razza UN, sarebbe agevole concludere che tale razza, nella proposta IJ, non è stata trattata secondo i criteri dell’avviso pubblico.

6. I nsufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in cui incorre la sentenza di primo grado in relazione alla censura di cui al settimo motivo di ricorso: eccesso di potere per carenza di istruttoria ed illogicità con riferimento alla verifica delle azioni previste dal progetto della controinteressata sulla razza UN. Eccesso di potere per inosservanza di autolimiti. Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione. Violazione della lex specialis dell’avviso pubblico: allegato 6 dell’avviso pubblico .

Nell’impostazione dell’Avviso alle tipologie generali corrisponderebbero plurime azioni-analisi che, moltiplicate per i capi bovini su cui vengono eseguite, fornirebbero il numero complessivo delle caratterizzazioni, mentre la diversa nozione propugnata nel parere del CREA ed accolta in sede di decisione, confliggerebbe con le previsioni dell’Avviso.

Il progetto di RB sarebbe risultato nettamente superiore quanto a numero di caratterizzazioni.

La motivazione della sentenza non sarebbe congrua, in quanto eviterebbe di affrontare il profilo dell’individuazione della nozione di caratterizzazioni attraverso le indicazioni dell’Avviso e la coerenza a tali indicazioni della nozione esplicitata nella richiesta di autodichiarazione sulle caratterizzazioni complessive inviata ai concorrenti.

L’Autorità di Gestione, di fatto, avrebbe assunto un criterio per il quale si vengono a contare solo le analisi genomiche senza metterle in relazione alle caratteristiche genetiche desumibili dalle analisi genomiche stesse.

La tesi fatta propria dall’Autorità di Gestione contraddirebbe l’indicazione pervenuta dalla Commissione di Valutazione, l’unica coerente con i criteri posti dall’Allegato 6 all’Avviso Pubblico e richiamata dalla stessa Autorità di Gestione nella richiesta di parere al CREA. Né, ad ogni modo, la definizione utilizzata dall’amministrazione procedente sarebbe corretta da un punto di vista scientifico, secondo gli approdi della letteratura in materia, che spiega come con numero di caratterizzazioni genotipiche non si può intendere il numero delle analisi genomiche, ma si deve intendere il numero di caratteri per i quali è possibile procedere alla determinazione o stima di caratteristiche genetiche degli animali.

7. I nsufficiente e contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia prospettati nel ricorso introduttivo del primo grado, violazione e falsa applicazione di norme di diritto in cui incorre la sentenza di primo grado in relazione alla censura di cui ai motivi aggiunti .

Nel Decreto Ministeriale di concessione del contributo, l’Autorità di Gestione non si sarebbe limitata ad una presa d’atto della sussistenza di tutti gli atti endoprocedimentali da assumersi nelle fasi del procedimento e/o dei subprocedimenti destinati a concludersi appunto con la presa d’atto, ma avrebbe compiuto una propria attività volitiva circa la ricognizione dei presupposti per l’emissione del provvedimento finale ora impugnato.

L’Avvocatura Generale dello Stato ha contestato analiticamente i motivi di appello, concludendo in parte per l’inammissibilità ed in parte per l’infondatezza del gravame.

L’Associazione Nazionale Allevatori Bovini della RA UN (BJ o IJ) - nel premettere che il progetto presentato è stato integralmente realizzato, per cui residuerebbe in capo all’appellante esclusivamente un interesse all’accertamento dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati strumentale al risarcimento del danno - ha parimenti contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello.

L’RB e l’BJ hanno depositato altre memorie a sostegno delle rispettive difese.

All’udienza pubblica del 13 gennaio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Con decreto del 20 dicembre 2019, il Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste ha avviato una procedura competitiva al fine di selezionare i progetti cui attribuire il contributo di cui al programma di Sviluppo Rurale Nazionale (PSNR) 2014 - 2020 – sottomisura 10.2, parzialmente cofinanziato dall’Unione Europea.

Per il “Comparto 1-Bovini latte” hanno partecipato alla procedura selettiva l’RB, in qualità di capofila di un progetto collettivo, e l’IJ.

Il Dipartimento delle politiche europee ed internazionali dello sviluppo rurale, Direzione Generale dello Sviluppo Rurale, del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, con provvedimento del 24 settembre 2021, ha approvato la graduatoria delle proposte progettuali presentate nell’ambito del Comparto “Bovini latte”, attribuendo un punteggio di 95 sia ad IJ per il progetto “Le razze bovine da latte per la definizione dei modelli selettivi sostenibili Latteco2” sia ad RB per il progetto collettivo “Sviluppo sostenibile delle risorse genetiche per produrre latte in armonia con la natura Acronimo. ECOLatte”.

L’Amministrazione – sulla base degli esiti istruttori del procedimento e fatta applicazione, al fine di risolvere la parità di punteggio risultante dalla graduatoria approvata dalla Commissione di verifica, dei criteri previsti ai sensi dell’art. 9 dell’Avviso Pubblico, approvato con DM n. 41184 del 20 dicembre 2019, concernente la Sottomisura 10. 2 “Sostegno per la conservazione, l’uso e lo sviluppo sostenibili delle risorse genetiche in agricoltura” - ha dato la preferenza ed ha ritenuto finanziabile il progetto presentato da IJ.

Il provvedimento è stato adottato:

VISTO in particolare l’art. 8 del predetto avviso pubblico il quale stabilisce che la verifica delle istanze risultate ricevibili è effettuata da una Commissione esaminatrice, istituita con provvedimento dell’Autorità di gestione dopo la scadenza per la presentazione della domanda di sostegno, con il compito di verificare l’ammissibilità dei proponenti, del progetto, delle spese e la valutazione delle domande sulla base dei criteri di selezione di cui all’art. 9 dell’avviso assegnando i relativi punteggi;

CONSIDERATO che nell’ambito del Comparto Bovini latte sono state presentate due domande di sostegno, rispettivamente, da parte dell’IJ - Associazione Nazionale Allevatori della RA RI e Jersey Italiana, con la domanda n. 04250069103 per il progetto singolo denominato “Le razze bovine da latte per la definizione di modelli selettivi sostenibili LATTeco2” e da parte dell’RB - Associazione Nazionale Allevatori della Bovini RA UN, in qualità di Capofila, insieme con l’Università degli Studi di Bari A. Moro, l’Università degli Studi di Parma -Dipartimento di Scienze Medico-Veterinarie, FRIS.ITAL.I – Associazione Nazionale Allevatori RI Italiana indipendente, ANAJER – Associazione Nazionale Allevatori Jersey, il progetto collettivo n. 2015.99.42203.5934 denominato “Sviluppo sostenibile delle risorse genetiche per produrre latte in armonia con la natura Acronimo: ECOLatte”;

VISTO il decreto direttoriale n.9264823 del 23 ottobre 2020, con il quale è stata nominata una apposita Commissione di verifica dei requisiti di ammissibilità dei proponenti, delle azioni, del progetto e delle spese delle proposte progettuali di cui all’avviso pubblico concernente la Sottomisura 10.2 – “Sostegno per la conservazione, l'uso e lo sviluppo sostenibili delle risorse genetiche in agricoltura”;

VISTA la nota 6 aprile 2021 con la quale il Presidente della Commissione di valutazione ha trasmesso gli esiti istruttori all’Autorità di Gestione al fine di poter comunicare ai beneficiari il punteggio ottenuto ed i relativi importi ammissibili a contributo;

VISTA la nota RB n. 170 del 10 maggio 2021 con la quale è stata presentata istanza di riesame e reiterata la richiesta di attivazione della procedura di correzione di errore palese della domanda ex art. 14 dell’Avviso di selezione;

CONSIDERATO che l’Autorità di Gestione, a seguito di disamina degli atti, delle motivazioni fornite, nonché della documentazione acquisita e di quella allegata alla domanda di sostegno ha ritenuto la predetta istanza accoglibile, rimettendo in conseguenza gli atti alla Commissione di valutazione per l’attribuzione del relativo punteggio;

VISTA la nota del 29 giugno 2021 con la quale il Presidente della Commissione di valutazione ha trasmesso gli esiti istruttori all’Autorità di Gestione ed in particolare il verbale dello stesso 29 giugno 2021 nell’ambito del quale la Commissione di valutazione, esaminato l’allegato 1D, ha ritenuto di dover attribuire ad RB il massimo punteggio, pari a 95, facendone discendere una posizione di parità con la concorrente IJ ed ha assunto all’unanimità una graduatoria provvisoria che vede entrambe le domande di sostegno del comparto Bovini latte in posizione di parità, rinviando all’Autorità di Gestione ogni successiva determinazione, per i poteri conferiti dall’avviso pubblico;

CONSIDERATO che l’avviso pubblico prevede all’articolo 9 (criteri di selezione), in caso di una eventuale parità tra i soggetti proponenti, il ricorso ai seguenti criteri sussidiari …;

CONSIDERATO che, nel caso di specie, entrambi i progetti in questione presentano tre razze, non essendo la “UN originaria” inclusa come risorsa genetica autonoma nell’allegato 4 dell’Avviso, come previsto dall’art. 3, comma 3 dello stesso Avviso;

DATO ATTO, in relazione al criterio sussidiario della “preferenza al progetto con il maggiore numero di caratterizzazioni complessive (fenotipiche e/o genotipiche)” stabilito ex art. 9 dell’Avviso, che l’interpretazione tecnica di un tale criterio, ai fini della procedura, coincide con la nozione di “Numero di analisi genomiche”, in quanto definizione aderente al tenore complessivo dell’Avviso e, in particolare, al dettato dell’allegato 6 dell’Avviso, oltre che la definizione più oggettivamente verificabile, e la più indicativa della reale attività del proponente, come peraltro anche confermato dal CREA-ZA, in qualità di Ente pubblico di ricerca qualificato a livello nazionale in materia zootecnica, con la nota n. 73359 del 30 luglio 2021;

VISTA la nota n. 354405 del 3 agosto 2021 - le cui motivazioni, anche in termini di preferenza, devono intendersi qui riportate - con la quale questa Autorità di gestione, sulla base degli esiti istruttori della Commissione di verifica dei requisiti di ammissibilità dei proponenti, delle azioni, del progetto, delle spese e della verifica amministrativa della ragionevolezza dei costi, ha comunicato al proponente RB, Capofila del Progetto collettivo ai sensi dell’art. 8 dell’avviso pubblico, che il predetto progetto ha riportato il punteggio di 95 posizionandosi a parità con il progetto presentato da IJ e che, applicando il criterio sussidiario della “preferenza al progetto con il maggiore numero di caratterizzazioni complessive (fenotipiche e/o genotipiche)”stabilito ex art. 9 dell’Avviso, è risultato non finanziabile;

VISTE le note n. 276 e 278 del 6 agosto 2021 con le quali RB ha presentato ulteriore istanza di riesame ex l’art. 8 dell’avviso pubblico di riferimento e di accesso agli atti del procedimento;

VISTA la nota n. 428779 del 14 settembre 2021 - le cui motivazioni, anche in termini di preferenza, devono intendersi qui riportate - con la quale sono stati conclusi i procedimenti di riesame ed accesso agli atti e questa Autorità di Gestione ha confermato la valutazione espressa e già comunicata con precedente nota n. 354405 del 3 agosto 2021;

CONSIDERATO che l’art. 8 del citato avviso pubblico prevede inoltre che, sulla base degli esiti istruttori, l’Autorità di Gestione, con proprio provvedimento, approvi gli atti della Commissione e le relative graduatorie disponendo la pubblicazione delle stesse sul sito web del Mipaaf.

Le previsioni dell’avviso pubblico che assumono maggior rilievo nella presente sede sono contenute negli articoli 8 e 9.

L’articolo 8, rubricato “Istruttoria della domanda di sostegno”, stabilisce al punto 4 che “La verifica delle istanze risultate ricevibili, concernente i requisiti di ammissibilità dei proponenti (art. 4), l’ammissibilità delle azioni (art. 3), l’ammissibilità del progetto (art. 5), l’ammissibilità delle spese (art. 7), l’assegnazione dei punteggi (art. 9) e la predisposizione delle graduatorie delle proposte progettuali è effettuata da una Commissione esaminatrice istituita dopo la scadenza del termine per la presentazione della domanda di sostegno (di seguito denominata Commissione) con provvedimento della stessa AdG”.

L’articolo 9, rubricato “Criteri di selezione”, dispone, al punto 1, che “La Commissione di cui all’art. 8 determina il punteggio applicabile a ciascun progetto in base ai criteri riportati nella tabella 1” ed al punto 5 che “In caso di parità di punteggio, viene data preferenza al progetto con il maggior numero di razze per le quali saranno svolte le attività di caratterizzazione, In caso di ulteriore parità, viene data preferenza al progetto con il maggiore numero di caratterizzazioni complessive (fenotipiche e/o genotipiche). In caso di ulteriore parità viene data preferenza all’operazione che avrà ricevuto il miglior punteggio per il criterio n. 1. Il punteggio minimo da conseguire per avere accesso alla graduatoria delle operazioni finanziabili è pari a 70/100”.

3. In primo luogo, con riferimento all’eccezione formulata dall’Avvocatura Generale dello Stato, occorre rilevare in rito che i motivi di appello proposti sono certamente ammissibili in quanto il thema decidendum, nelle sue plurime articolazioni, è chiaramente individuabile.

L’azione proposta da RB è finalizzata sia ad ottenere il bene della vita, costituito dal collocamento in prima posizione in graduatoria per ottenere il contributo richiesto, ed a tale risultato sono rivolte le censure con cui la parte ha dedotto che la controinteressata non avrebbe dovuto raggiungere lo stesso punteggio o che il criterio di valutazione avrebbe dovuto essere applicato in modo da attribuirle il punteggio più elevato, sia ad ottenere una nuova chance di conseguimento del bene, attraverso la rinnovazione della parte conclusiva del procedimento, ed a tale risultato mirano le doglianze con cui la parte ha dedotto il conflitto di interesse e la conseguente necessità di astensione del Direttore del Crea e la violazione degli artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico.

4. Inoltre, la considerazione della controinteressata BJ, secondo cui, essendo stato approvato e realizzato il proprio progetto, non vi sarebbe più spazio per la sostituzione del beneficiario, per cui - tenuto conto dell’impossibilità di conseguire il bene della vita oggetto del contendere (vale a dire la concessione delle somme necessarie a co-finanziare il progetto presentato) - residuerebbe all’appellante esclusivamente un interesse al risarcimento del danno, non può essere condivisa.

Infatti, l’eventuale sovvertimento dell’esito della procedura selettiva in esito al presente contenzioso determinerebbe comunque la necessità di eseguire la sentenza, a nulla rilevando che il progetto della controinteressata sia stato approvato e realizzato, in quanto il “fatto compiuto” non può costituire ostacolo né alla procedibilità dell’azione giudiziaria né all’eventuale attribuzione del bene della vita o ad una nuova chance di conseguimento dello stesso alla parte che dimostra in giudizio la fondatezza della propria pretesa.

5. Nel merito, l’appello è fondato nei sensi e nei limiti di quanto in appresso evidenziato.

6. Al fine di individuare l’ordo quaestionum ed esaminare i motivi secondo uno schema logico di priorità, il Collegio rileva che l’appellante ha articolato tre livelli di censure: a) ha contestato l’attività della Commissione di valutazione laddove ha attribuito alla controinteressata un punteggio più elevato (95 punti) di quello spettante; b) ha contestato l’operato del Ministero, quale Autorità di gestione, laddove ha richiesto il parere a Crea, in conflitto di interessi, esorbitando dalle competenze riservate dall’Avviso pubblico; c) ha contestato l’operato del Ministero, quale Autorità di Gestione, nella valutazione, sulla base del parere reso dal Crea, del criterio sussidiario.

6.1. L’RB ha sostenuto che la controinteressata avrebbe partecipato alla procedura producendo uno statuto che ne circoscriveva l’attività alla tutela delle razze RI e Jersey, per cui, mentre il proprio progetto collettivo avrebbe considerato tutte e tre la razze, il progetto di BJ avrebbe considerato due razze su tre, ma non la razza UN, e ciò avrebbe dovuto comportare l’attribuzione alla controinteressata di un punteggio inferiore, non tale da garantirle una posizione di ex aequo a 95 punti.

La doglianza non è persuasiva.

In primo luogo, non sussiste alcuna ragione per mettere in discussione che NF potesse validamente partecipare alla procedura, in quanto l’art. 4 dell’avviso pubblico dispone che il proponente, al momento della domanda, deve avere finalità statutarie compatibili con le attività previste dalla sottomisura 10.2 del PSRN e che prevedano la gestione o lo studio di programmi genetici di selezione o conservazione di razze animali di interesse zootecnico.

Infatti, non sussiste alcun elemento per ritenere che lo statuto di NF, al momento della domanda, non fosse compatibile con la finalità della sottomisura.

Inoltre, sussistono sufficienti elementi indiziari per ritenere che le attività previste nel progetto LattEco 2 comprendessero anche la razza UN.

La controinteressata ha depositato in primo grado dichiarazioni dei rappresentanti di aziende che hanno chiesto di beneficiare delle attività anche per i propri bovini di razza UN a valere sul progetto tecnico presentato da IJ.

D’altra parte, nella domanda di partecipazione sussistono plurimi riferimenti ad attività della razza UN., tra cui, a pag. 2, l’indicazione che “Il progetto è suddiviso in “tre pilastri” ognuno dei quali svilupperà delle attività per la valorizzazione del sistema selettivo delle principali razze da latte italiane (F=RI, J=Jersey, B=UN), nonché lo studio della variabilità genetica delle 3 razze da latte previste dal bando in comparazione ad altre 17 razze bovine da latte, carne e duplice attitudine, rese disponibili dalla collaborazione con l’Università del Molise”.

6.2. Per quanto concerne il conflitto di interessi prospettato dall’appellante e la conseguente situazione di incompatibilità di Crea e del suo Direttore a rendere il parere risultato decisivo per l’attribuzione del beneficio, le statuizioni del giudice di primo grado possono ritenersi esaustive, laddove hanno rappresentato che:

“ Sul punto, ed in via preliminare, si segnala che – come risulta dall’esame della memoria difensiva – il documento cui fa riferimento la ricorrente è un mero preventivo (i.e. una proposta contrattuale) al quale, tuttavia, non ha fatto seguito alcun accordo tra le parti, sicché il CREA non ha mai svolto la suddetta attività di consulenza, né, per l’effetto, ha mai percepito compensi da parte della controinteressata.

Peraltro, la presunta collaborazione BJ-CREA, che come chiarito in atti non è mai avvenuta, non avrebbe determinato nessun arricchimento al Direttore del Comitato, sicché non era in grado di ingenerare alcuna ipotesi di conflitto di interessi, neppure potenziale, tra quest’ultimo e gli esiti della procedura.

In altri termini, quand’anche si volesse ritenere che il comitato fosse in conflitto di interessi con la procedura – ma così non è, visto che il rapporto contrattuale non è mai stato avviato ed il CREA, in quanto ente pubblico non economico, non persegue finalità di profitto – non altrettanto potrebbe dirsi con riferimento al Direttore, il quale non aveva alcun interesse personale nella vicenda ”.

Ancora condivisibili sono le statuizioni secondo cui:

“ Da ultimo, conferma il giudizio di infondatezza anche su tali profili di doglianza la circostanza che il Ministero e il CREA hanno stipulato un accordo “orizzontale” per organizzare e disciplinare l’assistenza tecnica al PNSR.

In particolare, le parti si sono impegnate “a collaborare con riferimento all’assistenza tecnica nell’ambito delle seguenti sottomisure del Reg. (UE) 1305/13: […] 10.2 - sostegno per la conservazione l’uso e lo sviluppo sostenibili delle risorse genetiche in agricoltura”, sicché non v’è dubbio che la richiesta del parere al CREA da parte dell’Autorità di Gestione si inserisse nel più ampio contesto della cooperazione tra istituzioni e organi tecnici (cfr. doc.-OMISSIS-dei documenti del Ministero), alla quale è totalmente estraneo ogni coinvolgimento di interessi ultronei ed economici.

Per le ragioni di cui sopra, quindi, il motivo è infondato già in punto di fatto, in quanto – alla luce delle puntuali deduzioni delle parti resistenti sul punto – non esiste alcun interesse diretto del Direttore … nel progetto di BJ, né, ove pure possa rilevare, del comitato in quanto tale ”.

In definitiva, in assenza del perfezionamento del rapporto contrattuale privatistico tra IJ ed il Crea, può escludersi la sussistenza del prospettato conflitto di interessi.

Di conseguenza, l’art. 6-bis della legge n. 241 del 1990 non può ritenersi violato dall’azione amministrativa, né può sic et simpliciter rilevarsi un vulnus all’art. 97 Cost.

6.3. L’appellante ha sostenuto che, “con carattere assorbente ogni considerazione”, emergerebbe come il processo decisionale sia stato comunque assunto in violazione di quanto disposto dagli artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico ed ha evidenziato che la Commissione di Valutazione, a fronte della situazione di parità, avrebbe illegittimamente rimesso la questione all’Autorità di Gestione e quest’ultima ha richiesto un parere al CREA, sulla cui scorta ha determinato la scelta finale dell’assegnatario del finanziamento. Pertanto, sussisterebbe la violazione degli artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico, lex specialis della procedura, che non attribuisce all’Autorità di Gestione alcuna partecipazione alla fase valutativa, rimessa integralmente ed unicamente alla Commissione di Valutazione.

Le censure sono fondate e danno conto dell’illegittimità dell’azione amministrativa in parte qua.

I richiamati artt. 8 e 9 dell’avviso pubblico attribuiscono alla Commissione esaminatrice, tra l’altro, la predisposizione delle graduatorie delle proposte progettuali e stabiliscono che la Commissione determina il punteggio applicabile a ciascun progetto in base ai criteri di cui alla tabella 1, specificando che, in caso di parità di punteggio, è data preferenza al progetto con il maggior numero di razze per le quali saranno svolte le attività di caratterizzazione e, in caso di ulteriore parità, al progetto con il maggior numero di caratterizzazioni complessive (fenotipiche e/o genotipiche).

Lo stesso art. 8 dell’avviso pubblico prevede che l’Autorità di Gestione acquisisce le graduatorie, ne prende atto e, in caso di approvazione, comunica ai proponenti l’esito dell’istruttoria e dei relativi punteggi loro assegnati dalla Commissione, nonché che, sulla base degli esiti istruttori, l’Autorità di gestione, con proprio provvedimento, approva gli atti della Commissione e le relative graduatorie disponendo la pubblicazione delle stesse sul sito web del Ministero.

Ne consegue che l’intera attività valutativa è demandata alla Commissione esaminatrice, mentre il Ministero, quale Autorità di Gestione, ha il differente compito di approvare gli atti e le graduatorie, vale a dire ha il compito di verificare la legittimità degli atti posti in essere nel corso del procedimento.

Insomma, la Commissione esaminatrice è il solo organo competente alla formulazione del giudizio sui progetti presentati, ivi compresa la valutazione in ordine ai criteri sussidiari, ed alla formazione delle conseguenti graduatorie.

Diversamente, nel caso di specie, la Commissione ha redatto una graduatoria in cui i progetti IJ e RB sono stati collocati ex aequo, sostenendo una oggettiva impossibilità di applicare il criterio discretivo previsto dall’avviso pubblico per il caso di pareggio (verbale del 29 giugno 2021).

A fronte di tale situazione, anziché sollecitare la Commissione a compiere la valutazione di propria competenza circa il criterio sussidiario di preferenza di cui all’art. 9 dell’avviso pubblico, ove ritenuto di non impossibile applicazione (come poi dimostrato dal fatto che, sia pure non dalla competente Commissione, il criterio è sato applicato), il Ministero, con nota del 27 luglio 2021, ha chiesto al CREA, quale Ente Pubblico di ricerca qualificato a livello nazionale in materia zootecnica, l’espressione di un parere tecnico al riguardo.

Il CREA, con parere del 30 luglio 2021, ha concluso ipotizzando quattro diverse interpretazioni e, tra queste, propendendo per la seconda interpretazione (Numero di caratterizzazioni genotipiche = Numero di analisi genomiche) in quanto “sembra essere la più aderente al dettato dell’allegato 6 dell’avviso, la più oggettivamente verificabile, e la più indicativa della reale attività del proponente”.

Il Ministero, quale Autorità di gestione, con nota del 3 agosto 2021, ha ritenuto, anche sulla base del parere tecnico del CREA prot. n. 73359 del 30 luglio 2021, che, in primo luogo, le caratterizzazioni da potersi prendere in considerazione sono solo quelle genotipiche (e non quelle fenotipiche) e che, in secondo luogo, il “numero di caratterizzazioni complessive” da doversi considerare debba essere necessariamente quello risultante dal progetto presentato in sede di domanda, poiché le successive autodichiarazioni rese dai proponenti, oltre a costituire delle inammissibili integrazioni/variazioni postume rispetto al dato cristallizzato al momento della domanda, rappresentano e contengono dati che non sono qualificabili come “numero di caratterizzazioni complessive”.

Pertanto, atteso il numero delle caratterizzazioni genotipiche desunte dai progetti dei due partecipanti, l’Autorità di Gestione ha assegnato la preferenza al progetto dell’Associazione IJ.

In ragione di quanto esposto, il parere del CREA del 30 luglio 2021 ha assunto senz’altro un “peso” decisivo nella preferenza espressa per il progetto IJ:

Tale parere non costituisce affatto un accertamento tecnico, ma è qualificabile come esercizio di discrezionalità tecnica.

L'accertamento tecnico, così come la discrezionalità tecnica, consiste nel verificare l'esistenza di un fatto, per cui è manifestazione di giudizio, non di volontà, vale a dire che non c’è alcuna ponderazione di interessi e relativa scelta, ma esclusivamente l’utilizzo di regole tecniche.

Tuttavia, mentre l’accertamento tecnico postula l’applicazione di regole certe, oggettive, non opinabili, la discrezionalità tecnica costituisce una manifestazione di giudizio di solito più complessa, in quanto postula l’applicazione di regole non certe, ma opinabili,

Il parere reso dal CREA in data 30 luglio 2021 costituisce espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, tanto che, come prima riportato, nelle conclusioni il Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria ha ipotizzato quattro diverse interpretazioni, evidenziando come la seconda interpretazione “sembra” essere la più aderente al dettato dell’allegato 6 dell’avvio, la più oggettivamente verificabile e la più indicativa della reale attività del proponente.

Pertanto, non vi è dubbio che il CREA abbia compiuto una valutazione ed espresso un giudizio facendo riferimento a scienze opinabili, pervenendo a conclusioni eventualmente plausibili, ove non ne sia dimostrata l’illogicità, ma non certe.

L’attività valutativa svota dall’Autorità di Gestione, anche e soprattutto per il tramite del parere richiesto al CREA, eccede il potere ad essa attribuito dalla lex specialis della procedura selettiva, invadendo il perimetro valutativo riservato alla Commissione esaminatrice.

In altri termini, l’Autorità di Gestione adotta il provvedimento conclusivo del procedimento approvando gli atti endoprocedimentali di cui è tenuta a verificare la legittimità, ma non può compiere valutazioni di “merito” né direttamente, né per il tramite di un organo di consulenza, perché tali attività di valutazione, propedeutiche alla formazione della graduatoria finale, sono riservate esclusivamente alla Commissione esaminatrice.

La fondatezza di tali doglianze che, come evidenziato anche dall’appellante a pag. 31 del ricorso, hanno carattere assorbente, in quanto determinano l’illegittimità della parte finale del procedimento, con conseguente annullamento del provvedimento conclusivo e degli immediati atti presupposti, ferma restando la valutazione di 95 punti per i due progetti presentati espressa dalla Commissione esaminatrice.

Ne consegue che, all’annullamento degli atti, dovrà seguire una rinnovazione dell’attività di valutazione della Commissione, in diversa composizione, al fine di applicare i criteri previsti dall’art. 9, punto 5, dell’avviso pubblico per il caso di parità di punteggio.

7. Di talché, restano assorbite le ulteriori doglianze, le quali, afferenti al “merito” della valutazione compiuta dal Ministero sulla base del parere del Crea, una volta annullato il provvedimento conclusivo del procedimento, andrebbero ad incidere su un potere amministrativo non ancora esercitato, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

8. In conclusione, l’appello va accolto nei sensi precisati e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, deve essere accolto il ricorso proposto in primo grado ed annullati gli atti impugnati successivi al verbale della Commissione esaminatrice del 29 giugno 2021 che ha attribuito il punteggio di 95 ad entrambi i progetti, salvo il riesercizio del potere amministrativo con le modalità prima indicate.

9. Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge, sono posti a favore dell’appellante ed a carico, in parti uguali (ciascuna per € 3.000,00) del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste e della controinteressata IJ; le spese vanno invece compensate nei confronti del CREA, quale soggetto intervenuto nel procedimento su richiesta dell’Amministrazione procedente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 8265 del 2024) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso proposto in primo grado ed annulla gli atti impugnati successivi al verbale della Commissione esaminatrice del 29 giugno 2021 che ha attribuito il punteggio di 95 ad entrambi i progetti, salvo il riesercizio del potere amministrativo.

Condanna, in parti uguali, il Ministero dell’Agricoltura, della sovranità popolare e delle foreste e la controinteressata IJ al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio, liquidate complessivamente in € 6.000,00 (seimila/00), oltre accessori di legge, in favore dell’appellante; compensa le spese nei confronti del CREA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026, con l'intervento dei magistrati:

RI TI, Presidente

RO AP, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RO AP	RI TI

IL SEGRETARIO