Pubblicato il 19/12/2025

N. 10127/2025REG.PROV.COLL.

N. 01226/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1226 del 2025, proposto da Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

AN EN, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 20180/2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 giugno 2025 il Cons. IE Di RL;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- È impugnata la sentenza in epigrafe, con la quale l’adito TAR del Lazio, Sezione Terza, ha accolto il ricorso dell’odierna appellata per l’annullamento del provvedimento del Ministero dell’Istruzione e del Merito, Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione – Direzione generale per gli ordinamenti scolastici e la valutazione del sistema nazionale di istruzione, di rigetto dell’istanza di riconoscimento del titolo conseguito Romania.

2.- Il ridetto diniego era basato sulla riscontrata assenza, da parte del Ministero, nella documentazione allegata dalla ricorrente: (i) della “Adeverinta” recante l’indicazione della disciplina che la ricorrente può insegnare e la relativa fascia di età degli alunni; (ii) della “apostille” ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o di altra forma di legalizzazione.

I predetti documenti e adempimenti, in particolare, erano stati richiesti dall’Amministrazione alla ricorrente in sede istruttoria.

3.- Il ricorso in primo grado era incentrato sui seguenti motivi di censura: I) con un primo motivo, si deduceva la violazione dell’art. 16 e 17 del D.lgs 206/2007 e del principio del soccorso istruttorio, in quanto l’amministrazione avrebbe violato i termini previsti dalla normativa per richiedere le integrazioni documentali, eccedendo il termine di 30 giorni dalla domanda di riconoscimento, né adoperandosi al fine di richiedere la documentazione agli organismi dello Stato membro di origine della formazione; II) con un secondo motivo, si contestava la violazione dei principi espressi dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nel dicembre 2022, per non aver svolto in concreto un esame comparativo delle competenze e non aver valutato la possibilità di ricorso alle misure compensative ex art. 22 d.lgs. n. 206/2007, essendosi limitato a rilevare l’assenza della adeverinta ministeriale. III) con un terzo motivo, si sosteneva l’illegittimità della richiesta delle apostille , al fine di legalizzare i documenti prodotti, essendo a tal fine sufficiente la legalizzazione c.d. viza del Ministero rumeno, la quale certifica la autenticità dei titoli rilasciati dalle università; IV) con un quarto motivo, si contestava l’assenza di una dichiarazione sostitutiva, in quanto non prevista dalla procedura e in ogni caso adempiuta a seguito della richiesta del Ministero; V) con un quinto motivo, si ritineva la condotta del Ministero in violazione del canone di ‘buona fede’, avendo imposto termini stringenti per le integrazioni, a fronte di una prolungata inerzia nella gestione del procedimento; VI) con un sesto motivo, si rilevava l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui fonda il diniego su una presunta incompatibilità tra il percorso di studi svolto in Romania e l’incarico di insegnamento svolto in Italia, posto che il ricorrente ha certificato come il corso dell’università rumena è stato svolto online, in ragione dello stato di emergenza sussistente in Romania; VII) con un settimo motivo, si deduceva disparità di trattamento con altri docenti che hanno ottenuto il riconoscimento del titolo sulle medesime classi di concorso e in possesso dei medesimi titoli di studio.

4.- L’adito Tribunale accoglieva il ricorso e di conseguenza annullava il diniego impugnato e gli atti ad esso presupposti, accertando che: (i) la richiesta di apostille è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come declinati dagli artt. 50 e 51 della Direttiva; (ii) la richiesta di Adeverinta, qualora quest’ultima sia ritenuta non regolarizzabile o regolarizzabile solo entro termini perentori e qualora in caso di carenza della stessa sia ritenuto applicabile l’art. 21- octies , comma 2, della Legge 241/90, è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come esplicati dall’art. 51 della Direttiva.

In vista del riesercizio del potere, ha previsto i seguenti principi conformativi: l’amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza della ricorrente tenendo in considerazione i principi sopra esposti, nonché gli atti dalla stessa depositati – anche in corso di causa – che la medesima avrà cura di far pervenire nuovamente ai competenti Uffici del Ministero .

5.- Con un primo ordine di censure, l’appello deduce la erroneità della sentenza impugnata, in quanto l’Amministrazione ha rigettato la domanda in ragione dell’assenza del deposito, non tanto di presupposti di tipo formale (quali la legalizzazione dei documenti), bensì di presupposti di carattere sostanziale, ovvero l’assenza della adeverinta , con la conseguenza che nel giudizio in esame viene in rilievo tale profilo di rigetto.

In secondo luogo, l’appello critica il ragionamento del primo giudice secondo cui la posizione della ricorrente debba essere valutata non solo alla luce delle disposizioni della direttiva 2005/36/CE, ma anche alla luce del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e specificamente degli artt. 45 e 49 relativi rispettivamente alla libera circolazione dei lavoratori e al libero stabilimento, eccependo nello specifico che nessuna norma del Trattato regola le procedure di riconoscimento delle qualifiche professionali.

Con un terzo ordine di censure, l’appello sostiene la erroneità della sentenza impugnata alla luce del valore della laurea in Italia. La normativa romena (legge nazionale in materia di istruzione n. 1/2011, artt. 236 e 241) prevede infatti il superamento di diverse fasi di formazione per il conseguimento della qualifica professionale di insegnante. La condizione necessaria è il conseguimento della laurea che ha valore di per sé abilitante, benché l’ottenimento della qualifica sia subordinata anche al superamento di una formazione psico-pedagogica, tramite il conseguimento di un master di durata biennale oppure del Nivel I e del Nivel II e il superamento del tirocinio pratico di un anno presso le scuole e sotto il coordinamento di un tutor, che consente l’accesso a un apposito esame nazionale. Chi non abbia superato tutte queste fasi non è abilitato all’insegnamento in Romania (cfr. Commissione europea, Nota GROW/E5/SW del 31 luglio 2019). Nel caso all’esame, la ricorrente ha conseguito in Italia la laurea e in Romania solo i Nivel I e II, senza però aver svolto né superato il tirocinio presso le scuole né, tantomeno, l’esame nazionale.

Inoltre, la sentenza impugnata si baserebbe su un’interpretazione errata dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, operando un improprio paragone tra due istituti, l’attestato di competenza e il titolo di formazione, che la direttiva non mette sullo stesso piano.

Si deduce poi la erroneità della sentenza impugnata anche sotto il profilo della mancata sospensione “impropria” del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia Europea nella causa C-340/24.

Si evidenzia infine la erroneità della sentenza anche per violazione dell’articolo 51 della Direttiva e degli articoli 16 e 17 del d.lgs. n. 206/2007. In particolare, la sentenza sarebbe errata nella parte in cui ha accolto il motivo di ricorso relativo ai termini istruttori, motivando che la condotta procedimentale seguita dall’amministrazione non appare conforme ai doveri di collaborazione e buona fede cui deve ispirarsi l’autorità amministrativa nei confronti del privato e che sono a fondamento del principio del soccorso istruttorio (cfr. Cons. St., II, n. 7121/2024 e VII, n. 7051/2024); principio che, nel caso di specie, non incontra neppure i limiti correlati alla par condicio tra concorrenti, non trattandosi di una procedura concorsuale o comparativa e non essendo in ogni caso originariamente stabilita da parte dell’amministrazione, l’indispensabilità della adeverinta ai fini della stessa ammissibilità della istanza di riconoscimento .

6.- L’originaria ricorrente non si è costituita in giudizio.

7.- Con ordinanza n. 939/2025, l’istanza cautelare volta ad ottenere la sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza impugnata è stata accolta sul rilievo che sussistono le condizioni per la favorevole delibazione dell’appello, posto che, sulla base di quanto sembrerebbe emergere dagli atti impugnati, il titolo posseduto da parte ricorrente non parrebbe consentire l’esercizio dell’attività professionale neppure nel Paese di origine .

8.- Il Ministero appellante ha ulteriormente insistito sulle proprie tesi difensive.

9.- Alla udienza pubblica del 5 giugno 2025 la causa è passata in decisione. Successivamente alla riconvocazione della camera di consiglio in data 24 ottobre 2025, la medesima è passata in decisione.

10.- L’appello è infondato.

11.- Discostandosi dalla prognosi effettuata in sede di esame della domanda cautelare, ritiene il collegio di doversi uniformare alle decisioni assunte dalla Sezione in casi analoghi al presente, intervenute nelle more della riconvocazione della ridetta camera di consiglio, rappresentando le stesse precedenti specifici e conformi ai sensi degli artt. 74, comma 1 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a. (v. in particolare le sentenze n. 7939 e 7950 del 2025).

In particolare, nei ridetti pronunciamenti si è evidenziato come abbia rilievo assorbente il rigetto delle censure rivolte al capo della sentenza con cui è stata accertata l’illegittimità « del procedimento istruttorio seguito dalla Amministrazione ».

Anche nel caso all’esame, la sentenza ha ricostruito in modo ineccepibile le vicende in fatto seguite all’istanza di riconoscimento presentata dalla ricorrente, e altrettanto incensurabilmente ne ha tratto le conseguenze giuridiche.

Lo sviluppo procedimentale seguito all’istanza si è infatti caratterizzato per una prolungata inerzia del Ministero, cui ha contraddittoriamente fatto seguito un’accelerazione, consistita nell’assegnazione all’istante di un termine per integrare la documentazione in origine presentata, qualificato come perentorio in assenza di una sovraordinata disposizione normativa a relativo fondamento. La preclusione di ogni possibilità di proroga, prospettata dall’interessata come necessaria per acquisire l’attestazione ministeriale rumena sulle competenze professionali acquisite all’esito del percorso formativo ivi svolto (pergamene del Nivel I e del Nivel II e adeverinta ), ha quindi impedito la sua tempestiva produzione e valutazione in sede istruttoria.

Come statuito dalla sentenza di primo grado, sono stati nel caso di specie violati i principi di buona fede e correttezza enunciati in via generale dalla legge 7 agosto 1990, n. 241 (art. 1, comma 2- bis ). Infatti, dopo una prolungata inerzia, il termine assegnato alla parte privata per integrare la documentazione a supporto dell’istanza di riconoscimento è stato di soli 30 giorni, senza possibilità di proroga. Ciò ha in concreto impedito di acquisire in sede istruttoria la pergamena e l’adeverinta ministeriale richiesta.

L’irrazionalità del descritto operato è resa poi palese dall’alternativa prospettata dall’amministrazione a scopi di difesa nel presente giudizio, consistente come sopra esposto nell’inalterata possibilità per la ricorrente di ripresentare l’istanza. Al riguardo, la sentenza ha agevolmente obiettato che essa comporta una duplicazione di procedimenti e un conseguente aggravio di attività amministrativa, evitabile semplicemente se all’interessata fosse stato consentito di integrare la documentazione nei tempi necessari per acquisire presso l’autorità ministeriale romena competente l’ adeverinta sulle competenze professionali acquisite.

12.- Il rigetto delle censure concernenti le illegittimità di ordine procedimentale esime dal valutare i presupposti per una sospensione del giudizio, per la pendenza della questione pregiudiziale ex art. 267 TFUE richiamata nell’appello, il cui esito diventa irrilevante ai fini del presente giudizio.

13.- Del pari superfluo è l’esame delle ulteriori questioni di ordine sostanziale oggetto dei restanti motivi di appello, alla luce dell’obbligo enunciato dalla sentenza di primo grado di rivalutare l’istanza di riconoscimento sulla base della pergamena e dell’ adeverinta ministeriale.

14.- Infine, per quanto riguarda l’ apostille , il Ministero ha specificato che essa non ha in realtà costituito effettiva ragione del diniego di riconoscimento ex adverso impugnato, che ha riguardato la sola supposta mancanza della adeverinta , e che l’affermazione nel diniego impugnato secondo cui nella sopra menzionata nota con cui si è comunicato il preavviso di rigetto, è stata resa specifica informazione relativamente al fatto che i titoli, le certificazioni e gli atti formati all’estero (in Romania) allegati alla domanda da Lei inoltrata in data 26 aprile 2023 (domanda n. 30143, prot. DGOSV n. 17563 del 25/05/2023) non hanno valore legale in Italia, atteso che sono privi di Apostille, ai sensi della Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961 o, comunque, di altra forma di legalizzazione, ai sensi dell’articolo 33 del decreto del D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445 , riguardava solo un aspetto formale del diniego.

15.- Alla luce delle suddette ragioni, l’appello deve quindi essere respinto.

16.- Le spese di giudizio possono nondimeno essere compensate, avuto riguardo alla natura delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza di primo grado nei sensi di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 giugno 2025, riconvocata in data 24 ottobre 2025, con l'intervento dei magistrati:

Marco RI, Presidente

IE Di RL, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE Di RL	Marco RI

IL SEGRETARIO