Pubblicato il 08/01/2026

N. 00155/2026REG.PROV.COLL.

N. 01986/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1986 del 2025, proposto dal Comune di Sparanise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Russo, con domicilio eletto presso lo studio RE AN in Roma, via Pietro Antonio Micheli, 49;

contro

LE IT, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Tozzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Toledo, 323;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 221/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di LE IT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 il Cons. AF ES e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con atto di compravendita in data 17 marzo 2015 l’attuale appellato acquistava un compendio immobiliare sito nel Comune di Sparanise e, in data 20 giugno 2022, presentava al Comune una CI per suddividere il fabbricato in più subalterni, oltre ad una parte comune nella quale includere il vano scala e la corte esterna al fabbricato, mediante realizzazione di nuove pareti divisorie e apertura di nuovi vani porta.

Con atto di compravendita in data 3 agosto 2022, il proprietario cedeva i cespiti derivanti dalla predetta CI al fratello LU IT e, in data 18 agosto 2022, richiamando la contitolarità della proprietà, presentava al Comune di Sparanise una domanda di rilascio di permesso di costruire per la ristrutturazione e ampliamento del fabbricato, mediante un intervento di demolizione e ricostruzione.

2 - Con nota in data 1° settembre 2023, n. 11554, il Comune di Sparanise comunicava il preavviso di diniego della domanda di rilascio del permesso di costruire, poiché dai grafici e dalla documentazione allegati alla domanda era emersa la presenza di un garage e di una cantinola non riportati nella precedente CI.

Il Comune avviava anche il procedimento per la declaratoria di inefficacia della CI. In data 4 ottobre 2023 veniva quindi effettuato un sopralluogo in contraddittorio da cui emergeva, con riferimento ai lavori di cui alla CI in data 20 giugno 2022, che nessuna opera era stata ancora eseguita.

Con due provvedimenti in data 10 ottobre 2023 il Comune, infine, dichiarava inefficace la CI, essendo state effettuate le soppressioni di due subalterni e la costituzione di quattro subalterni senza aver realizzato i lavori così come previsti nella medesima CI, e rigettava la richiesta di rilascio del permesso di costruire, in ragione della circostanza che i lavori di cui alla CI in data 20 giugno 2022 non erano stati realizzati, ragione per cui lo stato di fatto del fabbricato riportato nella domanda non era conforme alle planimetrie catastali.

Il Comune, quindi, premesso che la cantinola e il vano garage risultavano configurare un abuso edilizio, adottava l’ordinanza in data 12 ottobre 2023 con la quale veniva ordinata la loro demolizione.

I tre descritti provvedimenti erano impugnati davanti al TAR della Campania.

3 - Nel marzo 2024, LE IT presentava una nuova CI, concernente la realizzazione di un intervento di “ristrutturazione leggera” per la suddivisione del fabbricato in più subalterni e, quindi, in un frazionamento mediante “opere da eseguire”, ma veniva anche barrata la casella concernente la “sanatoria dell’intervento realizzato in data 1 febbraio 2024”.

4 - Con provvedimento in data 4 aprile 2024 il Comune dichiarava l’inefficacia anche della nuova CI. Faceva seguito il verbale in data 8 aprile 2024 di accertamento della inottemperanza all’ordinanza di demolizione n. 66/2024. Avverso i due atti da ultimo richiamati, LE IT proponeva motivi aggiunti.

5 - Con l’appellata sentenza n. 221 in data 10 gennaio 2025, il TAR accoglieva il ricorso ed i motivi aggiunti. In particolare, venivano accolte le prime due censure del ricorso introduttivo, con le quali era stata evidenziata la violazione degli artt. 22 e ss. del DPR n. 380/2001, nonché degli artt 19, 21 quinquies e ss. della legge n. 241/1990, in quanto la richiesta di CI era stata presentata in data 20 giugno 2022, mentre il provvedimento di conclusione del procedimento, dichiarativo della sua inefficacia, era stato adottato in data 10 agosto 2023, a distanza dunque di un anno e quattro mesi dalla protocollazione della CI oggetto di causa, senza neppure dare conto delle ragioni d’interesse pubblico sottese al proprio intervento.

6 - Il Comune di Sparanise appella la sentenza, che viene ritenuta erronea, in quanto non avrebbe considerato che il provvedimento di inefficacia della CI si reggeva su una duplice motivazione: la non legittimità del fabbricato per la presenza del garage e della cantina, che il Comune ritiene non indicati negli atti, e la non veridicità della dichiarazione inerente la soppressione di due subalterni e la creazione di quattro subalterni, profilo, quest’ultimo, che non sarebbe stato contestato dal ricorrente in primo grado, in quanto il medesimo aveva effettuato le variazioni catastali (rappresentando quattro sub invece che due) senza avere ancora realizzato i relativi lavori.

Con i successivi motivi si argomenta la erroneità della sentenza anche quanto alla ritenuta -ma in realtà non sussistente- carenza motivazionale del provvedimento inibitorio della CI e del provvedimento di diniego del permesso di costruire.

Sarebbero dunque legittimi i provvedimenti di dichiarazione di inefficacia della CI e di revoca del permesso di costruire e la conseguente ordinanza di demolizione riguardante le sole parti risultate abusive dell’immobile.

7 – Il ricorrente vittorioso in primo grado si è costituito in giudizio per affermare che non vi erano i presupposti per la dichiarazione di inefficacia della CI, essendo decorsi i termini di legge e dovendo il Comune casomai adottare un provvedimento di annullamento in autotutela, dando conto dell’intervenuta ponderazione fra ainteresse pubblico e privato così come ritenuto dal TAR. Inoltre il garage e la cantinola non sarebbero stati dichiarati solo in quanto legittimamente preesistenti all’intervento.

Ne conseguirebbe la inammissibilità del ricorso in appello, non avendo il Comune né impugnato specificamente né motivatamente contestato la sentenza gravata nella parte in cui ha ritenuto il provvedimento dichiarativo della inefficacia della CI tardivo e carente di motivazione, e pertanto privo dei caratteri per potersi considerare un provvedimento di annullamento in autotutela.

Sotto il profilo sostanziale, non potrebbe assumere rilievo la circostanza per cui sono state effettuate variazioni catastali (soppressione di due subalterni e realizzazione di quattro subalterni) senza aver effettuato i rispettivi lavori in quanto, a differenza di quanto dispone la normativa sul permesso di costruire (art. 15 DPR n. 380/2001), che fissa in un anno il termine per l’inizio dei lavori, non vi è una corrispondente disposizione applicabile alla CI. Inoltre, si attribuisce alla CI il termine di tre anni per la fine dei lavori, termine che al momento dell’emanazione del provvedimento, in data 10. Ottobre 2023.

Il provvedimento di diniego del rilascio del permesso di costruire sarebbe stato, infine, adottato in forza delle medesime motivazioni oggetto del provvedimento di inefficacia della CI, mentre Il provvedimento di demolizione sarebbe stato adottato alla luce della intervenuta declaratoria di inefficacia della CI e del provvedimento di diniego del rilascio del permesso di costruire, entrambi fatti oggetto di contestazione con i primi due motivi del ricorso di primo grado, e sarebbe quindi stato esattamente annullato dal TAR, avendo determinato la paradossale conseguenza di disporre la demolizione di un immobile legittimo in quanto edificato in forza della licenza edilizia rilasciata dal Comune in data 9 marzo 1967.

8 – In sede di sommaria delibazione la Sezione, prima con decreto monocratico e poi con ordinanza collegiale, ha accolto la domanda cautelare del Comune e, con successiva ordinanza collegiale n. 6397/2025 del 24 giugno 2025, ha disposto istruttoria “ Considerato che ai fini del decidere, in disparte l’esame delle censure concernenti la tardività e la carenza di motivazione dell’intervento comunale, occorre acquisire, separatamente dal Comune appellante e dalla parte ricorrente in primo grado, due articolate e documentate relazioni su fatti di causa, concernenti in particolare-gli esatti contenuti delle due CI del giugno 2022 e del marzo 2024 ed i rapporti fra le due CI, anche con riferimento alle preesistenze edilizie, alle risultanze del sopralluogo del 4 ottobre 2023 e ai contenuti del successivo provvedimento comunale del 10 ottobre 2023 ”.

9 - In ottemperanza a tale ordinanza istruttoria, è stata depositata la relazione dell’ufficio prot. n. 16659 in data 18. Settembre 2025. Secondo il Comune:

- la CI n. 34/2022, presentata in data 20 giugno 2022, aveva ad oggetto interventi da realizzare, consistenti nella soppressione delle due unità immobiliari e la realizzazione di quattro nuove. I lavori avrebbero dovuto avere inizio lo stesso 20giugno;

- la CI era dichiarata inefficace con provvedimento in data 10 ottobre 2023 e tale provvedimento, come ammesso dalla stessa controparte, era plurimotivato perché “ fondato su una duplice motivazione ovvero il fatto che l’immobile non sarebbe “legittimato” ai sensi dell’art. 9 bis, comma 2, DPR 380/2001 in uno alla circostanza per cui “dalle visure e planimetrie catastali, la soppressione delle 2 unità immobiliari e la costituzione delle nuove 4 unità immobiliari riporta la data del 13.07.2023, per cui, oltre a non coincidere lo stato di fatto con le planimetrie e visure catastali, ai fini della variazione catastale sono state rese delle dichiarazioni non veritiere ”;

- a tale ultimo riguardo, non è in contestazione che le risultanze catastali del 13 luglio 2022 già recavano l’avvenuta realizzazione dei nuovi subalterni, così come non è in contestazione che il sopralluogo in data 4 ottobre 2023 accertava che quei lavori per la realizzazione dei nuovi subalterni non erano invece mai stati iniziati;

- non essendo stato impugnato il suddetto capo sul quale si reggeva il provvedimento, “ esula dall’indagine chiesta al Giudice la verifica di legittimità del provvedimento per la parte in cui dichiara la inefficacia della CI per non veridicità della dichiarazione riferita alla soppressione dei due subalterni e creazione dei nuovi quattro ”. Infatti, il provvedimento plurimotivato può essere annullato solo in caso di accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui esso è fondato. Il ricorso introduttivo andava quindi dichiarato inammissibile, con conseguente erroneità della sentenza impugnata;

- il provvedimento che dichiarava inefficace la CI impediva a quest’ultima di produrre effetti per il futuro. Impediva cioè l’intervento di frazionamento dopo che esso era stato già accatastato. In altri termini, l’interesse del privato era non tutelabile perché teso a perpetrare, anziché rimuovere, il contrasto tra lo stato di fatto dell’immobile e le risultanze catastali che invece rappresentavano l’intervento come già eseguito;

- successivamente alla CI, controparte presentava in data 18 agosto 2022 richiesta di rilascio del permesso di costruire per un intervento di demo-ricostruzione, con ampliamento, del manufatto costituito dai quattro subalterni. Il Comune rigettava la domanda per infedele dichiarazione, dal momento che controparte aveva dichiarato che l’intervento avrebbe riguardato un immobile composto da quattro subalterni già esistenti, circostanza quest’ultima, pacificamente non veritiera;

- il Comune ha quindi legittimamente negato il permesso di costruire, dal momento che nella domanda era rappresentato un manufatto (già frazionato) non corrispondente a quello effettivamente esistente;

- la nuova CI n. 27/2024 avente ad oggetto il «frazionamento dell’unità immobiliare», è stata a sua volta dichiarata inefficace perché confusamente presentata, in violazione del principio del clare loqui e di collaborazione e buona fede, per un intervento di frazionamento «a farsi» ma nella sostanza tesa alla sua sanatoria in ragione dei riferimenti agli artt. 36 e 37 d.P.R. 380/2001;

- pertanto secondo il Comune “ la differenza sostanziale tra la CI n. 34/2022 e la CI n. 27/2024 è che la prima veniva trasmessa per l’esecuzione di lavori a farsi, che nonostante non fossero stati effettuati, davano vita ad una variazione catastale di soppressione delle originarie due unità immobiliare e creazione di quattro nuove unità. La CI n. 27/2024, presentata a sanatoria, invece, intendeva rappresentare una sanatoria del procedimento precedente, per il quale i lavori non erano mai stati realizzati, ma per i quali veniva già effettuata variazione catastale ”. - legittimamente, quindi, il Comune dichiarava inefficace anche la CI 27/2024, dal momento che in una situazione già caratterizzata dalla presenza di atti di parte rappresentanti situazioni non chiare, controparte continuava a presentare una pratica edilizia nella quale pur formalmente facendo riferimento ad un frazionamento «a farsi» chiedeva in realtà di sanarlo, “ sanatoria evidentemente non assentibile perché il frazionamento non era stato (e non lo è tuttora) eseguito ”.

10 – Il ricorrente di primo grado odierno resistente, con due successive memorie, replica al Comune rappresentando anche graficamente l’immobile, le pertinenze (garage e cantinola oggetto dell’ordinanza di demolizione del Comune) e l’oggetto delle CI presentate (realizzazione di quattro subalterni invece di due e, successivamente, stante la mancata realizzazione del detto frazionamento, richiesta di sanatoria). Stigmatizza quella che “ pare avere tutti i presupposti di una caccia alle streghe da parte del Comune ”, e fornisce la propria ricostruzione dell’erroneità dell’operato comunale e della correttezza della sentenza gravata, di cui si insiste per la conferma, impregiudicato l’accoglimento dei motivi assorbiti e riproposti con la memoria ex art. 101 c.p.a.

In particolare, premesso che secondo il Comune di Sparanise la sentenza del TAR sarebbe illegittima in quanto sarebbero state effettuate variazioni catastali (rappresentando quattro sub invece che due) senza aver (ancora) realizzato i relativi lavori, si sostiene invece che non vi erano i presupposti né formali per la dichiarazione di inefficacia della CI (essendo decorsi i termini di legge ed avendo il Comune, a tutto voler concedere, dovuto adottare un provvedimento di annullamento in autotutela, come ritenuto dal TAR) né sostanziali, per disporre gli atti gravati, che hanno determinato la paradossale conseguenza di disporre addirittura la demolizione di un immobile legittimo (in quanto edificato in forza della licenza edilizia rilasciata dal Comune di Sparanise in data 9.3.1967, in area periferica della città). Non potrebbe assumere rilievo la circostanza per cui siano state effettuate variazioni catastali (soppressione di 2 subalterni e realizzazione di 4 subalterni) senza aver effettuato i rispettivi lavori in quanto, a differenza di quanto dispone la normativa sul P.d.c. (art. 15 DPR 380/01) che fissa in un anno il termine per l’inizio dei lavori, non vi è una corrispondente disposizione applicabile alla CI. Inoltre, si attribuisce alla CI il termine di 3 anni per la fine dei lavori, termine che, al momento dell’emanazione del provvedimento ovvero in data 10 ottobre 2023, non era ancora spirato. Il Comune avrebbe quindi effettuato una evidente confusione – che avrebbe determinato l’illegittimità di tutta la sequenza procedimentale adottata – laddove, partendo dal presupposto della rilevanza della mancata effettuazione dei lavori di divisione in quattro sub, ha poi attribuito rilevanza al diverso fatto che nei grafici allegati alla richiesta di rilascio dei titoli edilizi non fossero raffigurati la cantina ed il garage (mancata rappresentazione derivante, si afferma, dal semplice fatto che non erano interessati dai lavori.

Vi sarebbe insomma, in disparte la violazione del comma 2 dell’art. 9 bis del DPR 380/2001, una evidente confusione dell’operato del Comune di Sparanise che, sotto un profilo fattuale prima ancora che giuridico, avrebbe adottato una serie di atti in completo difetto dei presupposti, oltre che in aperto travisamento dei fatti, e che in sede di appello non avrebbe contestato in alcun modo la sentenza gravata laddove ha ritenuto tardivo e non adeguatamente motivato il provvedimento dichiarativo della inefficacia della CI in quanto adottato oltre i termini di cui all’art. 19 comma 6 bis della L 241/1990 e laddove ha affermato che il provvedimento di inefficacia della CI non avesse i caratteri per potersi considerare alla stregua di un provvedimento di annullamento in autotutela, non avendo il TAR neppure rilevato gli estremi di una falsa dichiarazione.

11 – Ai fini della decisione della complessa ed annosa controversia in esame, occorre premettere che l’articolo 19 della legge n. 241/1990 pone precisi limiti temporali per l’esercizio, da parte del Comune, del ius poenitendi a fronte di una CI, e che il TAR ha esattamente rilevato l’avvenuto superamento dei predetti termini da parte del Comune appellante.

11.1 - Al riguardo, può osservarsi che, alla stregua di un criterio di ragionevolezza e proporzionalità, le ragioni d’interesse pubblico volte a perseguire la certezza del diritto ed a favorire l’esercizio dei diritti dei cittadini e lo sviluppo dell’economia nazionale, che hanno motivato l’introduzione nell’ordinamento della CI e del silenzio assenso, non possono prescindere dalla necessità che l’attività di verifica preventiva, diversa da quella di controllo sul territorio, attribuita all’Amministrazione si svolga entro il termine assegnato e che il decorso del tempo assicuri una ragionevole certezza dei diritti in tal modo maturati dai cittadini e dalle imprese, di modo che il decorso del tempo non può non esaurire lo spazio temporale di esercizio di un tale potere amministrativo, potendo il Comune successivamente intervenire solo nei modi e in presenza delle condizioni di cui all’art. 21- nonies della legge n. 241/1990.

11.2 – Tuttavia, l’appello in epigrafe deve essere accolto, in quanto, come indicato al paragrafo precedente, l’attività di verifica preventiva disciplinata dall’art. 19 della legge n. 241/1990 è diversa dalla più generale attività del Comune di controllo sul territorio, attività nel corso della quale il Comune appellante ha rilevato l’esistenza dello stato di fatto di un manufatto edilizio difforme dalla sua rappresentazione giuridica, avendo l’odierno resistente dichiarato e debitamente registrato, ai fini della vendita di parte dell’immobile, interventi edilizi in realtà non eseguiti.

11.3 - La questione giuridica che conseguentemente si pone non riguarda, quindi, la necessità o meno di dare avvio, entro un termine temporale prestabilito, a lavori che - nella logica di liberalizzazione dell’attività privata dell’art. 19 della legge n. 241/1990 e delle corrispondenti disposizioni del T.U. dell’edilizia - sono orami ritenuti liberi, e quindi sono liberamente eseguibili in ogni tempo - previa comunicazione asseverata - salvo eventuale intervento interdittivo ristretto nei limiti e nei tempi della prevista verifica amministrativa preventiva; e neppure riguarda la necessaria tutela della buona fede del privato che incolpevolmente procede all’esecuzione di quei lavori confidando circa la loro legittimità all’inutile decorso del termine entro cui deve svolgersi tale verifica.

11.4 – Al contrario, la fattispecie in esame evoca la diversa questione se alla stregua di un criterio di ragionevolezza e dei principi di collaborazione e buona fede che - secondo le previsioni dell’art. 1 della stessa legge n. 241/1990 - devono guidare i rapporti fra amministrazione e cittadino, sia possibile sovrapporre il dato prettamente formale e nominalistico risultante dalla mera comunicazione di futuri lavori edilizi, alla realtà fattuale per la quale l’immobile mantiene la sua preesistente consistenza, ma viene fatto oggetto di successivi atti, civilistici (compravendita) e di diritto amministrativo (CI, permesso di costruire) mediante una sua rappresentazione, per così dire, virtuale o artificiale, rispondente a una fittizia realtà giuridica ma non alla realtà fisica del tempo in cui è adottato il successivo atto.

11.5 – In tal senso risultano non fondate le censure accolte dal TAR in ordine alla dedotta illegittimità della CI e, di conseguenza, del successivo diniego opposto alla domanda di permesso di costruire in sanatoria.

Infatti, la falsità della rappresentazione giuridica offerta con la successiva CI e con la domanda di permesso di costruire, rispetto alla reale consistenza della preesistenza edilizia, non necessita di alcun accertamento, e motiva adeguatamente l’intervento contestato in primo grado, in quanto è stata confessoriamente dichiarata dall’interessato mediante la presentazione della precedente CI, e ciò determina la non rilevanza, ai fini della presente decisione, dell’intervenuto decorso dei previsti temini di legge.

11.6 – Discende dalle pregresse considerazioni la legittimità, indipendentemente dalla sussistenza dei presupposti per l’autotutela, dei contestati interventi interdittivi sulle due CI, CI che, se del caso, potrà essere reiterata dagli interessati previa fedele rappresentazione dello stato di fatto attuale.

11.7 – Ad analoghe considerazioni si presta la questione riferita alla contestazione della disposta demolizione del garage e della cantinola dell’edificio, posto che la vicenda sopra richiamata ha condotto il Comune ad accertare che gli stessi non risultano sussistenti non solo nella CI che ha dato origine alla vicenda contenziosa, ma anche nell’originario titolo edilizio del 1967, né può valere la mera considerazione circa la sommarietà di tale titolo, se l’affermazione non viene suffragata da un qualche principio di prova circa la risalenza di tali manufatti.

11.7 – Ne discende la legittimità della disposta demolizione delle due volumetrie edilizie in quanto prive di titolo, ferma restando la sussistenza del più generale titolo edilizio del 1967 concernente la legittimità dell’intero fabbricato e-quindi- del piano interrato che lo sorregge, ragione per cui l’intervento demolitorio da adottare successivamente alla pubblicazione della presente sentenza dovrà essere limitato alla interdizione dell’uso dei due locali senza imporre alcuna opera muraria, almeno fino alla loro regolarizzazione edilizia quali locali accessori e pertinenziali dell’edificio.

12 – In conclusione, l’appello deve essere accolto, con il conseguente rigetto del ricorso di primo grado.

Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto respinge, in riforma dell’appellata sentenza, il ricorso di primo grado.

Condanna la parte resistente a rifondere al Comune appellante le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in Euro 4.000,00 oltre ad oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco IP, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

AF ES, Consigliere, Estensore

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AF ES	Marco IP

IL SEGRETARIO