Pubblicato il 09/02/2026

N. 01027/2026REG.PROV.COLL.

N. 00170/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 38 e 60 cod. proc. amm.
sul ricorso numero di registro generale 170 del 2026, proposto da proposto da ISrappresentato e difeso dall'avvocato Rosaria Broso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

IS e Condominio Vico Ospedale, in persona dell’amministratore pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Marco De Seta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
IS, non costituito in giudizio;

nei confronti

Comune di Tropea, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Bernardo Bordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del ministro pro tempore , ex lege rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

previa sospensione della relativa efficacia,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione seconda, IS resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio diISe del Condominio Vico Ospedale, del Comune di Tropea e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 il consigliere CA NU CI e udito per le parti appellate l’avvocato Marco De Seta;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il giudizio ha ad oggetto:

a) il provvedimento (prot. 307 del 20 luglio 2024) con cui il Comune di Tropea ha annullato in autotutela gli atti certificativi dell’agibilità di alcune unità immobiliari, site all’interno del fabbricato ubicato in Vico Ospedale, n. 6 (catastalmente censito al foglio 1, particella 603), di proprietà di IS (subalterni nn. 17 e 18) e di IS (subalterni nn. 3, 6 e 15);

b) il provvedimento (prot. 320 del 3 settembre 2024), con il quale lo stesso Comune ha annullato in autotutela la segnalazione certificata di inizio attività (prot. 3282/2024), presentata da IS per l’esercizio dell’attività ricettiva extralberghiera all’interno delle unità immobiliari di cui ai subalterni nn. 6, 15 e 17 del medesimo fabbricato, in quanto divenute prive di agibilità;

c) il conseguente provvedimento inibitorio dello svolgimento dell’attività predetta, adottato dalla locale Camera di commercio (prot. n. 22118/U del 04 settembre 2024).

2. Gli atti sono stati impugnati, nei limiti del rispettivo interesse, da IS (con ricorso n.r.g. 1784 del 2024) e da IS (con ricorso n.r.g. 1436 del 2024).

3. L’odierno appellante, ISè promissario acquirente delle due unità immobiliari di proprietà di IS, nonché autore dell’esposto che ha dato avvio al procedimento amministrativo culminato nell’adozione degli atti impugnati.

3.1. Egli si è costituito in primo grado nel solo giudizio promosso da IS (n.r.g. 1436 del 2024), qualificandosi come controinteressato in forza del contratto preliminare di compravendita stipulato con IS il 24 maggio 2012 e argomentando a favore della legittimità dei provvedimenti comunali e del conseguente atto inibitorio.

4. Con la sentenza impugnata, il Tribunale amministrativo regionale ha accolto i due ricorsi, previa loro riunione, e ha annullato i provvedimenti impugnati per carenza di istruttoria e di motivazione, nonché per il mancato rispetto delle condizioni di esercizio del potere di autotutela di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241 del 1990.

4.1. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto che l’annullamento degli atti certificativi dell’agibilità fosse stato disposto in assenza di un previo e definitivo accertamento delle asserite difformità edilizie – rinviato dall’amministrazione a futuri e separati provvedimenti repressivi – con conseguente inversione della corretta sequenza procedimentale.

5. Avverso tale sentenza ha proposto appello, con contestuale domanda cautelare di sospensione dell’esecutività, ISarticolando i seguenti motivi:

I. « Errore di giudizio nella valutazione dell'istruttoria. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 21-nonies l. 241/1990. Travisamento dei fatti. Carenza di istruttoria e difetto di motivazione dell'impugnata sentenza. Inefficacia della concessione in sanatoria n. 67/1979 per mancanza dell'autorizzazione paesaggistica »;

II. « Errore di giudizio. Violazione e falsa applicazione dell'art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990. Sussistenza dei presupposti per l'esercizio tardivo del potere di autotutela »;

III. « Errore di giudizio. Violazione e falsa applicazione dell'art. 67 d.P.R. 380/2001. Travisamento dei fatti in ordine alla mancanza del certificato di collaudo statico ».

6. Si sono costituiti, per resistere all’appello, IS, IS e il Condominio Vico Ospedale, che hanno eccepito l’inammissibilità del gravame per carenza di legittimazione ed interesse dell’appellante.

7. Si sono altresì costituiti, a sostegno delle ragioni dell’appellante, il Ministero della Cultura e il Comune di Tropea.

8. All’udienza in camera di consiglio del 3 febbraio 2026, fissata per la trattazione dalla domanda cautelare, il Collegio, pur in presenza di eccezione già proposta, ha sottoposto alle parti, ai sensi dell'art. 73 c.p.a., possibili profili di inammissibilità dell'appello in relazione alle condizioni dell'azione. La causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso della possibile definizione del giudizio nel merito con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

9. L’appello è inammissibile, per difetto di legittimazione e interesse dell’appellante.

10. Quanto alla legittimazione, si osserva che IS non è destinatario di alcuno dei provvedimenti impugnati in primo grado, né risulta titolare di una situazione giuridica direttamente incisa dall’esercizio del potere amministrativo oggetto di causa.

10.1. Ai fini della differenziazione e qualificazione della propria posizione – cfr. la memoria di costituzione in primo grado (pag. 2) e l’ultima memoria depositata in questo grado di appello (pagg. 3-4) – l’appellante invoca il rapporto obbligatorio di diritto privato sorto per effetto del contratto preliminare di compravendita del 24 maggio 2012, avente ad oggetto due delle unità immobiliari interessate dalla vicenda. Tale rapporto, cui è estranea ogni dimensione pubblicistica, non consente però di ravvisare in capo al promissario acquirente alcuna posizione di interesse legittimo, con la conseguenza che egli non è legittimato ad impugnare provvedimenti incidenti sul bene né, specularmente, è qualificabile come controinteressato nell’ambito di un giudizio instaurato da altri soggetti.

10.2. Secondo la costante giurisprudenza di questo Consiglio, infatti, « non possono esservi posizioni di interesse legittimo nei confronti della Pubblica amministrazione in esercizio del potere amministrativo conferitole dall’ordinamento, che non siano quelle (e solo quelle) che sorgono per effetto dello stesso statuto normativo del potere, nell’ambito del rapporto giuridico di diritto pubblico, (pre)configurato normativamente ». Conseguentemente « non può esservi titolarità di interesse legittimo che trovi la propria fonte in rapporti giuridici di diritto privato (quale che ne sia la fonte, contrattuale o meno) intercorrenti con il titolare (in modo personale e diretto) della predetta posizione di interesse legittimo » (Cons. Stato, sez. IV, 3 agosto 2011, n. 4644; in termini Cons. Stato, sez. IV, 2 marzo 2020, n. 1483).

10.3. Con particolare riguardo alla materia de qua , si è affermato, quindi, che « il potere di conformazione e di autorizzazione edilizia investe infatti in via diretta ed esclusiva il proprietario della res, in capo al quale l’interesse si appunta, mentre il vincolo obbligatorio che si instaura tra il promittente venditore ed il promissario acquirente fa sì che le modalità di esercizio del potere riverberino, sulla posizione del secondo, effetti solo indiretti relegando la posizione di quest’ultimo, nell’ambito della relazione pubblicistica, a quella di titolare di un mero interesse di fatto. Tali effetti indiretti rilevano invece sul piano civilistico dell’esatto adempimento e quindi nell’ambito della relazione contrattuale, giammai in seno alla relazione procedimentale dove il proprietario resta l’interlocutore esclusivo della vicenda dinamica del potere» (Cons. Stato, sez. 14 ottobre 2019, n. 6961. In termini, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14 marzo 2022, n. 1768).

10.4. La posizione del promissario acquirente, pertanto, può trovare nel giudizio amministrativo solo un riconoscimento mediato e indiretto, sotto forma di legittimazione all’intervento adesivo dipendente ( ad adiuvandum o ad opponendum ) a sostegno di altra posizione giuridica autonoma (Cons. Stato, sez. IV, 12 aprile 2011, n. 2275; sez. IV, 30 giugno 2005, n. 3594).

10.5. Per completezza, va altresì precisato che la mera presentazione di un esposto o di una segnalazione, diretti a sollecitare l’esercizio di poteri repressivi o di autotutela, non è idonea, di per sé, a radicare una posizione di interesse legittimo, né a fondare la qualità di controinteressato nell’eventuale successivo giudizio, laddove non accompagnata da un distinto – ed autosufficiente – elemento qualificatorio (quale, ad esempio, la vicinitas ). Nell’ambito di procedimenti diretti esclusivamente al perseguimento di finalità di pubblico interesse, non assume, infatti, alcun rilievo la posizione di chi abbia solo sollecitato l’attivazione – comunque doverosa – dell’amministrazione, quand’anche il suo nominativo sia menzionato nel provvedimento finale ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2019, n. 2500; sez. IV, 9 giugno 2016, n. 2488). Anche tali soggetti possono intervenire volontariamente ad opponenudum , non quali titolari di un interesse sostanziale alla conservazione dell'atto impugnato ma quali portatori di un interesse di mero fatto, mediato e riflesso (Cons. Stato, sez. VI, 30 settembre 2015, n. 4582).

10.6. Né, infine, assumono rilievo l’accoglimento di un’istanza di accesso agli atti da parte del Comune di Tropea o la notifica del ricorso di primo grado proposto da IS, trattandosi di atti afferenti ad ambiti diversi, spesso frutto di valutazioni di carattere prudenziale e comunque privi di qualsiasi attitudine costitutiva di una posizione giuridica qualificata e differenziata.

10.7. Ne consegue che, nel giudizio proposto da IS, IS non rivestiva la qualità di controinteressato, ma quella di mero interventore ad opponendum, non titolare di una posizione giuridica autonoma e quindi privo di legittimazione a proporre appello, ai sensi dell’art. 102, comma 2 c.p.a. (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 24 febbraio 2014, n. 867).

11. Con riferimento all’interesse, questo è dichiaratamente rapportato al contenzioso sorto in relazione al contratto preliminare stipulato con IS, in quanto « l’esito del presente giudizio amministrativo è idoneo a influenzare direttamente la posizione giuridica del sig.ISnel parallelo giudizio civile, fornendogli quell’utilità concreta che la giurisprudenza individua come fulcro dell’interesse ad agire » (cfr. pag. 4 dell’ultima memoria).

11.1. L’utilità prospettata dall’appellante risulta priva dei connotati di immediatezza e attualità che devono connotare l’interesse ad agire nel processo amministrativo ( ex multis, Cons. Stato, sez. V, 7 novembre 2025, n. 8685). L’appellante non mira, infatti, alla tutela di una situazione giuridica soggettiva direttamente incisa dall’esercizio del potere pubblico, ma persegue un vantaggio solo mediato e indiretto, consistente nel rafforzamento della propria posizione in altra sede contenziosa.

11.2. La strumentalità dell’iniziativa processuale dell’appellante trova conferma alla luce della particolare direzione che il suo interesse assume: non quella – fisiologicamente riconducibile al promissario acquirente – all’eliminazione di provvedimenti incidenti negativamente sullo status amministrativo delle unità immobiliari oggetto del preliminare, bensì quella – diametralmente opposta e del tutto inusuale – diretta alla conferma dell’inagibilità dei locali, in quanto funzionale a sostenere, nel giudizio civile pendente, l’allegazione di un inadempimento del promittente venditore.

11.3. Alla luce delle considerazioni che precedono, deve dunque escludersi la sussistenza, in capo all’appellante, di un interesse ad agire per la riforma della sentenza impugnata, non potendo il giudizio amministrativo essere utilizzato quale strumento ancillare rispetto a una controversia di diritto privato.

12. Per le ragioni esposte, l’appello è dichiarato inammissibile.

12.1. Le particolarità della vicenda e l’esito in rito del giudizio giustificano la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa le spese del grado tra tutte le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

DA ZA, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

CA NU CI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA NU CI	DA ZA

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.