Pubblicato il 10/07/2025

N. 06009/2025REG.PROV.COLL.

N. 02644/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2644 del 2024, proposto da
Comune di Pineto, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Scarpantoni e Luca Scarpantoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Hotel Saint Tropez s.n.c., Hotel Jollino di Pavone Michele C. s.n.c., N.A.P.A. Nuova Associazione Pinetese Albergatori Città di Pineto, rappresentati e difesi dall'avvocato Luca D'Ambrosio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Alonzo Gianluca, A.M. Consorzio Sociale, Società Cooperativa Consortile Area Metropolitana Consorzio di Cooperative Sociali, Fuliminis Mirco, Leo Di Nicola, Giuseppe Piscella, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) n. 477/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Hotel Saint Tropez S.n.c., dell’Hotel Jollino di Pavone Michele C. s.n.c. e di N.A.P.A. Nuova Associazione Pinetese Albergatori Città di Pineto;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 aprile 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e si dà atto che gli avvocati Scarpantoni e D'Ambrosio hanno depositato domanda di passaggio in decisione senza discussione;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Hotel Saint Tropez di Tabellione Giulia & C. s.n.c., l’Hotel Jollino di Pavone Michele & C. s.n.c. e N.A.P.A. Nuova Associazione Pinetese Albergatori Città di Pineto proponevano ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo per l’annullamento della deliberazione n. 27 del 16.7.2015 del Consiglio del Comune di Pineto, avente ad oggetto ‘ Approvazione del piano finanziario per la determinazione dei costi del servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani e per la determinazione delle tariffe per l’anno 2015 ’, e della deliberazione n. 28 del 16.7.2015 del Consiglio del Comune di Pineto, avente ad oggetto ‘ Imposta unica comunale (IUC). Approvazione delle tariffe per l’applicazione della tassa sui rifiuti (TARI) – anno 2011 ’, nonché di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio e/o consequenziale.

2. Le ricorrenti, che riferivano essere due società del settore alberghiero operanti nel Comune di Pineto e un’associazione rappresentativa degli albergatori della città di Pineto, lamentavano l’illegittimità degli atti impugnati per l’ingiustificato scostamento degli importi stimati nel piano finanziario 2015 per il servizio di gestione dei rifiuti, in aumento (41,72% per lo spazzamento) rispetto all’anno precedente, nonostante la sensibile diminuzione dei costi amministrativi di accertamento. Inoltre, deducevano l’illegittimità della delibera n. 28 del 2015, che aveva approvato le tariffe per il servizio di gestione dei rifiuti dell’anno 2015, per vizi di ‘ violazione di legge, illogicità manifesta, errata valutazione dei presupposti, ingiustizia manifesta, violazione del giudicato, invalidità derivata ’, in quanto tale deliberazione ripartiva il costo del servizio fra le utenze domestiche e le utenze non domestiche (fra le quali erano comprese le attività alberghiere) su base differenziale, ponendo a carico delle utenze non domestiche la quota del costo non coperta dalla tariffa, risultante dai ruoli TARSU del 2012, posta a carico delle utenze domestiche; detta deliberazione era, altresì, illegittima al pari della tariffa del 2012 che confermava l’articolazione tariffaria adottata con la deliberazione n. 33 del 2008, già annullata dal T.A.R. per l’Abruzzo con sentenza n. 548 del 2014.

Inoltre, deducevano l’illegittimità della delibera n. 28 del 2015 per violazione del giudicato in quanto in contrasto con la sentenza non sospesa n. 548 del 2014, oltre che l’invalidità derivata dalla delibera n. 27 del 2015 per vizi dedotti con il primo mezzo. Infine, lamentavano che la deliberazione n. 28 del 2015 era viziata da ‘ violazione e/o falsa applicazione della Direttiva Comunitaria n. 75/442 CEE, perché alle imprese alberghiere veniva addebitata un determinata percentuale del costo totale del servizio, in concreto non giustificata dalla loro attitudine a produrre rifiuti, nonché l’omessa pubblicazione sul sito web del Comune dei provvedimenti impugnati e del piano finanziario degli interventi relativi al servizio di gestione dei rifiuti per l’anno 2015 ’.

Le ricorrenti, con ricorso per motivi aggiunti, impugnavano il piano economico finanziario menzionato della deliberazione n. 27 del 2015, che il Comune aveva prodotto con l’atto di costituzione. Con tale ricorso, veniva denunciato che l’Amministrazione aveva posto a carico delle utenze gli oneri per la ‘ pulizia e mantenimento del verde periodo estivo ’, pari ad euro 50.00,00 comprendendoli tra i costi generali di gestione, benché non riconducibili alla tassa sui rifiuti ma alla tariffa sui servizi comunali indivisibili (TASI) e da questa già finanziati. Il piano finanziario 2015 conteneva costi per attività di accertamento riscossione e contenzioso affidate a personale dipendente dal Comune di Pineto privo dei requisiti necessari per l’espletamento delle predette attività, perché titolare di un contratto individuale di lavoro a termine, il quale avevano agito in carenza di potere, essendo state dichiarate illegittime le disposizioni di legge che consentivano di coprire le posizioni dirigenziali vacanti mediante il ricorso a contratti individuali di lavoro a termine con funzionari interni.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo, con sentenza n. 477 del 2023, riteneva il ricorso fondato limitatamente al primo motivo, respingendolo per il resto, annullando nei limiti di cui in motivazione le deliberazioni del Consiglio del Comune di Pineto n. 27 e n. 28 del 2015.

Il Collegio di prima istanza dichiarava l’illegittimità della deliberazione di approvazione del piano economico finanziario 2015 sulla base del rilievo della omessa esternazione dei motivi che avevano determinato la lievitazione del costo del servizio di gestione dei rifiuti urbani nell’anno 2015, rispetto a quello quantificato nello stesso documento finanziario dell’anno precedente.

In particolare, il Giudice di prime cure concludeva statuendo che: “ In conclusione, la deliberazione consiliare n. 27 del 16.7.2015 che ha approvato il piano economico finanziario 2015 deve essere annullata in quanto non dà conto delle ragioni che hanno determinato gli scostamenti nella previsione dei costi del servizio di gestione dei rifiuti urbani rispetto agli omologhi atti approvati per l’esercizio 2014”.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, il Comune di Pineto ha appellato in parte qua la suddetta pronuncia, sollevando le seguenti censure: “ I. Error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 8, comma 2, lett. d) del d.P.R. n. 158/1999 in relazione al combinato disposto dell’art. 1, commi 651 e 654 l. 143/2013; violazione dei criteri di ermeneutica contrattuale, nel limite di inapplicabilità agli atti amministrativi, degli artt. 1362 e 1366 c.c. con riferimento al Piano Economico Finanziario 2015; insussistenza del vizio motivativo; II. Error in iudicando; violazione dell’art. 3, comma 2, L. 7 agosto 1990, n. 241”.

5. L’Hotel Saint Tropez s.n.c., la società Hotel Jollino e la N.A.P.A. Nuova Associazione Pinetese Albergatori Città di Pineto si sono costituite in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno illustrato le proprie difese.

7. All’udienza del 10 aprile 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo mezzo, il Comune di Pineto ritiene che la legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Legge di stabilità 2014) art. 1, comma 639 e 654, introduttiva dell’obbligo di copertura dei costi del servizio, abbia escluso l’obbligo di motivazione del piano economico finanziario, stante la addotta assenza di discrezionalità dell’Amministrazione procedente. La comparazione del piano finanziario di un determinato esercizio con l’omologo documento riferito all’anno precedente era obbligatoria ai sensi dell’art. 8, comma 3, lett. d) l. n. 158/99 con ‘ l’indicazione degli scostamenti che si siano eventualmente verificati e le relative motivazioni ’ ed era legata alla facoltà concessa ai Comuni di prevedere un gettito della tassa rifiuti inferiore al costo di gestione del servizio, ma, secondo l’appellante, tale disposizione dovrebbe essere considerata superata dalla nuova normativa.

Ciò in quanto, l’assenza di variazione si riferisce anche alle annualità successive, posto che, in presenza di un unico gestore, il costo del servizio rimarrebbe quello fissato contrattualmente, rappresentando il solo parametro utilizzabile per la determinazione delle tariffe e per la conseguente copertura della spesa.

Con memorie, il Comune di Pineto deduce che la giurisprudenza della Corte di Cassazione, anche durante il periodo di vigenza dell’art. 61 del d.lgs. n. 507 del 1993, ha consentito ai Comuni di fissare valori tariffari inferiori al costo di esercizio del servizio e, quindi, di prevedere un gettito della tassa sottodimensionato rispetto al costo di gestione, ravvisando l’insussistenza di un obbligo di motivazione. L’Ente municipale argomenta che l’inesistenza di tale obbligo, affermata dalla Cassazione con riferimento ad una normativa che ha consentito di gestire il servizio anche senza assicurare il pareggio tra le entrate tariffarie e il costo, è divenuta una regola di sistema con l’entrata in vigore della l. n. 147 del 2013 che, imponendo ai Comuni il vincolo del pareggio, ha escluso la possibilità di adottare un piano tariffario che prevede un gettito inferiore al costo di gestione del servizio. Secondo l’Ente municipale, l’inesistenza di margini di discrezionalità comporterebbe la dequotazione della motivazione e renderebbe la censura mossa alla pronuncia impugnata meritevole di accoglimento anche alla luce della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato che, con sentenza n. 2910 del 2023, avrebbe escluso, in tali fattispecie, un obbligo di motivazione. Inoltre, l’aumento tariffario rilevato dal T.A.R. sarebbe comunque ininfluente, dal momento che l’incremento del costo è apparente a ragione del confronto effettuato su dati temporali non omogenei. L’esponente osserva che il costo registrato nel 2014 risulta necessariamente superiore a quello sostenuto nell’anno precedente per l’ovvia considerazione che la spesa del 2013 è stata calcolata su otto mesi di gestione del servizio (maggio – dicembre), mentre quella del 2014 è riferita a 12 mesi. La diversità temporale della gestione del servizio in due anni (2013 e 2014) avrebbe comportato, ad avviso dell’appellante, la diversità della spesa, ma non avrebbe determinato alcun aumento della stessa contrariamente a quanto affermato dal Tribunale adito. Pertanto, non essendo rinvenibile uno scostamento in aumento delle tariffe, il ragionamento giudiziale risulterebbe fondato su un presupposto inesistente e renderebbe il gravame meritevole di accoglimento.

9. Con il secondo mezzo, il Comune di Pineto deduce che, nell’eventualità che si dovesse ritenere condivisibile la linea argomentativa tracciata dal Giudice di prime cure sull’obbligo di motivazione, e, nel caso in cui i dati informativi forniti nella Deliberazione C.C. n. 27 e nel piano economico finanziario (in seguito anche solo PEF) non siano sufficienti a dare conto delle ragioni degli scostamenti del costo del servizio riscontrato nel 2013 rispetto a quello superiore registrato nel 2014, occorre segnalare che il PEF, dovendo essere annoverato nel catalogo degli atti a contenuto generale, non deve essere sorretto da alcuna motivazione o, quantomeno, da una motivazione tanto incisiva da giustificare le determinazioni assunte o da porre a confronto le cause della lievitazione dei costi tra due annualità successive. Ciò in quanto, il PEF sfuggirebbe all’obbligo della motivazione e, in ogni caso, il suo contenuto, ove risulti privo di vizi logici, sarebbe sottratto al sindacato giurisdizionale. Inoltre, la legge n. 147 del 2013, introducendo il vincolo della copertura di spesa, avrebbe determinato come conseguenza la natura vincolata del PEF in relazione al rapporto costo/entrate e, per l’effetto, l’esclusione dell’obbligo di motivazione.

10. Le critiche, come sopra sintetizzate, in quanto attinenti a profili connessi, vanno esaminate congiuntamente.

11. L’appello è infondato.

11.1. Con il primo motivo del ricorso introduttivo, accolto dal T.A.R., i ricorrenti hanno denunciato l’illegittimità della delibera n. 27 del 16.7.2015 rilevando l’immotivato scostamento del PEF 2015 con la previsione del PEF per l’esercizio 2014. In particolare, le voci di costo contenute nel PEF 2015 non sono risultate essere in equilibrio con quelle previste nel 2014, con una sensibile diminuzione dei costi amministrativi di accertamento, dei costi di gestione e dei costi comuni, con la conseguenza che l’ammontare generale totale delle spese è apparso avere subito un aumento rispetto all’anno di imposta 2014 di oltre mezzo milione di euro.

Il Comune di Pineto non ha contestato che la relazione tecnica allegata al PEF sia priva della motivazione degli scostamenti (pari al 60,30% per lo spazzamento e lavaggio stradale) dalla spesa prevista per la gestione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti rispetto all’anno precedente, ma ha dedotto, in sostanza, con le critiche illustrate nel gravame, che, ai sensi dell’art. 61, comma 1, del d.lgs. n. 507/1993 e dell’art. 1, comma 654, della l. n. 147 del 2013, l’introduzione del vincolo del pareggio tra il costo del servizio e le entrate tariffarie eliminerebbe l’obbligo di spiegare le ragioni di un eventuale aumento verificatosi nella gestione del servizio rispetto all’anno precedente, giacché il costo di gestione per l’anno 2015 sarebbe stato fissato nel contratto di appalto stipulato con la società aggiudicataria per la durata di 8 anni a decorrere dal maggio 2013, e a seguito di gara ad evidenza pubblica.

La tesi difensiva non può essere condivisa.

Ai sensi dell’art. 1, comma 683, della l. n. 147 del 2013, ‘ Il Consiglio comunale deve approvare, entro il termine fissato da norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione, le tariffe della TARI in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani’.

L’art. 8 del d.P.R. n. 158 del 1999, stabilisce, al comma 1, che ‘ Ai fini della determinazione della tariffa ai sensi dell’art. 49, comma 8, del decreto legislativo n. 22 del 1997, il soggetto gestore del ciclo dei rifiuti urbani di cui all’art. 23 del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni e integrazioni, ovvero i singoli comuni, approvano il piano finanziario degli interventi relativi al servizio di gestione dei rifiuti urbani, tenuto conto della forma di gestione del servizio prescelta tra quelle previste dall’ordinamento.

Il successivo comma 3 della predetta norma prevede, inoltre, che : ‘il piano finanziario deve essere corredato da una relazione nella quale sono indicati i seguenti elementi: a) il modello gestionale ed organizzativo; b) i livelli di qualità del servizio ai quali deve essere commisurata la tariffa; c) la ricognizione degli impianti esistenti; d) con riferimento al piano dell’anno precedente, l’indicazione degli scostamenti che si siano eventualmente verificati e le relative motivazioni’.

Dalla piana lettura delle predette disposizioni emerge all’evidenza che l’Amministrazione finanziaria era tenuta ad approvare il piano finanziario per l’anno 2015, provvedendo all’indicazione dei relativi scostamenti e dando motivazione in merito a quelli verificatisi in relazione all’anno di imposta 2014.

Al contrario il PEF del 2015, come accertato dal Collegio di prima istanza, evidenzia scostamenti in aumento del costo del servizio, ma la relazione allo stesso allegata non ne espone le ragioni, violando l’art. 8, comma 3, del d.P.R. n. 158 del 27 aprile 1999 secondo il quale, come sopra riportato, ‘deve contenere con riferimento al piano dell’anno precedente, l’indicazione degli scostamenti che si siano verificati e le relative motivazioni’. In sostanza, la delibera del Consiglio Comunale n. 27 del 2015, che ha approvato il piano economico finanziario 2015 è stata emessa in violazione delle norme invocate, posto che omette qualsiasi indicazione degli scostamenti nonché la motivazione in merito agli stessi, prevedendo, senza alcuna idonea giustificazione, costi di spazzamento superiori a quelli previsti nel contratto di appalto.

Ne consegue che la decisione impugnata va confermata nella parte in cui ha previsto l’annullamento della delibera n. 27 del 2015, in ragione dei plurimi e immotivati scostamenti tra le voci di costo degli anni di imposta 2014 e 2015.

I suddetti principi sono stati recentemente affermati da questo Consiglio di Stato, con la pronuncia n. 271 del 2024, dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, con la quale è stato osservato, in fattispecie analoga a quella per cui si procede, che: ‘ deve, perciò, rilevarsi che l’analisi comparativa dei costi relativi all’esercizio concluso e quelli stimati per l’esercizio successivo costituisce una fase necessaria del processo di pianificazione, funzionale alla valutazione della convenienza e dell’adeguatezza di eventuali modifiche nella gestione e modalità di esecuzione del servizio. Né l’Amministrazione può esimersi dall’indicazione comparativa dei costi laddove, con riferimento ad uno degli esercizi posti a confronto, questi siano pari a zero….Dunque, inficia sicuramente in termini di validità dell’atto la mancata esposizione nel PEF, relativo all’anno 2017, dei corrispondenti costi dell’esercizio 2016, non potendosi giustificare l’omissione per il solo fatto che i dati non fossero disponibili in quanto si tratterebbe di oneri in passato non contabilizzati’.

Né si può predicare, come pretende l’appellante, che essendo stato introdotto dall’art. 1, commi 639 e 654, l. n. 147 del 2013 l’obbligo della copertura totale dei costi di esercizio del servizio e, quindi, dell’introduzione di un meccanismo di calcolo delle tariffe, da cui conseguirebbe l’assenza di qualsiasi discrezionalità dell’Amministrazione, andrebbe escluso un preciso obbligo di motivazione, dovendo essere assicurata la copertura integrale del costo con le entrate tariffarie. L’argomento difensivo non coglie nel segno, essendo necessario, al contrario, dare conto delle ragioni degli scostamenti, laddove il costo del servizio è preventivato per un importo maggiore rispetto all’anno precedente.

Anche la tesi illustrata dall’Ente ricorrente, secondo cui il vincolo del pareggio imposto ai Comuni escluderebbe l’esistenza di ‘scostamenti’ tra piano tariffario e il costo di gestione del servizio, non può essere condivisa, atteso che va ribadito, sulla base dei principi espressi, che l’adempimento motivazionale previsto dall’art. 8, comma 3, lett. d) d.P.R. n. 158 del 1999 non può ritenersi superato dalla nuova disciplina, laddove l’esistenza in concreto dello ‘scostamento’ non appare giustificato dall’Amministrazione.

Mentre, l’argomentazione difensiva riportata nell’atto di appello circa il fatto che l’aumento dei costi del servizio dei rifiuti, registrato nel 2014 rispetto a quello dell’anno precedente, deriva dalla circostanza che la società appaltatrice ha gestito il servizio per 8 mesi nel 2013 e per 12 mesi nel 2014, quindi il divario denunciato si spiegherebbe con il diverso tempo di effettuazione del servizio, oltre a non superare l’assunto obbligo motivazionale, rappresenta una inammissibile integrazione postuma delle ragioni che hanno determinato il provvedimento impugnato, effettuata dal Comune di Pineto in sede giudiziale.

12. Da siffatti rilievi consegue l’infondatezza del secondo motivo di appello, con il quale si è dedotto che il piano economico finanziario sfuggirebbe all’obbligo motivazionale in quanto atto generale, essendo, al contrario, necessario tale adempimento in ragione del quadro normativo di riferimento e degli approdi argomentativi recentemente illustrati dalla giurisprudenza di legittimità (Cons. Stato, n. 271 del 2024 cit. e Cons. Stato n. 272 del 2024). Il piano economico finanziario degli interventi relativi al servizio di gestione dei rifiuti solidi urbani è atto propedeutico alla determinazione delle tariffe del tributo e deve essere predisposto dal soggetto gestore del servizio in conformità al modello legale di cui all’art. 8 del d.P.R. n. 158 del 1999.

13. In definitiva, l’appello va respinto ed ogni altra questione dedotta dalle parti deve ritenersi assorbita, tenuto conto che l’eventuale esame della stessa non determinerebbe una soluzione di segno contrario, con conseguente nullità degli atti impugnati con il ricorso introduttivo del presente giudizio.

14. Le ragioni della decisione e il recente consolidarsi della giurisprudenza amministrativa sulle questioni trattate, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite del grado tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa integralmente tra le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO