Pubblicato il 10/03/2026

N. 01917/2026REG.PROV.COLL.

N. 09187/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9187 del 2025, proposto da G.A. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B3F7A5A883, rappresentata e difesa dall’Avvocato Alfredo Contieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Frosinone, non costituita in giudizio;
Ilpa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocato Toni De Simone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Consorzio di Bonifica Valle del Liri, non costituito in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio sezione staccata di Latina (Sezione Prima) n. 00648/2025, resa tra le parti,

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ilpa S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. NC CA;

Preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli Avvocati Contieri e De Simone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Ilpa, seconda classificata nella gara, indetta in data 23 ottobre 2024 e fondata sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ha impugnato il provvedimento del Consorzio di Bonifica Valle del Liri, con cui sono stati aggiudicati a Ga s.r.l. i lavori di sistemazione idraulica delle Forme di Aquino – Lotto 5, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto e l’accertamento del proprio diritto a subentrare nel contratto. In particolare, secondo la ricorrente, l’offerta tecnica dell’aggiudicataria non conterrebbe semplici migliorie, ma varianti non consentite dal bando di gara e quella economica risulterebbe anomala.

Il T.a.r. ha accolto i primi due motivi di ricorso, annullato il provvedimento di aggiudicazione e dichiarato inefficace il contratto stipulato, con condanna delle resistenti alla refusione delle spese di lite sostenute dalla ricorrente.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che il disciplinare di gara consente mere migliorie e non varianti al progetto esecutivo, come si desume dagli artt. 2.4 (le varianti sono ammesse nei limiti dei criteri e sub-criteri dell’offerta tecnica), 4.1. (in cui, nella prima parte, manca la negazione, che è tuttavia presupposta nella successiva parte in cui si escludono modifiche alla localizzazione dei manufatti, all’assetto plano-volumetrico, alla sagoma e area di sedime, all’altezza e articolazione dei manufatti, alle destinazioni d’uso del manufatto, alle destinazioni d’uso specifiche degli spazi, salvo razionalizzazioni e miglioramenti; all’occupazione di aree di privati; agli indici prestazionali degli elementi tecnici previsti dal progetto a base di gara, che costituiscono requisiti tecnici minimi inderogabili) e 4.2 (che fa riferimento appunto alle sole migliorie). Ha, inoltre, qualificato come varianti e non mere migliorie: 1) la proposta dell’aggiudicataria di realizzazione della seconda paratoia sulla derivazione D-D’/E-E’, non riconducibile al sub- criterio A1, che, nel consentire la proposta di “miglioramento, qualitativo – tecnico – prestazionale, atto ad ottimizzazione la durabilità, anche al fine di ridurre i costi di manutenzione in esercizio, e la funzionalità delle opere di regimazione idraulica previste in progetto (materassi, reno, scogliere in pietrame, gabbionate), sia in riferimento alla qualità dei materiali che a soluzioni tecnologicamente innovative”, circoscrive espressamente le proposte migliorative alla funzionalità delle opere di regimazione idraulica, nelle quali non rientra la realizzazione della seconda paratoia di mt. 2,20; 2) la realizzazione della scogliera nel tratto E/E, che presenta una diversa localizzazione, un diverso plano volumetrico, nonché una differente sagoma e area di sedime rispetto alla scogliera prevista nel progetto posto a base di gara, suscettibile di miglioramento solo in termini di maggiore resistenza e integrazione ambientale. In base a tali premesse, ha, quindi, annullato l’aggiudicazione e dichiarato inefficace il contratto del 31 dicembre 2024, visto che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa, ed ha invitato l’Amministrazione a riformulare la graduatoria ed a provvedere alla nuova aggiudicazione alla seconda classificata.

2.Avverso tale sentenza ha proposto appello la originaria controinteressata, deducendo: 1) l’error in iudicando, in quanto, da un lato, il giudice di primo grado ha proceduto ad una interpretazione manipolativa del disciplinare, così escludendo l’ammissibilità delle varianti al progetto posto a base della gara, espressamente consentite dall’art. 4.1.lett.d, con il solo limite generale del rispetto dell’oggetto, del contenuto e delle finalità dell’intervento descritto di detto progetto, e, dall’altro lato, ha travisato l’offerta tecnica, in cui non si è prevista la realizzazione di una seconda paratoia, ma di un secondo setto (muretto) in cemento armato parallelo al primo e si è localizzata la scogliera nel tratto E-E sul medesimo tratto di canale oggetto delle opere di cui Progetto Esecutivo, essendosi semplicemente proposta una cucitura con lo sbocco del tubo ARMCO, da realizzarsi tramite scogliera in massi calcarei; 2) l’eccesso di potere giurisdizionale, avendo il giudice di primo grado sostituito la propria valutazione dell’offerta tecnica a quella del seggio di gara, nonostante l’insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla commissione, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta.

Si è costituita la originaria ricorrente, concludendo per l’infondatezza dell’appello e riproponendo i motivi assorbiti in primo grado (in particolare la denuncia di ulteriori varianti non consentite e, cioè, un’ulteriore scogliera nel tratto B-B, l’intasamento mediante calcestruzzo dei blocchi calcarei in aperto contrasto con le norme sull’ingegneria naturalistica e con il piano territoriale del Lazio, lo spostamento delle aree di cantiere in luoghi in cui, peraltro, è impossibile l’accesso ai mezzi pesanti; la carenza delle prescritte relazioni di calcolo e tecniche; il terzo motivo di ricorso, con cui si è lamentata la violazione dell’art. 6.5 del disciplinare e dell’art. 110 del d.lgs. n. 36 del 2023, non essendo sostenibile l’offerta in considerazione dell’aumento dei costi determinato proprio dalle varianti ed avendo il r.u.p. omesso la verifica di anomalia, nonostante ne sussistessero gli indici e non si ricadesse in una ipotesi di esclusione).

All’udienza pubblica del 19 febbraio 2026, previo scambio di ulteriori memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

3.L’appello è fondato.

3.1. Effettivamente il giudice di primo grado è incorso in una violazione dei criteri ermeneutici a cui sono soggetti gli atti di gara – in particolare del criterio letterale e di quello sistematico, anche alla luce del principio della buona fede (sull’applicazione agli atti di gara delle regole ermeneutiche in materia contrattuale ed in particolare delle regole di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c.: v. tra le tante Cons. Stato, 21 ottobre 2025, n. 8155 e 20 ottobre 2025, n. 8114, in cui si precisa che deve reputarsi preferibile, a tutela dell’affidamento dei destinatari e dei canoni di trasparenza e par condicio, l’interpretazione letterale, evitando che in sede interpretativa si possano integrare le regole di gara). Difatti, il testo del disciplinare di gara è chiaro nell’ammettere esplicitamente che i partecipanti alla gara formulino varianti al progetto esecutivo.

In particolare l’art. 2.4.1. del disciplinare di gara è specificamente rubricato ammissibilità varianti e stabilisce che le varianti sono ammesse nei limiti dei criteri e sub -criteri dell’offerta tecnica - tra cui il criterio sub a, consistente nel pregio tecnico, che è comprensivo, come risulta dai tre sub-criteri, di tutti i miglioramenti delle opere di regimazione idraulica e di consolidamento delle spone e dell’alveo delle acque, oltre che di tutti gli interventi di minimizzazione di impatto ambientale. Parimenti l’art. 4.1 lett. d conferma che l’offerta tecnica può prevedere varianti al progetto a base di gara, pur precisando che tali varianti devono necessariamente essere migliorative e non peggiorative del progetto e ponendo alcuni limiti invalicabili (localizzazione dei manufatti; assetto plano volumetrico, sagoma e area di sedime; altezza e articolazione dei manufatti; destinazioni d’uso del manufatto; destinazioni d’uso specifiche degli spazi, salvo razionalizzazioni e miglioramenti; occupazione di aree di privati; indici prestazionali degli elementi tecnici previsti dal progetto a base di gara, che costituiscono requisiti tecnici minimi inderogabili), ulteriormente specificati anche nella successiva lett. e, che esclude le offerte in contrasto, oltre che con la lett. d, con il progetto, con la normativa vigente o per cui non possono essere ottenute le necessarie autorizzazioni o titoli edilizi.

Sul punto deve evidenziarsi che effettivamente la clausola 4.1 lett. d contiene un refuso, laddove recita “l’offerta tecnica può prevedere varianti al progetto a base di gara esclusivamente miglioramenti” invece che “migliorative”. Tuttavia, l’introduzione della negazione, operata dal giudice di primo grado, non si riduce ad una mera operazione ermeneutica, stravolgendo il significato della clausola, in contrasto, peraltro, con la precedente clausola 2.4, e trasformando la previsione di una facoltà in un divieto.

Del resto, secondo l’orientamento di questo Consiglio (Consiglio di Stato sez. IV, 24/03/2025, n. 2418), nelle procedure di affidamento dei contratti con il metodo dell'offerta economicamente più vantaggiosa (come appunto la presente), salva diversa e specifica previsione della lex specialis, sono sempre ammesse le modifiche al progetto posto a base della gara, queste costituendo il fondamento per l'attribuzione di punteggi premiali, purché non sfocino in varianti incidenti sulla « tipologia », sulla « struttura » e sulla « funzione » dell'appalto, ossia, in altri termini, sulle caratteristiche essenziali dell'opera, tali da integrare un mutamento dell'oggetto del contratto (id est un aliud pro alio).

Pure va ricordato che la possibilità di riscontrare clausole di esclusione al di là di quelle espressamente previste dal bando deve considerarsi ipotesi assolutamente residuale ed eccezionale, pena la violazione dei superiori principi della par condicio e del favor partecipationis. Tra queste ipotesi eccezionali rientra il caso di aliud pro alio, che, però, può configurarsi solo laddove il bene offerto sia radicalmente diverso da quello promesso. Sul punto, la giurisprudenza ha efficacemente stabilito che “la difformità dell'offerta rispetto alle caratteristiche tecniche essenziali previste negli atti di gara può risolversi in un aliud pro alio e giustificare, pertanto, l'esclusione dalla procedura anche in assenza di espressa previsione della sanzione espulsiva (Cons. Stato, sez. V, 5 maggio 2016, n. 1818; Id., 5 maggio 2016, n. 1809). Nondimeno, l'esclusione dell'offerta per difformità dai requisiti minimi, anche in assenza di un'esplicita comminatoria di esclusione, può operare soltanto nei casi in cui la lex specialis prevede caratteristiche e qualità dell'oggetto dell'appalto che possano essere qualificate con assoluta certezza come caratteristiche minime, perché espressamente definite come tali, oppure perché se ne fornisce una descrizione che ne rivela in modo certo ed evidente il carattere essenziale. Laddove manchi una tale certezza [...] e permanga un margine di ambiguità circa l'effettiva portata delle clausole del bando, riprende vigore il principio residuale che impone di preferire l'interpretazione della lex specialis maggiormente rispettosa del principio del favor partecipationis e dell'interesse al più ampio confronto concorrenziale, oltre che della tassatività - intesa anche nel senso di tipicità ed inequivocabilità - delle cause di esclusione” (Cons. Stato, Sez. III, 14 maggio 2020, n. 3084). Ancora, si è osservato che “in sede di gara d'appalto e allorquando il sistema di selezione delle offerte sia basato sul criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti perché le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico, rimanendo comunque preclusa la modificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall'Amministrazione, mentre le seconde si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante, mediante preventiva autorizzazione contenuta nel bando di gara e l'individuazione dei relativi requisiti minimi che segnano i limiti entro i quali l'opera proposta dal concorrente costituisce un aliud rispetto a quella prefigurata dalla Pubblica Amministrazione, pur tuttavia consentito” (Cons. Stato, Sez. V, 3 maggio 2019, n. 2873; Id., 5 febbraio 2021, n. 1080).

La sentenza è, pertanto, erronea laddove, procedendo ad una interpretazione contraria al chiaro tenore letterale del disciplinare di gara, ha escluso radicalmente l’ammissibilità delle varianti: non solo di quelle specificamente vietate o tali da comportare un vero e proprio stravolgimento del progetto e l’offerta di un aliud pro alio, ma anche di quelle rispettose dei limiti posti dalla clausola 4.2 lett d e lett. e del disciplinare.

3.2. Alla luce di quanto chiarito al punto 3.1, le varianti proposte dall’aggiudicataria sono ammissibili, in quanto né il muretto o la paratoia sulla derivazione D-D’/E-E’, né la realizzazione della scogliera nel tratto E/E si traducono in una modifica della localizzazione dei manufatti, dell’assetto plano volumetrico, della sagoma o dell’area di sedime, dell’altezza o articolazione dei manufatti, delle destinazioni d’uso del manufatto, dell’occupazione di aree di privati, degli indici prestazionali degli elementi tecnici, anche alla luce del chiarimento fornito dall’odierna appellante circa il mero congiungimento delle scogliere già previste nel tratto E/E.

Del resto, in sede di gara non è stato rilevato alcun superamento o contrasto dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria con i limiti posti dal disciplinare di gara per le ragioni tecniche evidenziate dalle Amministrazioni nelle difese di primo grado, in cui le varianti proposte sono state ricondotte a sostituzioni di materiali ed all’aggiunta di opere strumentali a maggiore stabilità e durabilità dell’opera, compatibili con il progetto e con i limiti specifici imposti dal disciplinare (limiti intesi in modo diverso dalla lettura della ricorrente originaria - in particolare per quanto concerne l’area di sedime dell’opera).

In proposito va ricordato che spetta alla commissione di gara, nell'attività di valutazione delle proposte progettuali, ai fini della loro riconduzione nell'ambito delle varianti inammissibili o di quelle ammissibili, un ampio margine di discrezionalità tecnica, con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta, non potendo il giudice amministrativo anteporre la sua idea tecnica al giudizio, non erroneo né illogico, formulato dall'organo amministrativo cui la legge attribuisce la tutela dell'interesse pubblico nell'apprezzamento del caso concreto (Consiglio di Stato sez. V, 17/04/2025, n. 3345).

4. L’accoglimento dell’appello e la conseguente riforma della sentenza impugnata impone l’esame di motivi assorbiti, che pure vanno rigettati.

4.1. Per quanto concerne le doglianze riconducibili al primo ed al secondo motivo, chiarito che la lex specialis consente le varianti migliorative rispetto al progetto posto a base di gara, sia pure con i limiti specificati nelle lett. d ed e con quello dell’aliud pro alio, le censure in esame si traducono in una critica alla implicita valutazione positiva della commissione giudicatrice in ordine all’ammissibilità dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria ed al suo carattere migliorativo - valutazione, espressione di discrezionalità tecnica, di cui non risulta alcuna manifesta illogicità.

In particolare, l’ulteriore scogliera in gabbioni metallici lungo la sponda dx del canale B-B è stata ritenuta inclusa nell’area complessiva di sedime e compatibile con il progetto; le previste iniezioni di calcestruzzo ecologico, di composizione pozzolanica, sono state reputate conformi alle tecniche di ingegneria naturalistica.

Né l’area di cantiere può essere confusa con quella dell’opera.

Parimenti non vi è alcun elemento probatorio che induca a ritenere che le varianti apportate alterino i calcoli sismici già effettuati, richiedendo una integrazione sul punto, o che, comunque, laddove ciò fosse necessario, vi siano ragioni ostative al rilascio dei titoli edilizi.

4.2. Neppure merita accoglimento l’ultimo dei motivi del ricorso introduttivo, posto che, da un lato, l’anomalia degli specifici elementi è asserita dall’appellato, ricorrente originario, in base a calcoli effettuati in modo atomistico, che non escludono, comunque, la complessiva sostenibilità economica dell’offerta, e, dall’altro lato, la valutazione effettuata dal R.U.P., che ha revocato la richiesta di giustificativi, risulta congruamente motivata e coerente con le previsioni dell’art. 6.5.lett.e, del disciplinare di gara, in quanto fondata sul non significativo aumento dei costi collegato alle proposte migliorative e sul minore ribasso offerto dall’aggiudicatario rispetto alla media degli altri operatori economici.

5.In conclusione, l’appello deve essere accolto e la sentenza impugnata riformata, con rigetto del ricorso introduttivo del giudizio, previo esame dei motivi assorbiti e riproposti.

Le spese del doppio grado di giudizio devono essere integralmente compensate, stante la complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, rigetta il ricorso introduttivo.

Spese del doppio grado di giudizio integralmente compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

VA ER, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

NC CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NC CA	VA ER

IL SEGRETARIO