Pubblicato il 27/05/2025

N. 04599/2025REG.PROV.COLL.

N. 04733/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4733 del 2023, proposto da Piccolo Mondo s.a.s. di SS AN & C., Champ di LL IL & C. s.a.s., Village s.r.l. e Tt s.r.l. uninominale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato Riccardo Tagliaferri, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Bisagno n. 14,

contro

la Regione Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luciana Caso e Antonio Fazzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, n. 8,
la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, non costituita in giudizio,
ARS - Agenzia Regionale di Sanità della Toscana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Luciana Caso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Sergio Fienga in Roma, Piazzale delle Belle Arti, n. 8,

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, n. 1435/2022, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e dell’ARS - Agenzia Regionale di Sanità della Toscana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il Cons. Ezio Fedullo e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio - come chiarito nell’incipit dell’atto di appello - ha ad oggetto le misure di contenimento degli effetti della pandemia da Covid-19 adottate dalla Regione Toscana con riguardo all’attività delle discoteche, lamentando le ricorrenti, operatrici del settore dell’intrattenimento musicale e danzante, che la predetta Amministrazione, in controtendenza rispetto all’orientamento prudenziale assunto dal Governo nazionale, ha ordinato - dopo l’iniziale sospensione - la riapertura dei locali, applicando tuttavia una serie di misure restrittive che, per la loro abnormità, irragionevolezza e, in ultima analisi, inattuabilità, hanno precluso lo svolgimento della predetta attività causando un corrispondente grave pregiudizio economico per le interessate.

1.1. Espongono in particolare le ricorrenti che, con il d.P.C.M. 8 marzo 2020, è stata disposta la sospensione, tra le altre, dell’attività delle discoteche (cfr. art. 2, comma 1, lett. c): misura ribadita con il d.P.C.M. 10 aprile 2020 (art. 1, comma 1, lett. i), con il d.P.C.M. 26 aprile 2020 (art. 1, comma 1, lett. i) nonché, pur in un contesto di progressivo allentamento delle misure limitative parallelo alla favorevole evoluzione del fenomeno pandemico, con il d.P.C.M. 17 maggio 2020, con il d.P.C.M. 11 giugno 2020 (art. 1, comma 1, lett. m), con il d.P.C.M. 7 agosto 2020 (art. 1, comma 1, lett. n) e con l’ordinanza del Ministero della Salute del 16 agosto 2020.

1.2. Espongono altresì le ricorrenti che l’Amministrazione regionale toscana invece, con l’ordinanza presidenziale n. 65 del 10 giugno 2020, ha disposto la riapertura dell’attività dei predetti locali, “ a decorrere dal 13 giugno ”, “ sulla base delle specifiche linee guida di cui all’allegato 1 ”, integrandola poi con l’ordinanza del P.G.R. n. 78 del 12 agosto 2020, che ha approvato nuove linee guida per le discoteche.

In particolare, con la prima ordinanza, recante “ Disposizioni per la riapertura di: congressi, grandi eventi fieristici, cinema, spettacoli dal vivo, attività delle sale da ballo, discoteche e locali assimilati ”, è stato disposto che, “ a decorrere dal 13 giugno, possono essere svolti i congressi e i grandi eventi fieristici e riaperti i cinema e gli spettacoli dal vivo nonché le attività nelle sale da ballo, discoteche e locali assimilati, all’aperto o al chiuso, sulla base delle specifiche linee guida di cui all’allegato 1 ”, mentre, con la seconda, sono state adottate, “ ai sensi dell’articolo 32, comma 3 della legge 23 dicembre 1978, n.833 in materia di igiene e sanità pubblica, le seguenti misure: 1) sono approvate nuove disposizioni in materia di controllo per COVID-19 nelle discoteche, recante misure più restrittive e più dettagliate rispetto a quanto previsto con Ordinanza n.65 del 10 giugno 2020, di cui all’ Allegato 1 al presente provvedimento quale sua parte integrante e sostanziale ”.

1.3. I citati provvedimenti regionali hanno quindi costituito oggetto delle censure formulate dalle ricorrenti con il ricorso introduttivo del giudizio.

1.4. Aggiungono le stesse che, perdurando il fenomeno pandemico, il legislatore nazionale, con l’art. 6, comma 2, d.l. n. 221/2021, ha stabilito, per il periodo dalla data di entrata in vigore del medesimo (25 dicembre 2021) sino al 31 gennaio 2022, che “ sono sospese le attività che si svolgono in sale da ballo, discoteche e locali assimilati ”, e che la Regione Toscana, nel dare attuazione con l’ordinanza del Presidente della Giunta Regionale n. 68 del 30 dicembre 2021 al suddetto provvedimento, ha completamente ignorato la richiamata disposizione, non disponendo alcuna misura di sostegno per le attività imprenditoriali delle discoteche e dei locali da ballo costretti a chiudere nuovamente la propria attività.

1.5. Avverso la citata ordinanza – e la nota dell’Agenzia Regionale di Sanità del 17 dicembre 2021, depositata in giudizio dalla Regione Toscana – le ricorrenti hanno quindi proposto motivi aggiunti che, unitamente al ricorso introduttivo, sono stati respinti dall’adito T.A.R. per la Toscana con la sentenza n. 1435 del 5 dicembre 2022.

1.6. L’atto di appello in esame si prefigge appunto di ottenere la riforma della sentenza suindicata, di cui vengono censurate le conclusioni reiettive ed i corrispondenti snodi argomentativi, mentre si oppongono al suo accoglimento, anche riproponendo le eccezioni di inammissibilità formulate in primo grado e non esaminate dal T.A.R., la Regione Toscana e l’ARS – Agenzia Regionale di Sanità Toscana.

1.7. Il contraddittorio processuale, culminato con l’odierna udienza pubblica, è stato caratterizzato dallo scambio di memorie, con le quali le parti hanno illustrato le rispettive posizioni e che hanno consentito al Collegio di avere piena cognizione dell’oggetto della controversia e di tutti gli elementi rilevanti ai fini della sua decisione, cui può senz’altro procedersi.

2. Prima di affrontare l’esame del contenuto della pronuncia di primo grado e delle censure formulate dalle appellanti nei suoi confronti, da condurre unitamente all’analisi delle eccezioni di inammissibilità del ricorso formulate dalle resistenti, ritiene tuttavia il Collegio di svolgere alcune considerazioni preliminari in ordine all’interesse sotteso alla proposizione del ricorso originario, sulla scorta non solo delle delucidazioni offerte sul punto dalle stesse promotrici del giudizio, ma anche della sua oggettiva enucleazione dal complessivo materiale processuale, condotta secondo i consolidati canoni di personalità, attualità e concretezza, non disgiunti dai principi di strumentalità dell’azione al perseguimento di interessi effettivi e non emulativi e di buona fede processuale.

2.1. Ebbene, ritiene il Collegio che l’interesse perseguito – recte , legittimamente perseguibile – in via principale dalle appellanti non possa che essere quello allo svolgimento dell’attività economica (piuttosto che quello a restare inattive, nella prospettiva di una compensazione economica per la loro inattività), pur nel rispetto di prescrizioni ragionevoli e praticabili, tese a conciliarlo con la tutela degli interessi concorrenti, quale in primo luogo, nel contesto pandemico in cui si colloca la vicenda in esame, quello alla salvaguardia della salute pubblica ex art. 32 Cost., nella dimensione individuale e collettiva che esso assume nella intentio del legislatore costituzionale.

Solo in via subordinata, infatti, potrebbe venire astrattamente in rilievo l’interesse delle ricorrenti a non esercitare, nel periodo emergenziale, il loro diritto di iniziativa economica, in vista di eventuali provvidenze erogabili dalla P.A. a titolo di ristoro per i pregiudizi subiti in conseguenza della loro (forzata) inattività, quale titolo giustificativo della domanda di annullamento dei provvedimenti regionali che hanno invece previsto la riapertura della suddetta attività.

3. Da tali considerazioni preliminari in punto di interesse al ricorso discende, ad avviso del Collegio, l’esigenza di anteporre a tutti gli altri l’esame del motivo di appello diretto avverso la statuizione reiettiva che il T.A.R. ha dedicato alla censura intesa a lamentare l’illegittimità delle ordinanze regionali gravate con il ricorso introduttivo del giudizio, perché - a loro dire - hanno applicato alle discoteche, pur consentendone la riapertura, una serie di misure restrittive e limitative ritenute abnormi, inadeguate, discriminatorie e, in ultima analisi, inattuabili.

3.1. Ha osservato in proposito il T.A.R. che “ come messo in evidenza dalla difesa regionale, le misure restrittive qui contestate non sono che la trasposizione a livello regionale di quanto previsto a livello nazionale dalla Conferenza delle regioni del 9 giugno 2020, secondo linee guida riportate in GU in allegato ai DPCM disciplinanti la materia. Da un lato, quindi, i ricorrenti avrebbero dovuto impugnare le linee guida nazionali aventi lo stesso contenuto, con conseguenti problemi di ammissibilità del mezzo. Ma il Collegio ritiene assorbente la considerazione che le misure qui contestate e ritenute abnormi, appaiono ben diversamente regole prudenziali necessarie per poter consentire l’attività delle discoteche in sicurezza (ballare non al chiuso, obbligo di riporre indumenti e oggetti personali della clientela in appositi “sacchetti porta abiti”, misurazione della temperatura corporea dei clienti, divieto di “consumazione di bevande al banco”). Si tratta quindi di misure che non paiono censurabili in sede di legittimità ”.

3.2. Deduce criticamente la parte appellante che non solo essa ha impugnato (anche) le linee guida previste a livello nazionale dalla Conferenza delle Regioni del 9 giugno 2020, ma anche che la palese irragionevolezza e l’illogicità manifesta delle stesse ne consente la piena sindacabilità in sede giurisdizionale.

Essa deduce altresì che le misure prescritte dalla Regione Toscana, oltre ad essere incompatibili con l’attività stessa delle discoteche (come, ad esempio, quella che prevede che “ con riferimento all’attività del ballo tale attività in questa fase può essere consentita esclusivamente negli spazi esterni ”), sono state imposte unicamente alle discoteche e non anche alle altre attività produttive analoghe, come ad esempio:

- la misura, finalizzata alla definizione della capienza del locale, del distanziamento interpersonale sulla pista da ballo di 2 metri (a fronte del più limitato distanziamento di 1 metro previsto per tutte le altre attività produttive di cui al medesimo Allegato 1);

- l’obbligo di riporre indumenti e oggetti personali della clientela in appositi “ sacchetti porta abiti ” (obbligo non previsto per altre attività analoghe, quali quelle degli stabilimenti balneari, dei bar e ristoranti o dei parchi tematici e di divertimento);

- l’obbligo (anziché la mera facoltà, come per tutte le altre attività produttive “ riaperte ”) della misurazione della temperatura corporea dei clienti, introdotto con l’ordinanza n. 78/2020;

- il divieto di “ consumazione di bevande al banco ”, che – al contrario – è consentita per bar e ristoranti.

3.3. Rileva il Collegio che la censura è inammissibile, sebbene per profili diversi da quelli posti in evidenza dal T.A.R..

3.4. Deve premettersi che le misure suindicate costituiscono esercizio di discrezionalità amministrativa e tecnico-amministrativa, tesa a consentire lo svolgimento di determinate attività economiche secondo modalità tali da contenere il rischio di diffusione pandemica alle stesse intrinsecamente associato: ne consegue che il relativo sindacato è consentito solo nei limiti in cui sia funzionale alla rilevazione di eventuali vizi di illogicità, macroscopica irragionevolezza, carenza istruttoria o motivazionale e disparità di trattamento.

3.5. Esse inoltre, come posto in evidenza dal T.A.R. (e non contestato dalle ricorrenti), costituiscono la fedele trasposizione delle linee guida definite in sede nazionale, in particolare di quelle di cui al documento prot. 20/95/CR1/COV19, approvato dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome in data 11 giugno 2020 e recepito con il d.P.C.M. dell’11 giugno 2020.

3.6. Ebbene, deve in primo luogo osservarsi che, atteggiandosi quest’ultimo, nella parte in cui impone il rispetto delle suddette linee guida (secondo l’interpretazione regionale, infatti, il citato d.P.C.M. non precludeva la riapertura in sede locale delle discoteche, con la conseguente applicazione della clausola di cui all’art. 1, comma 1, lett. m), secondo cui “ le attività devono svolgersi nel rispetto dei contenuti di protocolli o linee guida idonei a prevenire o ridurre il rischio di contagio nel settore di riferimento o in ambiti analoghi, adottati dalle regioni o dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome… ”), ad atto presupposto delle ordinanze regionali impugnate, è avverso il medesimo d.P.C.M. – più che avverso le linee guida, prive di per sé di autonomo valore provvedimentale – che avrebbero dovuto rivolgersi le censure delle ricorrenti, chiamando in giudizio l’Autorità emanante.

3.7. In ogni caso, deve osservarsi che le misure contestate non presentano profili di palese irragionevolezza né appaiono sproporzionate rispetto all’esigenza che sono preordinate a soddisfare.

Esse impongono infatti adempimenti (come la misura, finalizzata alla definizione della capienza del locale, del distanziamento interpersonale sulla pista da ballo di 2 metri, l’obbligo di riporre indumenti e oggetti personali della clientela in appositi “ sacchetti porta abiti ”, l’obbligo della misurazione della temperatura corporea dei clienti o il divieto di “ consumazione di bevande al banco ”) che non si presentano eccessivamente gravosi né tali da dissuadere la clientela, mentre la dedotta disparità di trattamento rispetto ad altre analoghe attività, per le quali le suddette misure non sarebbero state contemplate, non tiene conto della peculiarità del contesto caratterizzante le discoteche, in cui, sia per il numero degli avventori che per le modalità particolarmente ravvicinate di partecipazione all’attività di intrattenimento, si manifestava un più elevato rischio di contagio.

3.8. Maggiori perplessità suscita invece il divieto dell’attività danzante in spazi chiusi, il quale parrebbe effettivamente incompatibile, di primo acchito, con la tipica finalità ricreativa delle discoteche.

Tuttavia, non solo le ricorrenti non hanno allegato – né tantomeno dimostrato – di non disporre di spazi aperti, e quindi il carattere lesivo della predetta misura di contenimento, così come, più in generale, di non aver riaperto le discoteche (ovvero di averle chiuse immediatamente dopo) a causa della asserita insostenibilità delle misure de quibus , ma è evidente che, non essendone contestata la necessità e la ragionevolezza ai fini della prevenzione del contagio, l’unica alternativa plausibile sarebbe appunto stata la chiusura ( recte , la mancata riapertura) delle discoteche, corrispondente come si è detto all’interesse “subordinato” perseguito dalle ricorrenti mediante la proposizione del ricorso.

Ebbene, deve in proposito osservarsi, anticipando quanto si dirà meglio infra con particolare riguardo a tale profilo teleologico del ricorso, da un lato, che le ricorrenti erano libere di non riaprire i loro esercizi (non imponendo ovviamente le ordinanze regionali impugnate un obbligo in tal senso), dall’altro lato, che la chiusura forzata (ovvero iure imperii) delle discoteche non rappresentava un presupposto indispensabile ai fini dell’ottenimento delle provvidenze introdotte dal legislatore per il ristoro dei pregiudizi subiti dagli operatori economici a causa della pandemia, legate piuttosto alla dimostrata riduzione dei ricavi rispetto ai periodi precedenti (cfr. art. 1 d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, cd. “ decreto ristori ”, conv. in l. 18 dicembre 2020, n. 176).

Consegue, a quanto fin qui detto, la carenza di un effettivo interesse delle ricorrenti all’accoglimento della censura concernente la specifica misura suindicata.

4. Deve adesso esaminarsi la censura rivolta dalle appellanti alla statuizione reiettiva del motivo con il quale esse lamentavano l’insussistenza dei presupposti per l’adozione di ordinanze regionali aventi carattere di contingibilità ed urgenza ai sensi degli artt. 32 l. n. 833/1978 e 117 d.lvo n. 112/1998.

4.1. Premesso che anche tale censura è funzionale al soddisfacimento dell’interesse subordinato delle ricorrenti alla rimozione del “permesso” regionale alla riapertura delle discoteche, il Collegio di primo grado, dopo aver premesso che “ la tesi di parte ricorrente è che nella specie le misure adottate non rientrerebbero nella materia “igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria”, come potrebbe essere nel caso di chiusure di attività produttive al fine di contrastare il diffondersi dell’epidemia, bensì (in senso diametralmente opposto) interventi volti ad “allentare” tali misure contingibili e urgenti; si rientrerebbe quindi nella regolamentazione delle attività economiche, così che le relative previsioni ben potevano essere adottate utilizzando poteri ordinari ”, ha osservato in senso contrario che “ le ordinanze impugnate rientrano senz’altro nell’ampio spettro di interventi posti in essere dai poteri pubblici per fronteggiare la situazione emergenziale. A dimostrazione di ciò è sufficiente evidenziare che i suddetti atti legittimano sì la riapertura delle discoteche, ma lo fanno attraverso l’imposizione di una serie di misure di contenimento (che parte ricorrente contesta con altra censura), volte cioè a consentire lo svolgimento dell’attività, ma nel rispetto di regole di condotta ben precise. Si rientra quindi a pieno titolo negli interventi che, con misure contingibili e urgenti, mirano a disciplinare lo svolgimento della vita sociale in epoca pandemica e quindi ispirate al fondamentale obiettivo della tutela della salute e della sanità pubblica ”.

4.2. Deduce la parte appellante che il T.A.R. ha erroneamente interpretato le citate disposizioni, atteso che le ordinanze impugnate avevano ad oggetto (non tanto misure emergenziali volte a tutelare la sanità pubblica, quanto invece) la regolamentazione della riapertura e dell’esercizio di attività produttive (successiva e conseguente alla precedente chiusura emergenziale delle predette attività).

4.3. Il motivo, a prescindere da ogni considerazione in ordine alla sua ammissibilità, non può essere accolto.

La parte appellante muove dal non condivisibile presupposto che il potere di dettare disposizioni aventi i crismi della contingibilità ed urgenza debba essere esercitato in chiave necessariamente inibitoria dell’attività regolamentata.

Deve in senso contrario osservarsi che, a qualificare la causa del potere (come ordinario o, appunto, extra ordinem ), non sia il contenuto delle prescrizioni formulate (le quali possono avere carattere di divieto così come di apposizione di limiti e condizioni al modo con il quale una determinata attività, pur non vietata in assoluto, deve essere esercitata al fine di risultare compatibile con l’interesse pubblico alla cui salvaguardia è preordinato il potere di urgenza), ma la finalità perseguita, la quale, ove attinente all’” igiene e sanità pubblica ” ed in presenza delle circostanze eccezionali che legittimano la deroga alle norme dell’ordinamento, giustifica il ricorso al potere di ordinanza.

4.4. Da altro punto di vista, il passaggio da un sistema di gestione “ordinaria” degli interessi coinvolti ad uno di segno “eccezionale” non coincide automaticamente con la sostituzione di un regime di divieto con uno di “permesso condizionato”, in quanto il passaggio dall’uno all’altro, pur all’insegna della attenuazione del rigore delle misure di contrasto del fenomeno pandemico, si svolge pur sempre in un quadro di carattere eccezionale ispirato all’esigenza di fare fronte, con strumenti straordinari, ad una situazione di incombente e persistente pericolo per la salute pubblica.

5. Il successivo motivo di appello si affigge sulla statuizione – in parte di inammissibilità, in parte di rigetto – con la quale il T.A.R. ha elaborato la censura con la quale le ricorrenti lamentavano che, da un lato, al fine di far fronte all’emergenza sanitaria derivante dalla pandemia, l’Amministrazione avrebbe dovuto chiudere le discoteche (concedendo nel contempo misure riparatorie agli operatori del settore) e non riaprirle, come invece fatto dalla Regione Toscana, dall’altro lato, che le misure regionali adottate sarebbero state in contrasto con la disciplina statale.

In particolare, la declaratoria di inammissibilità ha riguardato il primo profilo di contestazione, “ in quanto attinente al merito delle scelte politico-amministrative, come tale non censurabile in sede giurisdizionale ”, sul rilievo che “ la scelta tra chiudere le attività produttive (con sostegni economici) ovvero consentire lo svolgimento delle stesse (nel rispetto di regole prudenziali fissate contestualmente) attiene alle valutazioni degli organi politico-amministrativi e al bilanciamento tra contrapposti interessi che spetta a tali autorità ”, senza che parte ricorrente formuli “ una precisa censura di eccesso di potere, volta cioè ad evidenziare, in concreto e alla luce di specifichi parametri di riferimento, la assoluta abnormità di tale decisione ”, mentre la pronuncia reiettiva ha interessato il secondo profilo di contestazione, sulla base della considerazione secondo cui “ la stessa parte ricorrente ammette che i DPCM evocati, nel prevedere la chiusura delle discoteche, rimettevano poi all’ambito regionale la possibilità di adottare previsioni derogatorie, che quindi consentissero la riapertura dei locali ”, costituendo quindi gli atti gravati “ gli interventi posti in essere da Regione Toscana in stretta aderenza e consequenzialità rispetto agli indirizzi statali ”.

5.1. Entrambe le statuizioni sono censurate dalle appellanti, le quali deducono in primo luogo che la disciplina dettata dal Governo nazionale con i citati dd.P.C.M. non lasciava alcun spazio a qualsivoglia “valutazione” da parte dell’Autorità regionale: la previsione secondo cui le Regioni, “ in relazione all’andamento della situazione epidemiologica nei propri territori, possono stabilire una diversa data di ripresa delle attività ”, si riferiva infatti, ad avviso delle appellanti, alle attività e ai settori per i quali i medesimi dd.P.C.M. prevedevano delle date di riapertura, mentre con riferimento al settore delle discoteche e dei locali da ballo gli stessi imponevano - senza alcuna eccezione né deroga - che “ restano comunque sospese le attività che abbiano luogo in sale da ballo e discoteche e locali assimilati ”.

Deducono altresì le appellanti che, al fine di evitare la diffusione dell’epidemia, la Regione Toscana, tenuto conto dello stato dell’emergenza sanitaria in questione e delle caratteristiche e modalità del contagio, avrebbe dovuto mantenere la chiusura dell’attività delle discoteche, atteso che solo tale misura avrebbe potuto garantire un efficace contrasto della diffusione del virus de quo e, dunque, la tutela del diritto alla salute della collettività (costituzionalmente garantito dall’art. 32 Cost.) in applicazione del fondamentale principio di precauzione operante in materia, aggiungendo che la conferma dell’inidoneità e irragionevolezza delle misure adottate dalla Regione Toscana è stata confermata dalla circostanza che nel mese di agosto proprio all’interno delle discoteche si sono sviluppati importanti “focolai” di sviluppo del contagio epidemiologico, per cui la Regione Toscana, ove avesse operato ragionevolmente, avrebbe dovuto confermare la chiusura dell’attività delle discoteche (“aderendo” alla scelta adottata dal Governo nazionale), disponendo una serie di misure di sostegno economico volte a consentire agli operatori del settore di ovviare alle perdite generate dalla chiusura.

Esse affermano altresì che, a seguito dell’adozione delle impugnate ordinanze regionali, gli operatori del settore discoteche (tra cui le stesse appellanti) sono stati costretti a riaprire e, conseguentemente, a sostenere le ingenti spese necessarie per poter predisporre e rispettare le misure contenitive adottate dalla Regione, per poi dover inevitabilmente “richiudere” la propria attività allorquando si sono resi conto dell’abnormità, irragionevolezza e inadeguatezza delle misure contenitive in oggetto.

Infine, esse affermano che l’irragionevolezza e illogicità della scelta operata dalla Regione Toscana è altresì avvalorata dal fatto che il Governo nazionale ha sempre confermato, nei propri provvedimenti volti a contrastare la diffusione dell’epidemia, la necessità di mantenere chiusi i locali da ballo, le discoteche e le attività similari.

5.2. Deve preliminarmente respingersi l’eccezione di inammissibilità della censura formulata dalla difesa regionale, sul presupposto del carattere innovativo della deduzione del contrasto delle ordinanze regionali impugnate rispetto alla disciplina statale: eccezione che fa leva sull’affermazione, contenuta nel ricorso introduttivo del giudizio, secondo cui “ nei predetti d.P.C.M. il Governo (pur consentendo l’adozione di una diversa disciplina da parte delle singole Regioni) ha sempre confermato che “restano comunque sospese le attività che abbiano luogo in sale da ballo e discoteche e locali assimilati” ”.

Deve invero osservarsi che la censura formulata dalle ricorrenti in primo grado è univocamente intesa ad affermare che i richiamati dd.P.C.M. (ed in particolare quelli dell’11 giugno 2020 e del 7 agosto 2020) hanno previsto la sospensione dell’attività delle discoteche, essendo la facoltà di deroga – cui con espressione forse non del tutto felice si riferivano le ricorrenti nel richiamare il potere delle singole Regioni di stabilire, “ in relazione all’andamento della situazione epidemiologica nei propri territori ”, “ una diversa data di ripresa delle attività ” – circoscritta ad attività di carattere diverso.

5.3. Allo stesso modo, non può condividersi l’interpretazione che la Regione Toscana dà della suddetta previsione del potere delle Regioni di stabilire, “ in relazione all’andamento della situazione epidemiologica nei propri territori ”, “ una diversa data di ripresa delle attività ”, nel senso che, essendo l’efficacia delle misure prevista fino al 14 luglio 2020 (cfr. art. 11 del decreto, secondo cui “ Le disposizioni del presente decreto di applicano dalla data del 15 giugno 2020 in sostituzione di quelle del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 17 maggio 2020 e sono efficaci fino al 14 luglio 2020 ”), essa avrebbe consentito alle Regioni di disporre la riapertura delle discoteche – le cui attività, come previsto dall’art. 1, comma 1, lett. m), “ restano comunque sospese ” – prima del termine ultimo di efficacia della misura sospensiva.

5.4. Ad avviso del Collegio, militano in senso opposto alla interpretazione regionale plurimi argomenti, di carattere testuale, logico e sistematico.

In primo luogo, la suddetta previsione fa il paio con quella che attribuisce alle Regioni la facoltà di “ stabilire…un diverso numero massimo di spettatori in considerazione delle dimensioni e delle caratteristiche dei luoghi ”: ebbene, poiché il d.P.C.M. in questione indica le condizioni cui devono sottostare, nel periodo della sua efficacia, le attività di cui è consentito lo svolgimento (spettacoli aperti al pubblico in sale teatrali ecc.), tra cui appunto quella relativa al numero massimo di spettatori, ne consegue che anche la previsione de qua concerne le attività di cui è prevista la ripresa, dovendo quindi intendersi rivolta ad attribuire alle Regioni la facoltà di posticiparla rispetto alla data (15 giugno 2020) di inizio della efficacia del medesimo d.P.C.M..

Tale interpretazione, del resto, si correla coerentemente alle previsioni del precedente d.P.C.M. 17 maggio 2020, il cui art. 1, comma 1, lett. m) stabiliva, fino al 14 giugno 2020, la sospensione delle attività di cui il successivo d.P.C.M. 11 giugno 2020 disponeva, come si è detto, la riapertura (alle condizioni ivi indicate).

5.5. E’ inoltre evidente che, qualora la facoltà di “ stabilire una diversa data di ripresa delle attività ”, attribuita alle Regioni dall’art. 1, comma 1, lett. m) d.P.C.M. 11 giugno 2020, fosse riferita alla data di cessazione di efficacia delle misure di contenimento da esso previste per le discoteche, la stessa sarebbe inapplicabile alle altre attività, di cui il medesimo d.P.C.M. ha previsto l’immediata riapertura, a meno di ritenere che la disposizione si riferisca una volta, ovvero per le attività di cui è prevista la riapertura ed in senso ulteriormente restrittivo, alla data di inizio dell’efficacia del d.P.C.M. (che quindi, per le suddette attività, potrebbe essere posticipata) e un’altra, ovvero per le attività, come quelle delle discoteche, per le quali è prevista la permanenza del regime di sospensione ed in senso ampliativo, alla data di cessazione dell’efficacia del medesimo d.P.C.M. (che quindi, per le attività sospese, potrebbe essere anticipata).

5.6. Soprattutto, l’interpretazione qui sostenuta è aderente alle previsioni di legge che contemplano il potere di cui costituiscono espressione i citati dd.P.C.M..

L’art. 1, comma 1, d.l. 25 marzo 2020, n. 19, conv. in l. 22 maggio 2020, n. 35, disponeva, nella versione vigente ratione temporis alla data di adozione delle ordinanze impugnate in primo grado, che “ per contenere e contrastare i rischi sanitari derivanti dalla diffusione del virus COVID-19, su specifiche parti del territorio nazionale ovvero, occorrendo, sulla totalità di esso, possono essere adottate, secondo quanto previsto dal presente decreto, una o più misure tra quelle di cui al comma 2… ”.

Il comma 2, a sua volta, prevedeva che “ ai sensi e per le finalità di cui al comma 1, possono essere adottate, secondo principi di adeguatezza e proporzionalità al rischio effettivamente presente su specifiche parti del territorio nazionale ovvero sulla totalità di esso, una o più tra le seguenti misure:

(…)

i) chiusura di cinema, teatri, sale da concerto, sale da ballo, discoteche, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, centri culturali, centri sociali e centri ricreativi o altri analoghi luoghi di aggregazione ”.

L’art. 2, comma 1, prevedeva invece che “ le misure di cui all’articolo 1 sono adottate con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri… ”, mentre l’art. 1, comma 1, stabiliva che “ nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale momento, le regioni, in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso, possono introdurre misure ulteriormente restrittive rispetto a quelle attualmente vigenti, tra quelle di cui all’articolo 1, comma 2, esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza e senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale ”; il comma 3 aveva poi cura di precisare che “ le disposizioni di cui al presente articolo si applicano altresì agli atti posti in essere per ragioni di sanità in forza di poteri attribuiti da ogni disposizione di legge previgente ”.

E’ quindi evidente che la potestà derogatoria regionale era circoscritta alle ipotesi di introduzione di “ misure ulteriormente restrittive ” rispetto a quelle stabilite a livello nazionale, laddove l’interpretazione sostenuta dalla Regione resistente si sostanzia nella introduzione di misure di allentamento di quelle statali.

5.8. L’astratta fondatezza della censura suindicata non può tuttavia tradursi nel suo accoglimento.

Come evidenziato innanzi, le ricorrenti non hanno dimostrato di non essersi avvalse della facoltà di riapertura delle discoteche concessa dalle ordinanze impugnate - a causa della inattuabilità delle misure di contenimento contemplate dalle relative linee guida - né di averle richiuse, per le stesse ragioni, dopo l’iniziale eventuale apertura; allo stesso modo, ove effettivamente abbiano rinunciato all’apertura delle discoteche di rispettiva pertinenza, non hanno provato che ciò non sia dipeso da proprie autonome valutazioni di convenienza imprenditoriale, che nulla abbiano a che fare con le misure regionali di contenimento.

In secondo luogo, il loro interesse (subordinato) a mantenere chiuse le loro attività percependo i relativi indennizzi, che l’Amministrazione avrebbe frustrato disponendo la riapertura delle discoteche, non è condizionato alla chiusura (forzata) delle loro attività, essendo il relativo riconoscimento, come si evince dalle disposizioni innanzi richiamate, fondato su presupposti di carattere diverso (come l’ammontare ridotto dei ricavi).

Infine, l’interesse delle ricorrenti alla caducazione delle ordinanze regionali impugnate si correla ad una aspettativa – alla introduzione da parte della Regione Toscana di misure indennitarie quale corollario, a loro avviso necessario, della chiusura autoritativa delle discoteche – il cui soddisfacimento presuppone valutazioni di carattere ampiamente discrezionale, rimesse, quand’anche di pertinenza regionale, al decisore politico più che amministrativo, senza che le ricorrenti indichino le ragioni per le quali quelle valutazioni dovrebbero necessariamente sfociare nella introduzione delle auspicate misure compensative.

5.9. In conclusione, quindi, anche la suddetta censura deve essere dichiarata inammissibile in quanto non correlata ad un interesse concreto, personale e diretto delle appellanti.

6. La parte appellante contesta anche la decisione del T.A.R. di respingere/dichiarare inammissibili i motivi aggiunti.

Iniziando dall’affermazione secondo cui l’ordinanza regionale n. 68 del 2021, “ come eccepito dalla Regione Toscana, pare riguardare tematica diversa dai locali da ballo, così che il primo e secondo motivo aggiunto risultano inammissibili ”, deducono le appellanti che, essendo la predetta ordinanza attuativa del d.l. n. 221/2021 (che all’art. 6, comma 2, ha nuovamente disposto la sospensione dell’attività delle discoteche e dei locali da ballo), l’Amministrazione regionale avrebbe dovuto disciplinare anche le misure di sostegno relative ai predetti locali, che sono stati costretti a interrompere la propria attività: non avendo previsto ciò, arguiscono le appellanti, ma essendo anzi la predetta ordinanza confermativa delle scelte operata con le precedenti ordinanze nn. 65 e 78 del 2020, censurate con il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, l’illegittimità di queste ultime si rifletterebbe, in via derivativamente invalidante, a carico dell’ordinanza n. 68/2021.

6.1. Ad avviso del Collegio, la censurata statuizione di inammissibilità merita di essere pienamente confermata.

L’ordinanza impugnata non attua, come asserito dalle ricorrenti, il disposto dell’art. 6, comma 2, d.l. 24 dicembre 2021, n. 221, laddove dispone la sospensione delle attività che si svolgono nelle discoteche, ma quello di cui all’art. 7 del medesimo d.l., in materia di disciplina dell’accesso dei visitatori alle strutture socio-assistenziali e socio-sanitarie: l’assenza di alcun nesso procedimentale e sostanziale, quindi, tra la suddetta ordinanza e quelle impugnate con il ricorso introduttivo del giudizio, così come la completa estraneità degli interessi delle ricorrenti alla disciplina dettata dalla prima, esclude in radice ogni possibilità di far ricadere sulla stessa le conseguenze invalidanti dei vizi denunciati, con il ricorso introduttivo del giudizio, a carico delle seconde (a prescindere da quanto innanzi evidenziato in ordine alla inammissibilità/infondatezza delle relative censure).

6.2. I rilievi che precedono consentono altresì di escludere che l’ordinanza impugnata con i motivi aggiunti possa dirsi “confermativa” di quelle impugnate con il ricorso introduttivo del giudizio, laddove – secondo la tesi delle ricorrenti – non avrebbero previsto, insieme alla (doverosa) chiusura delle discoteche, adeguati interventi di carattere economico a favore degli operatori del settore: l’assunto delle appellanti si traduce quindi in un tentativo di censurare un potere “ non ancora esercitato ”, in violazione del precetto processuale di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a., in quanto non manifestatosi in alcun provvedimento (tacito o espresso) attinente al profilo evocato dalle appellanti.

7. Le appellanti si dolgono anche della erroneità della declaratoria di inammissibilità della censura formulata, con i medesimi motivi aggiunti, nei confronti della nota dell’Agenzia Regionale di Sanità del 17 dicembre 2021, sul rilievo che essa “ riguarda un atto non provvedimentale, il quale peraltro, lungi dal costituire una motivazione postuma, dimostra la sussistenza di una grave situazione sanitaria, cui la Regione Toscana ha cercato di far fronte con gli atti gravati ”.

7.1. Deducono le appellanti, in primo luogo, che la nota suindicata ha contribuito (unitamente alle ordinanze regionali parimenti impugnate) a determinare un pregiudizio in capo alle stesse, per cui essa riveste certamente carattere lesivo: la deduzione è inammissibile, avendo carattere meramente assertivo e non indicando, quindi, quale pregiudizio dalla nota suindicata sarebbe derivata alle ricorrenti.

7.2. Queste proseguono osservando che, anche laddove si volesse interpretare tale nota quale atto endo-procedimentale, la medesima costituisce comunque una conferma della illegittimità dell’operato della Regione Toscana, per cui la censura rivolta nei suoi confronti sarebbe certamente ammissibile quale motivo aggiunto rispetto ai motivi già formulati con il ricorso introduttivo avverso le ordinanze regionali suindicate.

Il ragionamento delle appellanti non è processualmente ineccepibile e non può quindi essere seguito.

Deve infatti osservarsi che le ricorrenti hanno lamentato l’illegittimità della nota suindicata, chiedendone l’annullamento: ne consegue che, affinché le relative censure possano valere quali motivi aggiunti integrativi delle doglianze formulate con il ricorso introduttivo del giudizio, la stessa dovrebbe appartenere alla medesima sequenza procedimentale che ha messo capo all’adozione delle ordinanze originariamente impugnate, il che deve escludersi già in ragione del suo carattere temporalmente successivo rispetto a queste ultime.

7.3. Le appellanti contestano anche l’affermazione del T.A.R. secondo cui la nota suindicata non configurerebbe una motivazione postuma delle ordinanze precedentemente adottate dalla Regione Toscana, deducendo in senso contrario che dal contenuto della stessa si evince che la Regione, resasi conto della fondatezza del terzo motivo del ricorso originario (inteso a censurare le ordinanze regionali impugnate sotto il profilo del difetto di istruttoria e della carenza di motivazione), avrebbe tentato di porvi rimedio fornendo a posteriori una giustificazione alla propria scelta.

7.4. Infine, deducono le appellanti che la stringatezza della nota suindicata, la quale si limita a offrire un grafico, commentato con poche righe, dell’andamento dei contagi in Toscana nel periodo marzo/ottobre 2020, confermerebbe l’approssimazione dell’operato della Regione.

7.5. La censura è complessivamente inammissibile.

Deve invero osservarsi, quanto al primo aspetto, che il T.A.R. non ha attribuito alla nota suindicata alcun valore rafforzativo, sul piano motivazionale, della (ritenuta) legittimità delle ordinanze regionali impugnate, con la conseguenza che la negazione della sua idoneità a corredare queste ultime di una motivazione, a dire delle ricorrenti, originariamente carente, recata dalla sentenza appellata, non determina alcun vulnus nel percorso decisorio sotteso alla decisione di primo grado.

Quanto invece alla dedotta carenza motivazionale della nota suindicata, la negazione della sua autonoma lesività impedisce di attribuire alla stessa alcun rilievo invalidante.

8. In conclusione, l’appello deve essere complessivamente respinto, dovendo conseguentemente confermarsi la sentenza appellata, con le integrazioni motivazionali che precedono.

Può quindi definitivamente dichiararsi l’assorbimento delle eccezioni in rito formulate dalle resistenti, nella misura in cui non sono state in precedenza esaminate.

9. La parte appellante deve essere condannata alla refusione delle spese di giudizio a favore delle resistenti, nella complessiva misura di € 3.000,00 per ciascuna di queste ultime, oltre oneri di legge.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sull’appello, lo respinge, con le integrazioni motivazionali che precedono alla sentenza appellata.

Condanna la parte appellante alla refusione delle spese di giudizio a favore delle resistenti, nella complessiva misura di € 3.000,00 per ciascuna, oltre oneri di legge

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente

Nicola D'Angelo, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere, Estensore

Luca Di Raimondo, Consigliere

Angelo Roberto Cerroni, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ezio Fedullo	Michele Corradino

IL SEGRETARIO