Pubblicato il 09/12/2025

N. 09685/2025REG.PROV.COLL.

N. 00149/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 149 del 2023, proposto dalla
Azienda Agricola AG Floricoltura Sas di AG MO & C., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Farnararo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza) n. 664/2022, resa tra le parti, relativa all’impugnazione della nota prot. GP110643/2020 del 28 aprile 2020.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione orale presentate da entrambe le parti;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2025 il Cons. Cecilia TA; nessuno comparso per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La signora ON AG, quale legale rappresentante della Azienda agricola AG, il 19 giugno 2018, presentava una comunicazione di inizio lavori asseverata (CI) per un intervento, già in corso di realizzazione, avente ad oggetto frazionamento e accorpamento con parziale cambio di destinazione, realizzato nell’immobile di via del Barco s.n.c., con destinazione agricola. L’intervento veniva qualificato nella CI come di manutenzione straordinaria.

A seguito di verifiche avviate dall’Agenzia delle Entrate in ordine agli accatastamenti, comunicate al Comune con nota del 26 novembre 2019, il Servizio edilizia privata del Comune di Firenze, inviava il 5 dicembre 2019, alla signora AG una comunicazione di avvio del procedimento di accertamento edilizio, a firma della Responsabile del procedimento, rilevando, oltre al frazionamento, la realizzazione di un ampliamento e di una tettoia.

Con la memoria del 4 gennaio 2020 la signora ON AG deduceva che il frazionamento era oggetto di CI, l’ampliamento dell’immobile era oggetto della SCIA, presentata il 29 dicembre 2018, la realizzazione della tettoia era avvenuta nel corso dei lavori prima dell’ordine di sospensione (con provvedimento del 29 gennaio 2019) e poteva essere oggetto di variante in corso d’opera.

A seguito dell’esame della memoria partecipativa la Responsabile del procedimento, con nota del 28 aprile 2020, ha comunicato l’“esito istruttoria”, evidenziando che la CI “ non costituisce idonea comunicazione di inizio lavori asseverata, in quanto è priva della relazione tecnica che asseveri la conformità dei lavori agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi, ai sensi dell'art. 136 comma 4 della L.R 65/2014 vigente al momento del deposito della busta 6041/2018, pertanto i lavori sono da considerarsi realizzati in assenza di CI” ; inoltre la busta n. 6401/2018 risulta carente: “ del calcolo e conseguente pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria ai sensi dell'art. 183 della L.R 65/2014, da effettuare su: la Superficie Utile Lorda delle Unità derivate dal frazionamento la Superficie Utile Lorda derivata dalla riapertura del vano intercluso, in quanto la riapertura dei vani interclusi determina un incremento di Superficie Utile Lorda; delle verifiche dei parcheggi stanziali per le unità derivate dal frazionamento ai sensi dell'art. 22 delle N.T.A del Regolamento Urbanistico; della documentazione fotografica attestate lo stato dei lavori al momento del deposito della stessa, in quanto è stato dichiarato che i lavori erano in corso di esecuzione ed è stata pagata la sanzione ridotta di un terzo, senza dimostrare che i lavori fossero ancora in corso, ovvero che gli stessi non fossero già conclusi al momento del deposito della busta n. 6401/2018; dei diritti di segreteria in quanto non è stato applicato il supplemento di 50 € per ogni unità immobiliare derivata; Precisa inoltre che con deliberazione n 45/2018 il Consiglio Comunale ha approvato la variante al Regolamento Urbanistico per l'aggiornamento della definizione del limite di intervento da applicare al patrimonio edilizio esistente classificato di interesse storico-architettonico e documentale rispetto all'innovato quadro normativo divenuta efficace il 06/12/2018; a seguito della variante gli interventi di manutenzione straordinaria e di restauro e risanamento conservativo su qualsivoglia classe di immobile devono garantire come disposto all'art. 13 comma 6 delle NTA il mantenimento della consistenza dell'unità immobiliare legittimamente esistente; ai sensi dell’art. 136 comma 2 lett a della LR 65/2014 l'attività edilizia libera consente gli interventi di manutenzione straordinaria e risanamento conservativo; le opere oggetto della busta n. 6401/2018 pertanto, dal 06/12/2018 necessitano del deposito di SCIA per i motivi sopraelencati. Conseguentemente a quanto sopra precisato lo stato dichiarato attuale nella SCIA 65/2019 non corrisponde allo stato legittimo, in quanto le opere rappresentate nella busta n, 6401/2018 risultano realizzate in assenza di titolo edilizio, pertanto la SCIA 65/2019 è stata depositata in assenza di legittimità edilizia ”.

La nota si concludeva con l’indicazione dell’indirizzo a cui inviare integrazioni e deduzioni.

Avverso tale atto la azienda agricola AG ha proposto ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Toscana, formulando, con riguardo alla CI, censure di violazione e/o falsa applicazione degli artt. 42 e 97 Cost., degli artt. 1 e 3 L. 7 agosto 1990 n. 241, degli artt. 136 e 183 L.R. 65/2014, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, violazione e/o falsa applicazione della variante di cui alla delibera C.C. 45/2018, sostenendo la completezza della CI e comunque la tardività dell’intervento comunale. Con riguardo alla SCIA del 29 dicembre 2018 (già oggetto del giudizio pendente al TAR Toscana r.g. n. 488 del 2019) lamentava la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 42 e 97 Cost., degli artt. 1, 19 e 21 l. n. 241/1990, degli artt. 135,145 e 146 l.r.t. n. 65/2014, eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento dei fatti, perplessità, sostenendo la tardività dell’intervento sulla SCIA.

Si costituiva in giudizio il Comune di Firenze che, in via preliminare, eccepiva l’inammissibilità del ricorso, essendo impugnata una nota meramente interlocutoria endoprocedimentale, e sosteneva l’infondatezza delle censure.

Con la sentenza n. 664 del 13 maggio 2022, il ricorso è stato dichiarato inammissibile per la natura interlocutoria della nota impugnata, a contenuto meramente informativo, come confermato dalla sottoscrizione da parte del responsabile del procedimento nonché dall’invito a presentare integrazioni documentali. Il giudice di primo grado ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale che, seguendo il parere della Commissione speciale del Consiglio di Stato n. 1784/2016, ha affermato che la CI riguarda interventi di edilizia libera e non prevede una fase di controllo successivo, residuando all’Amministrazione solo il potere di sanzionare interventi edilizi realizzati in contrasto con la disciplina urbanistica o edilizia, mentre eventuali pronunciamenti anticipati dell’ente in ordine alla ammissibilità degli interventi comunicati con CI non hanno carattere provvedimentale ma meramente informativo, non rispondendo gli stessi ad un potere legislativamente tipizzato.

Avverso tale sentenza è stato proposto il presente appello, formulando un unico articolato motivo, con cui è stata contestata la pronuncia di inammissibilità, lamentando l’omessa pronuncia, la violazione degli artt. 24 e 97 Cost., 6 bis e 9-bis DPR 380/2001, del d.lgs. 104/2010, sostenendo la natura lesiva della comunicazione, in quanto ha dichiarato l’inefficacia della CI anche per la non conformità urbanistica dell’intervento e, con riguardo alla SCIA, ha indicato la non legittimità dello stato di fatto; inoltre non rileverebbe la sottoscrizione del responsabile del procedimento potendo essere il provvedimento viziato da incompetenza. Sono state quindi riproposte le censure del ricorso di primo grado non esaminate per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

Si è costituito il Comune di Firenze sostenendo, nella memoria, la infondatezza dell’appello e chiedendo la conferma della sentenza appellata.

La Azienda agricola ha presentato memoria, chiedendo l’accoglimento dell’appello; nonché memoria di replica contestando le argomentazioni avversarie.

All’udienza pubblica del 21 ottobre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

L’appello è infondato, in quanto il ricorso di primo grado non può che essere considerato inammissibile, avendo ad oggetto una nota palesemente interlocutoria dell’Amministrazione comunale.

L’art. 6 bis del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 prevede per gli interventi edilizi, non riconducibili all'edilizia libera, al regime del permesso di costruire e della SCIA, la presentazione di una comunicazione di inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato, “ il quale attesta, sotto la propria responsabilità, che i lavori sono conformi agli strumenti urbanistici approvati e ai regolamenti edilizi vigenti, nonché che sono compatibili con la normativa in materia sismica e con quella sul rendimento energetico nell'edilizia e che non vi è interessamento delle parti strutturali dell'edificio” .

La norma non prevede specifici poteri inibitori dell’Amministrazione comunale ma dispone l’irrogazione di una sanzione pecuniaria, pari a mille euro in caso di mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori; in misura ridotta “ se la comunicazione è effettuata spontaneamente quando l'intervento è in corso di esecuzione. ”

Rispetto alla natura della CI e ai poteri esercitabili dagli uffici comunali a seguito della comunicazione asseverata, la giurisprudenza non ha espresso orientamenti del tutto univoci, ritenendo l’orientamento prevalente - seguito dalla sentenza qui appellata - sulla base della ricostruzione operata dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 1784 del 2016 - che l’attività assoggettata a CI non solo sia libera, ma neppure sia sottoposta a un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, dovendo essere soltanto conosciuta dall'Amministrazione, al fine di potere esercitare il proprio potere di vigilanza edilizia in caso di difformità dalla normativa edilizia o urbanistica (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 17 luglio 2025, n. 6322; Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759). Altro orientamento, espresso in particolare da questa Sezione, ha invece affermato, al fine di maggiore garanzia di certezza per il privato che ha presentato la CI (che, altrimenti, “ non vedrebbe mai stabilizzarsi la legittimità del proprio progetto ”), che sia applicabile la disciplina dei termini per l’esercizio del potere inibitorio, di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990, salvo il successivo potere di annullamento di ufficio, in presenza dei presupposti di cui all’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 (Cons. Stato, Sez. II, 24 aprile 2023, n. 4110; Sez. II, 25 febbraio 2025, n. 1651).

Nel caso di specie, il Collegio ritiene che si possa prescindere dalla ricostruzione dell’istituto della CI e degli eventuali effetti della presentazione della comunicazione rispetto ai successivi poteri del Comune, in relazione alla natura dell’atto impugnato, quale emerge dalle caratteristiche esteriori dello stesso, del resto confermate dalla difesa comunale che - sollevando la relativa eccezione - ha essa stessa qualificato l’atto di natura interlocutoria e endoprocedimentale, confermandone dunque la carenza di immediata lesività per la società odierna appellante.

In primo luogo, l’atto è espressamente denominato “ esito istruttoria ”. Ne deriva che, anche sotto il profilo formale, non può che ritenersi un atto conclusivo della sola fase istruttoria, mentre non attiene alla successiva fase decisoria. In sostanza si tratta di una relazione tecnica (della responsabile del procedimento), sulla base della quale dovrà essere adottato un provvedimento finale, ciò sia rispetto alla CI che con riguardo alla SCIA. Tale qualificazione dell’atto è confermata dalla sottoscrizione da parte della responsabile del procedimento, che, se è vero che astrattamente potrebbe configurare un vizio di incompetenza, nel caso di specie, risulta adeguata alla natura dell’atto. Inoltre, ulteriore conferma della natura endoprocedimentale deriva dall’invito a presentare eventuali deduzioni e documentazione.

Pertanto tale nota non comporta alcuna lesione per la parte appellante, che avrebbe dovuto, anche a seguito di un’eventuale partecipazione procedimentale, attendere un successivo provvedimento del Comune, che, allo stato, dagli atti depositati nel presente giudizio, non risulta intervenuto (e che comunque dovrebbe essere oggetto di un nuovo eventuale ricorso).

Né a diversa conclusione si giunge in relazione alla parte della comunicazione impugnata relativa alla SCIA, in quanto, anche sotto tale profilo, si tratta di una mera informazione con invito a presentare memorie e documenti, mentre l’eventuale non corrispondenza dello stato di fatto a quello risultante dalla SCIA, avrebbe dovuto essere oggetto di un successivo provvedimento relativo alla SCIA del 29 dicembre 2018, per cui, invece risultano adottati solo gli atti del 29 gennaio 2019 e 20 marzo 2020 (oggetto del ricorso n. 488 del 2019 e dell’appello n. 148 del 2023).

Pertanto, il ricorso di primo grado non poteva che essere dichiarato inammissibile.

In conclusione l’appello è infondato e deve essere respinto, con conferma della sentenza di primo grado che dichiarata l’inammissibilità del ricorso.

In considerazione della particolarità delle questioni, le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del presente grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER OR, Presidente

Cecilia TA, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Cecilia TA	ER OR

IL SEGRETARIO