Pubblicato il 30/04/2025

N. 03659/2025REG.PROV.COLL.

N. 02739/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2739 del 2022, proposto da
Cartotecnica Veneta s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Domenico Giuri, Alessandro Veronese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Pietro in Gu, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Calegari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via San Marco 11/C;
Provincia di Padova, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Barbara Silvagni, Patrizia Carbone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
A.R.P.A.V. - Agenzia Regionale per la Prevenzione e Protezione Ambientale del Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vincenzo Pellegrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Consiglio di Bacino Brenta, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alberto Salmaso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ulss 6 Euganea, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) n. 1059/2021.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di San Pietro in Gu, Provincia di Padova, A.R.P.A.V, Consiglio di Bacino Brenta;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 2 aprile 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi in collegamento da remoto per le parti gli avvocati Carbone, Salmaso, Pellegrini, Veronese e Calegari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ritualmente proposto innanzi al TAR Veneto, la società Cartotecnica Veneta s.p.a. (di

Seguito, per brevità: Cartotecnica, o: la società) ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di San Pietro in Gu ha disposto che:

“ 1) i rifiuti contenenti amianto, presenti nel sito ex Cartiera Cariolaro, stimati in 7000 mc, devono essere rimossi e nell’area interessata dal deposito devono essere ripristinate le condizioni di naturalità.

2) La rimozione deve avvenire al più presto, sulla base di un crono programma delle operazioni di rimozione e sgombero che codesta Ditta dovrà presentare e che dovrà essere approvato dal Comune e dagli Enti in indirizzo anche al fine di garantire i controlli ambientali di merito;

3) Qualora codesta Ditta intenda avviare l’attività nell’immobile in oggetto il sito interessato dal deposito deve essere messo preliminarmente in sicurezza. Gli oneri per questa attività sono a carico della Ditta e non computabili negli oneri per la rimozione di cui al punto 1).

4) La possibilità di operare nel sito ex Cartiera Cariolaro è, comunque, subordinata al rilascio da parte Vostra di atto d’obbligo e adeguata fidejussione a favore del Comune, commisurata all’importo necessario per la bonifica totale, come da preventivi in Vostro possesso e, comunque, non inferiore ad € 1.215.604,00 e all’approvazione di un crono programma delle operazioni di

rimozione e sgombero che codesta ditta dovrà presentare e che dovrà essere approvato dal Comune e dagli Enti in indirizzo anche al fine di garantire i controlli ambientali di merito ”.

A sostegno del ricorso, la società ha articolato i seguenti motivi di gravame: violazione degli artt. 3 l. n. 241/90 e 191 d. lgs. n. 152/06; eccesso di potere sotto vari profili.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, instando altresì per il risarcimento dei danni da essa subiti nella vicenda in esame.

Costituitosi in giudizio il Comune di San Pietro in Gu ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 1059/21 il TAR Veneto ha accolto parzialmente il ricorso, annullando l’atto impugnato, rigettando tuttavia l’ulteriore domanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente.

Avverso il capo di sentenza di rigetto dell’azione risarcitoria la società ha interposto appello, deducendo la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi previsti ex art. 2043 c.c. al fine dell’operare della fattispecie risarcitoria.

Ha chiesto pertanto, a parziale riforma della sentenza impugnata, la condanna del Comune di San Pietro in Gu al risarcimento di tutti i danni da essa subiti nella vicenda in esame, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di San Pietro in Gu ha chiesto il rigetto dell’appello, anche in virtù dello spiegato appello incidentale. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitasi in giudizio, l’ARPAV ha preliminarmente chiesto la propria estromissione dal giudizio. Nel merito, ha chiesto il rigetto dell’appello, anche in accoglimento dello spiegato appello incidentale. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitesi in giudizio, la Provincia di Padova e il Consiglio di Bacino del Brenta hanno chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento del 2.4.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello principale proposto da Cartotecnica Veneta s.p.a. è infondato.

3. Premette il Collegio che, per pacifica e condivisa giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione: “ Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione; ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico ” (C.d.S, V, 21.8.2024, n. 7195. In termini confermativi, C.d.S, IV, 31.5.2024, n. 4908; C.d.S, IV, 12.9.2023, n. 8282).

In punto di individuazione dei criteri di riparto dell’onere della prova, trova poi piena applicazione il principio dispositivo, il quale non è in questa sede temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento. Quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica, in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo, sancito in generale dall'art. 2697, primo comma, c.c. Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda. È quindi necessario verificare, con onere della prova a carico del (presunto) danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, così individuabili: il fatto illecito; l'evento dannoso ingiusto e il danno patrimoniale conseguente; il nesso di causalità tra il fatto illecito e il danno subito; la colpa dell'apparato amministrativo.

4. Così definite le coordinate normative rilevanti ai fini del riconoscimento della responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione per atti o fatti ad essa causalmente riconducibili, e venendo ora alla fattispecie in esame, le voci di danno chieste dall’appellante sono le seguenti:

- a titolo di danno emergente: a) spese per locazione di altro immobile; b) spese di gestione dell’immobile (Imu, Tari, energia elettrica, ecc.); c) spese per l’acquisto di altro immobile;

- a titolo di lucro cessante: ritardo nell’avviamento dell’attività produttiva.

5. Orbene, per quel che attiene alla prima voce di danno emergente (spese per locazione di altro immobile), vi sono in atti fatture emesse dalle società Premium Pack s.r.l, Alternapack Production s.r.l, ditta individuale SI Renato. Nondimeno, non vi è alcuna prova del relativo pagamento con mezzi tracciati (assegni, bonifici bancari, ecc.), prova tanto più necessaria, avendo l’appellante dichiarato di aver effettuato spese di locazione di altro capannone per complessivi € 992.016,05.

Piuttosto, in calce alle fatture vi è il timbro “PAGATO” (sempre lo stesso, a prescindere dal soggetto locatore), non accompagnato tuttavia da alcun altro elemento (data del preteso pagamento, sottoscrizione del preteso locatore, documentazione attestante l’effettivo pagamento, ecc.) che consenta di inferire, foss’altro in via presuntiva, l’effettivo pagamento da parte dell’odierna appellante.

In sostanza, non è in alcun modo credibile – e comunque, sul piano strettamente giuridico, non è in alcun modo provato – che l’appellante abbia effettuato spese di sì rilevante importo (€ 992.016,05), in assenza di qualsivoglia documentazione che attesti in maniera certa (con bonifici, assegni, ecc.) i relativi pagamenti. Situazione, quella testé citata, tanto più inverosimile, se si tiene conto del limite legale al pagamento di somme per contanti, che nel 2021 era di € 2.000.

In ogni caso, trattasi di prova che si trovava nell’esclusiva disponibilità dell’appellante, e che per quest’ultima sarebbe stato assolutamente agevole (oltre che giuridicamente doveroso, nei termini sopra chiariti) soddisfare, mediante semplice esibizione degli estratti conto bancari riconducibili all’odierna appellante.

In tal senso la società non solo non ha operato, ma non ha neanche fornito alcuna giustificazione delle ragioni per le quali ha ritenuto di non produrre le suddette attestazioni bancarie, che sole avrebbero consentito di ritenere provati spostamenti di ricchezza per complessivi € 992.016,05.

Per tali ragioni, in difetto di prova – che ai sensi dell’art. 2697 c.c, competeva all’appellante fornire – in ordine al danno effettivamente subito dalla società, la relativa voce risarcitoria non può in alcun modo essere riconosciuta.

6. Venendo ora alla seconda voce di danno emergente (spese di gestione dell’immobile, a titolo di Imu, Tari, energia elettrica, ecc.), trattasi di spese non riconducibili eziologicamente all’illegittima condotta dell’Amministrazione, essendo le stesse dovute da ogni proprietario di bene immobile, per il sol fatto di essere tale. E la situazione non cambia in ragione della pretesa indisponibilità della società a godere l’immobile, atteso che le spese di gestione sono dovute dal proprietario a prescindere dal suo effettivo godimento, in ragione della mera relazione quiritaria esistente con il bene.

Per tali ragioni, in difetto del rapporto causale, la relativa voce di danno non può in alcun modo essere riconosciuta.

7. Per quel che attiene infine alla terza voce di danno emergente (spese per l’acquisto di altro immobile), in disparte l’illegittima locupletazione che si avrebbe qualora l’appellante venisse ristorata per l’acquisto di un bene destinato a restare (almeno nelle sue intenzioni) nella propria sfera giuridica, è decisiva – nel senso del rigetto della relativa domanda – la circostanza che, come emerge dalla documentazione in atti, l’immobile è stato acquistato non già dall’odierna appellante, ma dalla società Claris Leasing s.p.a, che ne ha pagato il prezzo al venditore. Al qual riguardo, è del tutto inconferente la circostanza – dedotta dall’appellante – secondo cui il contratto preliminare recava la riserva di nomina in favore di terzo soggetto, atteso che l’ electio amici in favore della suddetta società di leasing non consente in alcun modo di riferire la relativa spesa all’odierna appellante.

Detto in altri termini, rimane oscura al Collegio la ragione per la quale l’appellante pretenda il ristoro di una spesa documentalmente sostenuta da un terzo soggetto (la suddetta società di leasing ), in assenza di qualsivoglia elemento idoneo a ricondurre giuridicamente detta spesa al proprio portfolio .

All’evidenza, è totalmente mancata – anche per tale voce di asserito danno – la prova dell’essere lo stesso subito dall’odierna appellante, la qual cosa impone il rigetto della relativa voce risarcitoria.

8. Esaurito lo scrutinio delle varie voci di danno emergente, e venendo ora al danno richiesto dall’appellante a titolo di lucro cessante, la società lo quantifica: “ ... in via equitativa in misura non inferiore ad euro 1.000.000,00, o nella diversa somma ritenuta di giustizia, tenuto conto che l’illegittimo e ingiustificato divieto di operare sull’intero compendio immobiliare ha comportato un notevole ritardo nell’avviamento di un’attività produttiva e nell’esecuzione dei piani di sviluppo industriale della Società ” (atto di appello, p. 20).

L’assunto è infondato.

È decisivo, nel senso del rigetto della relativa voce risarcitoria, la circostanza che l’appellante non ha provato di aver avviato, dopo l’acquisto dell’immobile in esame, alcun procedimento volto al rilascio delle prescritte autorizzazioni ambientali, giuridicamente necessarie in ragione del tipo di attività asseritamente a svolgersi sull’immobile in esame.

Per tali ragioni, non si comprende quale “piano industriale” la società aveva in animo di realizzare, la cui esecuzione sarebbe stata frustrata dalla condotta illegittima dell’Amministrazione. La qual cosa è tanto più rilevante, se si considera che la società è rimasta totalmente inerte anche dopo la pubblicazione della sentenza impugnata, che ha rimosso ogni impedimento giuridico all’utilizzazione dell’immobile in esame.

Pertanto, è evidente la totale assenza di prova in ordine al preteso “lucro cessante” lamentato dalla società appellante; danno che è rimasto al rango di mera declamazione di principio, e che per tale ragione non può in alcun modo essere riconosciuto.

9. Conclusivamente, l’appello principale è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Il rigetto dell’appello principale implica l’improcedibilità – per sopravvenuta carenza di interesse – dell’appello incidentale proposto dal Comune di San Pietro in Gu e dall’ARPAV.

11. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello principale, come in epigrafe proposto, nonché su quelli incidentali, così provvede:

- rigetta l’appello principale;

- dichiara l’improcedibilità degli appelli incidentali proposti dal Comune di San Pietro in Gu e dall’ARPAV.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 co. 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Michele Palmieri	Fabio Franconiero

IL SEGRETARIO