Pubblicato il 05/05/2025

N. 03789/2025REG.PROV.COLL.

N. 05873/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5873 del 2024, proposto da IA SO, rappresentata e difesa dagli avvocati Giacomo Tartaglione, Geraldine AG, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Santucci in Roma, via Tacito 10;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
S.A.P.N.A. s.p.a., rappresentata e difesa dall'avvocato Pasquale Parisi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Consiglio di Stato n. 11278/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri, della Città Metropolitana di Napoli e di S.A.P.Na s.p.a.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO e DIRITTO

I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere riassunti come segue.

La questione controversa afferisce a una procedura espropriativa per la costruzione dell’impianto di combustibile derivato dai rifiuti (Stir di Giugliano), che ha, tra l’altro, interessato, per quanto di rilievo nel presente giudizio, la proprietà di ES AG, titolare, in virtù di delazione ereditaria, di vaste aree nel territorio di Giugliano in Campania, facenti parte del compendio Masseria San Juliano, tutte ricadenti in zona edificatoria industriale D1.

Il Signor AG, con ricorso presentato al T.a.r per la Campania, si doleva, in particolare, dell’illecita occupazione di parte dei predetti suoli, che sarebbe avvenuta nella notte tra il 20 e il 21 giugno 2001 da parte della società Fisia Italimpianti s.p.a., mandataria dell’a.t.i. aggiudicataria dell’appalto per la costruzione dell’impianto Stir di Giugliano.

A giudizio del Signor AG, detta occupazione sarebbe avvenuta in assenza di atti di occupazione ed espropriativi validi ed efficaci, in carenza assoluta di potere per inesistenza/nullità radicale della dichiarazione di pubblica utilità, per mancata apposizione dei termini di inizio e compimento delle espropriazioni e dei lavori, e senza, peraltro, che all’occupazione abbia mai fatto seguito il decreto di esproprio ovvero accordo di sorta per la cessione. Inoltre, l’ordinanza commissariale n. 18 del 15 febbraio 2000 - con cui veniva disposta l’occupazione d‘urgenza delle aree - avrebbe perso efficacia in quanto non eseguita nel termine di tre mesi dalla data di emanazione.

Con il ricorso in primo grado il Signor AG chiedeva, pertanto, la restituzione dei predetti suoli, previa riduzione in pristino e condanna al risarcimento dei danni patrioniali e non patrimoniali.

Con sentenza 19 dicembre 2022 n. 7885, il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha condannato:

- la Città metropolitana alla restituzione dell’immobile, previa riduzione allo stato pristino;

- la Città metropolitana, in solido con la Presidenza del Consiglio, al risarcimento in favore del ricorrente del danno patrimoniale da occupazione illegittima.

Contro la predetta sentenza ha proposto appello la Presidenza del Consiglio dei Ministri, chiedendo la riforma della sentenza impugnata nella parte in cui ha disposto la sua condanna, in solido con la Città metropolitana, al risarcimento del danno patrimoniale da occupazione illegittima.

In particolare, ad avviso della Presidenza del Consiglio, in corrispondenza dell’onere gravante in capo alla Città metropolitana di restituire i fondi occupati o di provvedere, ex art. 42 bis del d.P.R 389/2001, alla loro acquisizione, anche l’onere risarcitorio dovrebbe gravare integralmente sulla Città metropolitana. Ciò, anche in ragione del fatto che eventuali ragioni di rivalsa verso l’amministrazione statale sarebbero comunque estranee al thema decidendum della presente controversia.

La Città Metropolitana di Napoli, dal canto suo, ha proposto appello incidentale finalizzato ad ottenere la riforma della sentenza impugnata nella parte in cui l’ha condannata alla restituzione dell’immobile, previa riduzione allo stato pristino, e al risarcimento, in solido con la Presidenza del Consiglio, del danno patrimoniale da occupazione illegittima. Con l’appello incidentale, in particolare, la Città metropolitana evidenzia il proprio difetto di legittimazione passiva, sia sotto il profilo dell’onere di restituzione o acquisizione dei fondi di che trattasi, sia sotto il profilo dell’obbligo del risarcimento del danno patrimoniale da occupazione illegittima.

Si è costituita nel giudizio di appello SO IA (erede del signor AG), proponendo appello incidentale, in particolare censurando la sentenza impugnata limitatamente alla parte in cui ha dichiarato la parziale prescrizione del diritto al risarcimento liquidato, sul rilievo che mancherebbe in atti una formale eccezione della prescrizione da parte della Città Metropolitana.

Con sentenza 28 dicembre 2023, n. 11278, la Sezione accolto parzialmente l’appello incidentale di Città metropolitana di Napoli, con conseguente riforma della sentenza di primo grado, limitatamente alla statuizione che ha condannato la Città metropolitana – e non la Presidenza del Consiglio – alla restituzione dell’immobile, previa riduzione in pristino, ovvero all’eventuale adozione di un provvedimento ai sensi dell’art. 42 bis del d.P.R. 327/2001, ritenendo che la legittimazione passiva in ordine alle restituzioni ed al risarcimento del danno, nonché la competenza ad adottare l’eventuale provvedimento di cui all’art. 42- bis , del d.P.R. 327/2001, siano della sola Presidenza del Consiglio dei Ministri - Unità Tecnico Amministrativa.

Con la medesima decisione la Sezione ha, inoltre, confermato la decisione di primo grado in relazione alla parte in cui aveva configurato il concorso, ex art. 2055, c.c. della Città Metropolitana e della Presidenza del Consiglio, sia pure in riferimento a segmenti temporali diversi, nella responsabilità da illecito aquiliano in relazione alla occupazione abusiva delle aree in questione.

Tanto premesso, costituisce oggetto del presente giudizio di ottemperanza la verifica della corretta attuazione (o esecuzione) del giudicato amministrativo promanante dalla menzionata decisione n. 11278/2023

La signora SO, in particolare, agisce per l’ottemperanza della predetta decisone, chiedendo:

a) di ordinare alla Presidenza del Consiglio la restituzione dei suoli oggetto di lite, chiedendo di nominare anche il commissario ad acta;

b) in relazione al capo della sentenza di condanna solidale della Presidenza del Consiglio e della Città Metropolitana di Napoli ex art. 34 c.p.a ai danni indotti, di determinare attraverso C.T.U. estimativa il quantum risarcitorio

Si è costituta nel presente giudizio di ottemperanza la Presidenza del Consiglio dei Ministri, chiedendo di dichiarare il ricorso infondato.

Alla camera di consiglio del 23 gennaio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene che l’azione di ottemperanza sia fondata in considerazione del fatto che, dalla documentazione versata in atti, emerge chiaramente che l’Amministrazione resistente continua ad occupare, in contrasto con la statuizione della sentenza numero 11278/20233 di questa Sezione, i fondi di proprietà della odierna ricorrente, non avendo, peraltro, ad oggi manifestato la volontà di seguire l’opzione alternativa costituita della acquisizione dei fondi ai sensi dell’art. 42- bis , del d.P.R. n. 327/2001.

Né alcun elemento di segno contrario è possibile desumere dalla memoria della Presidenza del Consiglio del 4 novembre 2024, trattandosi di una nota meramente interlocutoria, dalla quale non è possibile desumere alcuna attuale manifestazione di volontà orientata in favore di una delle due alternative sopra indicate.

È opportuno precisare che, ai fini dell’esercizio della potestà acquisitiva disciplinata dal più volte menzionato art. 42- bis, l’Amministrazione dovrà valutare se ne ricorrano gli eccezionali presupposti, alla luce dei rigorosi criteri che presiedono all’esercizio di tale potere, messi in luce dalle pronunce dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato n. 2 del 2016 e n. 5 del 2020, nonché dalla sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2015.

In definitiva, per quanto sopra argomentato, il ricorso merita accoglimento nei limiti suindicati, avendo l’Amministrazione l’obbligo di procedere alla restituzione dei fondi di che trattasi ovvero alla loro acquisizione ex art. 42-bis, d.P.R. n. 327/2001.

Resta altresì fermo che le parti potranno raggiungere anche un accordo transattivo avente ad oggetto i fondi per i quali si controverte.

La restituzione e riduzione in pristino ovvero l’emanazione del provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis d.P.R. n. 327 del 2001, dovranno intervenire nel termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione in via amministrativa o notificazione, se anteriore, della presente sentenza.

Non fondata è, invece, ad avviso del Collegio la domanda risarcitoria formulata dalla odierna ricorrente.

Secondo un costante orientamento della Sezione, infatti, “ se l’amministrazione dispone del potere di acquisizione del bene attraverso la procedura espropriativa semplificata e in sanatoria, di cui alla norma richiamata, così come espressamente riconosciuto in sentenza, è naturale che, fino alla decisione circa l’esercizio o meno del potere in questione da parte dell’amministrazione, nessuna statuizione giudiziale può essere emanata sui profili risarcitori derivanti dall’asserita occupazione illegittima del fondo. Quello risarcitorio per l’occupazione illegittima del bene, infatti, è un aspetto strettamente connesso all’esercizio del potere di acquisizione ex art. 42 bis T.U., sicché, sino a quando l’amministrazione non si determina ad esercitare o meno questo potere, liquidando, nel primo caso, il risarcimento per l’occupazione illegittima del fondo, nessuna domanda in tal senso può essere proposta dal privato e, conseguentemente, dovendosi considerare anche quest’ultima come relativa ad un potere amministrativo non ancora esercitato, la domanda non potrà che essere rigettata. Infatti, qualora il proprietario del suolo abbia lamentato la sussistenza di una occupazione sine titulo ed abbia chiesto al giudice amministrativo l’emanazione dei rimedi di tutela previsti dall’ordinamento (e, dunque, dall’art. 42 bis del testo unico sugli espropri), la sentenza di accoglimento del ricorso di cognizione si deve limitare a disporre che l’Amministrazione emani il provvedimento di acquisizione o di restituzione del terreno, mentre le pretese di carattere patrimoniale (riguardanti la spettanza di un indennizzo o di un risarcimento) possono essere esaminate (dal giudice avente giurisdizione, a seconda dei casi) solo dopo che si sia chiarito quale sia il regime proprietario del terreno e, di conseguenza, quale sia il titolo in base 7 al quale sono formulate le medesime pretese ” (Cons. Stato, sez. IV, 24 giugno 2020, n. 4025).

La parziale novità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in ottemperanza n. 5873 del 2024:

- accoglie la domanda di ottemperanza, nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, ordina al Presidenza del Consiglio di provvedere all’esecuzione del giudicato nei sensi, modi e termini di cui in motivazione;

-respinge la domanda risarcitoria

Compensa tra le parti integralmente le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Furno	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO