Pubblicato il 20/02/2026

N. 01396/2026REG.PROV.COLL.

N. 03570/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3570 del 2025, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG A0291F35C7, rappresentato e difeso dall'avvocato Elvira Riccio, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via G.B. Martini, 2;

contro

Ministero della Difesa, ANAC Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) n. 557/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa e di ANAC Autorità Nazionale Anticorruzione;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. AN VE e uditi per le parti gli avvocati Daniele Bracci, Angelo Clarizia, Mario Pagliarulo, David Astorre, Paul Simon Falzini, Tommaso Pallavicini in delega dell'avv. Elvira Riccio, gli avvocati dello Stato Massimo Giannuzzi e Giancarlo Pampanelli;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con determina a contrarre n. 129 del 10 novembre 2023 emanata dal Comandante del 1° Reparto Infrastrutture, il Ministero della Difesa indiceva una gara in 4 lotti (CIG Lotto 1 A0291F35C7, CIG Lotto 2 A029239F88, CIG Lotto 3 A0292A048B, CIG Lotto 4 A0293111CC • CPV: 45262500-6 per Lavori edili e di muratura, 45259000-7 Riparazione e manutenzione di impianti).

2. Con “ lettera d’invito alla procedura negoziata, ex art. 50 comma 1 lett. d) del d. lgs. 36/2023, afferente ad un accordo quadro biennale completo mono-operatore, per l’effettuazione dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria – categorie OG1 ED OG11 – riguardanti la salvaguardia della sicurezza e della salubrità del patrimonio alloggiativo demaniale concesso in uso governativo nelle Regioni Piemonte, Liguria e Valle d'Aosta” indetta a mezzo piattaforma “acquistinretepa ” di Consip s.p.a. – n. 3844376, -OMISSIS- veniva invitata a partecipare alla procedura e chiedeva di concorrere per il Lotto 1 indicando quale consorziata esecutrice dei lavori il -OMISSIS-. che a sua volta indicava, quale esecutrice, la società -OMISSIS- s.r.l. Il criterio di aggiudicazione era quello del minor prezzo.

3. Avviata la procedura di gara, la Stazione appaltante escludeva alcuni operatori economici per carenza dei requisiti generali, tra cui le ditte -OMISSIS- SRL, -OMISSIS- s.r.l. e -OMISSIS- SRL le quali impugnavano la propria esclusione. Nella fase di valutazione delle offerte economiche, la Stazione Appaltante, con comunicazione del 19 aprile 2024, rilevando l’anomalia dell’offerta del concorrente -OMISSIS-, chiedeva chiarimenti in merito all’offerta economica dallo stesso presentata ed altresì in merito al “ vincolo contrattuale tra i Consorzi ed i rispettivi consorziati designati ”.

4. In particolare, la Stazione appaltante chiedeva: “ Si accerti il vincolo contrattuale tra i Consorzi ed i rispettivi consorziati designati. Si trasmettano, nello specifico, tutti gli atti contrattuali, che attestino i legami tra consorzio e consorziate, indicate in sede di gara. In particolare, è necessario poter acclarare con certezza il legame di “consorziato” che intercorre tra -OMISSIS- ed il -OMISSIS- S.C.C., nonché tra quest’ultimo e la Società -OMISSIS-”.

5. -OMISSIS-, con comunicazione del 24 aprile 2024, forniva i chiarimenti richiesti dalla Stazione appaltante.

6. Terminata la fase di valutazione delle offerte economiche, -OMISSIS- si qualificava al secondo posto della graduatoria e l’appalto veniva aggiudicato alla ditta -OMISSIS-. s.r.l.

7. La Stazione Appaltante, con nota prot. M_D A2665B0 REG2024 0006070 03-05-2024, comunicava la determina prot. n. M_D A2665B0 DE32024 0000120 02-05-2024 con la quale il Comandante e Responsabile Unico del Progetto dava atto della “ revoca de facto dell’offerta da parte della prima classificata -OMISSIS-. SRL… causata dall’asserita assenza di manodopera necessaria all’esecuzione dell’accordo quadro de quo, con conseguente e necessaria estromissione della stessa dal Lotto 1 di cui alla procedura di gara in parola” e provvedeva, pertanto, allo scorrimento della graduatoria.

8. La Stazione appaltante, quindi, disponeva “ l’aggiudicazione del Lotto 1 dell’accordo quadro in parola – CIG A0291F35C7 – Area Torino-Cuneo-Alessandria, per l’importo di capienza economica di lotto pari ad € 1.666.568,71…, all’Operatore Economico -OMISSIS- – -OMISSIS- …, indicante come cooperativa esecutrice il -OMISSIS- -OMISSIS-…. a sua volta indicante come esecutrice la -OMISSIS- S.R.L. ”.

9. Il contratto veniva sottoscritto in data 6 giugno 2024.

10. Con nota del 20 giugno 2024, il -OMISSIS- (assegnataria di -OMISSIS-) chiedeva di affiancare, alla propria consorziata -OMISSIS- s.r.l. (già indicata in gara ed in possesso dei requisiti richiesti), la società -OMISSIS- s.r.l. (anch’essa associata al -OMISSIS-) per “ esigenze organizzative ” e “ al fine di potenziare le proprie risorse produttive per l’esecuzione dei lavori ”.

11. La Stazione appaltante, con nota del 3 luglio 2024 chiedeva chiarimenti, rilevando presunte irregolarità riconducibili ad un unico centro decisionale tra le predette società, desumibile da concomitanza di sedi legali ed operative e da cariche sociali ricoperte dal Sig. -OMISSIS-.

12. La Stazione Appaltante, con nota del 27 agosto 2024, avviava il procedimento di risoluzione contrattuale e, con determina prot. n. M_D A2665B0 DE32024 0000294 19- 09-2024, disponeva la risoluzione.

13. Il -OMISSIS- - Cons. Coop ha proposto ricorso dinanzi al TAR Piemonte per l’annullamento:

a) della Determina, prot. M_D A2665B0 DE32024 0000377 del 31 ottobre 2024 con cui è stata annullata la procedura di selezione per la stipula di un Accordo quadro per l’effettuazione dei lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria (categorie OG1 ed OG11) riguardanti la salvaguardia della sicurezza e della salubrità del patrimonio alloggiativo demaniale, concesso in uso governativo nelle Regioni di Piemonte, Liguria e Valle d’Aosta;

b) della comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della L. 241/1990;

c) della Segnalazione fatta ad ANAC il 29 ottobre 2024;

d) del provvedimento di risoluzione del contratto, ex art. 122 comma 3 del d.lgs. 36/2023, del 20 settembre 2024.

14. Il ricorso è stato rigettato con sentenza n. 557/2025.

15. Di tale sentenza, il -OMISSIS- - Cons. Coop. ha chiesto la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle seguenti censure: “ ERROR IN IUDICANDO per aver completamente obliterato i vizi sollevati con il ricorso introduttivo relativi alla Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 nonies, comma 1, L. n. 241/1990, anche in relazione agli artt. 24 e 97 Cost. e ai principi generali dell’ordinamento che regolano l’azione amministrativa, i rapporti tra privati e amministrazione e contratti pubblici. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, sviamento; ERROR IN IUDICANDO - OMESSA PRONUNCIA”.

16. Hanno resistito al gravame, chiedendone il rigetto, il Ministero della Difesa e l’Autorità Nazionale Anticorruzione.

17. Alla udienza pubblica del 23 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

18. La decisione del primo Giudice, si articola, in sintesi, nei seguenti punti:

a) nella procedura in esame sono state riscontrate innumerevoli anomalie emblematiche della sussistenza di un accordo lesivo della concorrenza; tra esse si evidenzia, in primo luogo, che la prima classificata ha deciso di revocare la propria offerta, anziché dimostrare come adempiere alle proprie obbligazioni, considerata l’impossibilità di subappaltare il 100% delle lavorazioni della categoria OG11;

b) le società -OMISSIS- e -OMISSIS-, sono state, invece, escluse dalla procedura in quanto l’amministrazione procedente ha ritenuto che le loro offerte fossero imputabili a un unico centro decisionale, così come del resto confermato dalla sentenza di questo Tribunale n. 435 del 24 febbraio 2025;

c) la -OMISSIS- s.r.l. è stata esclusa dalla procedura perché il suo rappresentante legale ha falsamente dichiarato di non avere carichi pendenti penali a proprio carico mentre dall’esito dei controlli effettuati dalla stazione appaltante è emerso che egli era stato rinviato a giudizio per i reati di cui agli artt. 353 c.p., 479 c.p., 48 c.p. e 110.p., e, per tale ragione, la società era anche stata sanzionata dall’Autorità Nazionale Anticorruzione con la delibera n. 449 del 9 ottobre 2024;

d) l’amministrazione procedente ha, inoltre, escluso dalla procedura la -OMISSIS- s.r.l. (unica partecipante del lotto numero 3) a causa della fittizietà del procedimento di self cleaning dichiarato;

e) per quanto concerne, nello specifico, la condotta della ricorrente, ai sensi dell’art. 94, comma 5, lett d), è escluso dalla procedura « l'operatore economico che sia stato sottoposto a liquidazione giudiziale o si trovi in stato di liquidazione coatta o di concordato preventivo o nei cui confronti sia in corso un procedimento per l'accesso a una di tali procedure, fermo restando quanto previsto dall'articolo 95 del codice della crisi di impresa e dell'insolvenza, di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, dall'articolo 186-bis, comma 5, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 e dall'articolo 124 del presente codice. L'esclusione non opera se, entro la data dell'aggiudicazione, sono stati adottati i provvedimenti di cui all'articolo 186-bis, comma 4, del regio decreto n. 267 del 1942 e all'articolo 95, commi 3 e 4, del codice di cui al decreto legislativo n. 14 del 2019, a meno che non intervengano ulteriori circostanze escludenti relative alle procedure concorsuali »;

e.1.) la società -OMISSIS- s.r.l. non poteva partecipare alla procedura di aggiudicazione in quanto sottoposto a una procedura concorsuale, così come del resto pacificamente ammesso dalla ricorrente, la quale ha dichiarato, a pagina 8 del ricorso, che « la -OMISSIS- al momento della partecipazione alla gara non fosse nelle condizioni di partecipare (era stato presentato il piano concordatario, ma non era stato ancora omologato) »;

e.2.) il 20 giugno 2024, ossia dopo la stipula del contratto, la ricorrente ha comunicato la propria intenzione di affiancare la società de qua nell’esecuzione della commessa per via di generiche ragioni di potenziamento « delle risorse produttive per l’esecuzione dei lavori »;

e.3.) sul punto, nonostante sia vero che, per giurisprudenza pacifica, « le eventuali modifiche soggettive di un consorzio di società cooperative, il quale partecipi ad un Rti con altri operatori economici, hanno un rilievo meramente interno al consorzio medesimo e, per tali, non incidono sul rapporto tra quest’ultimo e la stazione appaltante. Dette modifiche, dunque, non mutano in alcun modo la partecipazione soggettiva del consorzio al raggruppamento temporaneo aggiudicatario » (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 2 settembre 2019, n. 6024) è altrettanto vero che tale facoltà non può essere utilizzata per affidare parte della commessa a un soggetto privo dei prescritti requisiti di partecipazione; a ciò si deve aggiungere che l’omessa sottoscrizione degli atti di adesione rappresenta un chiaro indice dell’incapacità dell’aggiudicatario di far fronte ai propri obblighi in assenza dell’ausilio della -OMISSIS-;

e.4.) appare, inoltre, ragionevole ritenere che l’intera condotta sia stata organizzata da una regia unitaria, anche alla luce del collegamento diretto intercorrente tra -OMISSIS-, società -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- per il tramite del Sig. -OMISSIS-, che è, tra l’altro, colui che ha avanzato la richiesta di concordato preventivo per la -OMISSIS-; la stessa ricorrente ha pacificamente ammesso, a pagina 9 del ricorso, che « Anche qualora le imprese ne fossero a conoscenza e non vi è motivo per escluderlo, non hanno, infatti, indicato la società in questione nella fase di partecipazione alla gara poiché non sarebbe stato ammissibile » confessando, di fatto, che l’unico modo per farle seguire la condotta era quello di modificare il consorzio dopo la stipula del contratto;

e.5.) a quanto descritto si somma, poi, l’analisi economico /statistica delle offerte effettuata dalla stazione appaltante e riportata nel provvedimento impugnato (paragrafo 6), che la ricorrente si è limitata a contestare con censure del tutto generiche inidonee a dimostrare l’irragionevolezza della valutazione dell’amministrazione procedente; tale attività rappresenta, infatti, espressione di discrezionalità tecnica della pubblica amministrazione, che è sottratta al giudizio di questo giudice, salvo che non emerga un vizio della logicità e della ragionevolezza dell’ iter logico seguito dall’autorità procedente;

f) la contestazione dell’annullamento dell’intera procedura è invece inammissibile per difetto di interesse: se anche la doglianza fosse accolta il ricorrente non trarrebbe, infatti, alcun concetto vantaggio dall’accoglimento della censura, posto che esso è aggiudicataria del solo lotto 1;

g) in ogni caso, la decisione di annullare l’intera procedura è del tutto ragionevole: la stazione appaltante ha, infatti, chiarito, con un giudizio immune da censure di ordine logico, che sussiste il fondato sospetto che tra la fase di manifestazione di interesse e la fase di effettiva presentazione delle offerte, possa essersi materializzato un accordo tra i concorrenti per spartirsi i vari lotti, « in modo tale da influenzare la media di calcolo dell’anomalia dell’offerta per il Lotto 1, dirottandola verso un ipotetico vincitore, nonché determinando l’assenza di concorrenza per il secondo ed il terzo lotto, in modo da accrescere i ricavi derivanti dalla presentazione di una scontistica molto bassa », considerazione che è stata avvalorata dalla costruzione di un modello matematico semplificativo delle condotte poste in essere, così come meglio specificato nell’esemplificazione effettuata;

g.1.) in particolare, l’amministrazione procedente ha ragionevolmente evidenziato che le offerte effettuate nel lotto 1 da parte dei concorrenti dei lotti 2 e 3 è meramente formale, e finalizzata a ottenere l’aggiudicazione di questi ultimi attraverso la riduzione della partecipazione agli stessi; anche se, di fatto, poi, la -OMISSIS- s.r.l, (unica partecipante del lotto 3) è stata esclusa dalla procedura per false dichiarazioni.

19. L’appellante contesta le conclusioni cui è giunto il TAR, con i seguenti argomenti:

a) il Giudice di primo grado avrebbe accolto pedissequamente la fantasiosa teoria elaborata dall’amministrazione che avrebbe inventato connessioni o collegamenti facendo riferimento a circostanze tutte autonome e assolutamente “normali” nell’ambito di procedure di gara complesse e con più lotti, completamente stravolgendo la realtà dei fatti;

a.1.) non sarebbe stato in alcun modo specificato l’esistenza, il contenuto e la forma di un accordo lesivo, ma soprattutto non è stata mai motivata la correlazione tra tali anomalie e il presunto accordo lesivo; nessuna delle circostanze indicate, né prese singolarmente, né valutate nel loro complesso, possono in alcun modo dimostrare che vi sia stato l’intento di turbare l’andamento della gara e del suo affidamento;

a.2.) in relazione alla posizione della -OMISSIS- -OMISSIS-, classificatasi prima per il Lotto 1, il UP aveva affermato che: l’operatore economico, in maniera certamente dolosa, presentava la propria offerta, perseverando nella richiesta di subappaltare il 100% delle lavorazioni della categoria OG11, compresa l’abilitazione di cui al DM 37/2008, ponendo in essere una scontistica tale da far sì che si classificasse quale primo in graduatoria. Sul punto, infatti, ci si chiedeva come sarebbe stato possibile adempiere agli obblighi contrattuali, nelle tempistiche previste, considerata l’impossibilità di subappaltare il 100% delle lavorazioni (ribadita più volte!), nella consapevolezza che i distacchi c.d. di manodopera seguano delle disposizioni ben precise, alla luce degli importi di manodopera dichiarati in offerta. Fu per questo che, dunque, seguendo gli orientamenti gia preannunciati con risposta ai summenzionati quesiti che, in aderenza a quanto disciplinato dall’art. 102 del D. Lgs. 36/2023, per cui “[. . . ] la stazione appaltante verifica l’attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all’articolo 110”, il Responsabile del Procedimento per l’affidamento avvio apposita verifica dell’anomalia discrezionale dell’offerta, con atto 0004671 in data 03-04-2024 ;

a.3.) nell’ambito di questo ulteriore subprocedimento avviato dal UP, e che va ben al di là della facoltà discrezionale tipica delle amministrazioni, nello specifico si concretizzava in un’attività invece investigativa, la -OMISSIS- comunicava “ telefonicamente ” (per quanto si desume dal provvedimento impugnato, tutto omissato e sul quale è sorto un intenso contraddittorio in ANAC) di non avere sufficiente personale da inviare nelle zone indicate; da quanto si legge nel provvedimento impugnato invece il UP evidenzia la criticità di stabilire come la società potesse adempiere agli impegni assunti in termini di stabilità occupazionale, nonché di quelli afferenti all’esecuzione delle future lavorazioni in accordo quadro, avendo a disposizione soltanto l’unità locale NA/1 con sede a Bucarest (Romania) e l’unità locale CE/1 con sede a AN (CE) anche se poi lo stesso UP in modo contraddittorio riconosce che la società ha in organico 134 dipendenti;

a.4.) quest’ultima circostanza nella sentenza impugnata sarebbe stata stravolta e infatti il TAR ha confermato la legittimità della condotta del UP sottolineando però in modo illogico che la -OMISSIS- avrebbe “ solo 134 dipendenti ” dimostrando evidentemente di non aver compreso, né la censura sollevata dal Consorzio né la criticità rilevata dal UP;

a.5.) l’unico dato certo è che la società -OMISSIS- ha dichiarato di voler subappaltare al 100% alcune lavorazioni in categoria OG11; non è ammissibile che il UP cerchi di andare “oltre” la suindicata richiesta formulata in sede di gara, che potrebbe al più essere disattesa, ma non può necessariamente costituire una condotta dolosa, atteso che la stessa è vietata e quindi esclusa dalla disciplina di gara e, pertanto, giammai autorizzabile;

a.6.) in relazione alla posizione di -OMISSIS-/-OMISSIS- escluse per presunto collegamento sostanziale non si comprende come la vicenda in questione possa influire sulla revoca della procedura di gara per presunta turbativa, né il UP fornisce alcuna spiegazione al riguardo; anche in questo caso si giunge alla conclusione che le imprese avrebbero realizzato un illecito, ma senza chiarire per favorire quale operatore economico, considerate le gravi conseguenze scaturite dalla segnalazione dell’esclusione per collegamento;

a.7.) in relazione all’esclusione di -OMISSIS- s.r.l. non si comprende come possa essere stata fatta “intenzionalmente” per “alterare” la procedura di gara la mancata dichiarazione della sussistenza di carichi pendenti, considerata tra l’altro la grave conseguenza non solo dell’esclusione, ma anche della segnalazione ad ANAC e il rilievo negativo in altre procedure di gara;

a.8.) il Consorzio -OMISSIS- aveva i requisiti per partecipare e per questo motivo è stato ammesso alla procedura; infatti, in sede di partecipazione aveva dichiarato il possesso di una SOA OG1 in classe VIII e OG11 in Classe VIII, ben al di sopra di quanto richiesto dalla lettera di invito;

a.9.) anche il -OMISSIS-. e la soc. -OMISSIS- S.r.l. erano e sono in possesso di quanto prescritto dalla lex specialis di gara per le consorziate esecutrici dell’Accordo Quadro, ovvero dei requisiti generali; il -OMISSIS- in fase esecutiva ha chiesto all’Amministrazione l’autorizzazione a far partecipare anche la propria consorziata società -OMISSIS- s.r.l., non in sostituzione della -OMISSIS- già indicata in gara, ma in modo additivo, quindi senza alcun intento illecito, poiché non vi erano ragioni, visto che i requisiti erano posseduti dal Consorzio -OMISSIS- partecipante alla procedura nell’interesse della propria consorziata e comunque l’operazione è consentita dalla normativa;

a.10.) i requisiti in capo alla -OMISSIS- sono sempre stati mantenuti e le esigenze organizzative sopravvenute non inficiano in alcun modo la posizione dell’operatore economico concorrente e dell’assegnatario -OMISSIS-, di cui tra l’altro -OMISSIS- fa parte, e ha concorso all’acquisizione dei requisiti, per la natura del Consorzio stesso;

a.11.) la circostanza che la -OMISSIS- al momento della partecipazione alla gara non fosse nelle condizioni di partecipare (era stato presentato il piano concordatario, ma non era stato ancora omologato) non può assumere alcun rilievo, né è in alcun modo ravvisabile alcun intento se successivamente in fase esecutiva, in modo del tutto legittimo, a distanza di 8 mesi dalla partecipazione alla procedura, invece, è stato chiesto al UP di autorizzare la sua collaborazione nell’esecuzione della commessa che per la natura di Accordo quadro su un ampio territorio, necessitava di maggiori disponibilità logistiche;

a.12.) il UP avrebbe potuto semplicemente non autorizzare la partecipazione della -OMISSIS- alla fase esecutiva, ma non avrebbe potuto mettere in discussione i requisiti di partecipazione che il Consorzio -OMISSIS- comunque aveva;

a.13.) in ordine alla circostanza che non siano stati eseguiti gli interventi attivati in relazione all’accordo quadro, si è trattato di un disguido tecnico che una volta intervenuta -OMISSIS-, si riteneva essere stato risolto, mentre il UP ha deciso di avviare il procedimento di risoluzione sulla base di congetture prive di qualsiasi elemento concreto e di qualsiasi riscontro, visto che era interesse del Consorzio procedere all’esecuzione dell’Accordo Quadro;

a.14.) lo stesso UP riconosce di aver disposto la risoluzione in danno senza avere neppure la prova, sicuramente fino a quel momento, che un danno effettivamente sussistesse; la sentenza impugnata in relazione alla disposta risoluzione dichiara il ricorso inammissibile, poiché la giurisdizione è del Giudice ordinario; il TAR avrebbe stravolto anche questa circostanza, poiché -OMISSIS- si è vista costretta nell’ambito del ricorso ad entrare nel merito della disposta risoluzione, poiché il provvedimento impugnato innanzi al TAR conteneva un intero paragrafo nel quale il UP in modo illegittimo controdeduceva all’istanza di annullamento in autotutela del provvedimento di risoluzione;

a.15.) secondo la ricostruzione del UP, -OMISSIS- ha indotto in errore il medesimo poiché ha dichiarato in fase di valutazione di anomalia che “ la -OMISSIS- avrebbe fornito soltanto un magazzino, celando il verosimile scopo di farla successivamente intervenire in fase esecutiva ”;

a.16.) al più questa circostanza avrebbe dovuto comportare una risposta non congrua o adeguata a giustificare l’assenza di maestranze in Piemonte, ma non vi era certo alcun intento di indurre in errore la stazione appaltante poiché, -OMISSIS- ha dichiarato qualcosa di vero e poi si trattava di una precisazione che al più poteva non essere ritenuta adeguata e/o sufficiente dal UP, ma non di certo volta ad indurlo in errore, poiché anzi veniva proprio precisato un aspetto organizzativo rispetto alla fase di gara;

a.17.) visto che il costo della manodopera indicato da -OMISSIS- in sede di gara e di giustificativi era in linea con quanto previsto ed esplicitato dalla stazione appaltante, non avrebbe neppure dovuto essere oggetto di verifica di anomalia, né la circostanza che non fossero state indicate sedi in Piemonte costituisce un adeguato motivo per avviare un procedimento di verifica di anomalia;

a.18.) in relazione alla mancata esecuzione degli ordinativi attivati, il UP afferma che: “ Ciò che rileva, dunque, non è tanto l’importo totale delle lavorazioni afferenti agli ordini disattesi, ma il costo pubblico, in termini di spreco di risorse umane da dedicare alla re-interrogazione del mercato, innanzi alla dolosa condotta inadempiente di -OMISSIS- e delle consorziate. Siffatta affermazione resta apodittica e generica poiché non è stata fornita la prova che il ricorso al MEPA sia stato più oneroso per la PA e comunque non rileva certamente ai fini dell’annullamento dell’intera procedura di gara per le ragioni fantasiose del UP visto che lo stesso afferma in modo contraddittorio, che la scelta dell’accordo quadro era stata fatta proprio perché “non costituiva un vincolo di affidamento e/o di realizzazione degli interventi ”;

a.19.) le conclusioni raggiunte dal UP quindi sulla posizione di -OMISSIS- sarebbero palesemente illegittime, illogiche e contraddittorie: la condotta perpetrata da -OMISSIS- e dalle consorziate, è ipotizzabile che possa aver dato luogo all’alterazione del procedimento di scelta del contraente e del procedimento di valutazione dell’anomalia dell’offerta, a causa dell’ipotizzabile alterazione delle medie che ne sarebbe derivata dall’inclusione in graduatoria di un operatore economico che, invece, stante le sole consorziate indicate in gara (-OMISSIS- e -OMISSIS- s.c.c.), probabilmente non possedeva le maestranze necessarie all’esecuzione e che, dunque, non avrebbe avuto diritto ad essere ammesso, considerato quanto espresso con il procedimento di valutazione dell’anomalia discrezionale, con cui la Stazione Appaltante aveva già riscontrato le suddette criticità ;

a.20.) l’inadempimento del contratto contestato a -OMISSIS- ed alle sue consorziate secondo il UP sarebbe la conseguenza del precostituito e preordinato intento in fase di gara di alterare le medie aritmetiche dei ribassi, senza in alcun modo spiegare quale sia il nesso tra gli elementi dedotti;

b) non vi è stata alcuna attività frutto di discrezionalità, visto che si tratta di un’analisi di numeri e diagrammi matematici; il TAR ha errato poiché non ha proprio compreso cosa sia stato ipotizzato dal UP;

b.1.) nel ricorso è stata censurata ogni contraddittorietà e criticità dell’analisi espletata dal UP, sulla quale invece il TAR non ha preso posizione;

b.2.) nel provvedimento impugnato il UP per ben 13 pagine (da 34 a 57) fornisce uno “ Studio per la rilevazione degli indizi di violazione della concorrenza” che lo stesso afferma essere un’analisi (di possibilità collusiva) può essere ugualmente effettuata sulla base delle offerte ammesse (per il Lotto 1) alla valutazione dell’anomalia ex art. 54 del D. Lgs. 36/2023. Preme sottolineare, però, che tutte le considerazioni che seguiranno sono da considerarsi quale attività di studio, da cui potrebbero discenderne degli indizi di turbamento della procedura di selezione e NON che il turbamento sia effettivamente avvenuto, ad opera degli operatori economici che verranno richiamati nello studio stesso. In sostanza, la Stazione Appaltante, considerate tutte le anomalie che sono state riscontrate, da cui ne sono scaturite più ipotesi di condotte illecite, ad opera di più operatori economici, così come sopra richiamate, intende porre in essere anche uno studio scientifico, al fine di avvalorare il fondato sospetto che la procedura di selezione sia stata effettivamente turbata per ipotesi di collusione tra più partecipanti e che, di conseguenza, sia necessario determinarsi in una possibilità di annullamento della stessa” ;

b.3.) al termine della complessa elaborazione di diagrammi e formule, che come riconosciuto dallo stesso UP, costituisce mera attività di studio, non si comprende se effettivamente sia stata dimostrata una qualche anomalia nei ribassi offerti da tutti gli operatori economici che hanno partecipato, né assolutamente a danno o a favore di quale impresa si siano mossi e di conseguenza quale sia stato l’intento sottostante, poiché non vi sono conclusioni;

b.4.) non è stata fornita la prova di alcun intento collusivo, anzi lo stesso UP ha dimostrato la “normalità” dei valori di ribasso offerti in gara;

b.5.) un ulteriore indice di anomalia rilevato dal UP sarebbe che: “ più operatori economici, benché in principio interessati anche ai lotti 2, 3 e 4, abbiano omesso di presentare la propria offerta per questi ultimi, non è possibile escludere che si possa essere realizzato uno schema di soppressione delle offerte, in modo da determinare l’assenza di concorrenza per i lotti 2 e 3 ”;

b.6.) non si comprende come il UP senza alcuna minima prova abbia ipotizzato uno schema di soppressione delle offerte, senza considerare che anche le singole aziende che hanno originariamente manifestato la volontà di partecipare a tutti i lotti, una volta conosciuto in dettaglio le specifiche dei singoli affidamenti dell’accordo quadro abbiano voluto presentare l’offerta solo per alcuni lotti in correlazione anche alle proprie caratteristiche, anche solo territoriali;

b.7.) lo stesso UP in modo contraddittorio afferma pacificamente che l’unica ragione per la quale annulla la gara è che: considerate le conclusioni e le evidenze afferenti alle ipotesi di collusione e turbativa d’asta, ritiene di non poter ulteriormente scorrere la graduatoria, senza però in alcun modo accennare alle conclusioni raggiunte, ma sempre limitandosi ad affermazioni generiche e apodittiche;

b.8.) il TAR afferma che: La contestazione dell’annullamento dell’intera procedura è invece inammissibile per difetto di interesse: se anche la doglianza fosse accolta il ricorrente non trarrebbe, infatti, alcun concreto vantaggio dall’accoglimento della censura, posto che esso è aggiudicataria del solo lotto 1 ;

b.9.) anche tale affermazione è errata; infatti -OMISSIS- avendo impugnato il provvedimento in ogni sua parte ha ritenuto di censurare anche la scelta del UP di annullare senza alcun motivo anche i TI 2 e 3 aggiudicati rispettivamente al -OMISSIS- ed alla -OMISSIS- s.r.l.: è ragionevole ritenere allora che, non essendo possibile né escludere, né benché meno confermare delle collusioni e/o uno schema di c.d. soppressione delle offerte, ma essendovi dei fondati sospetti sia fattuali che statistici, in relazione alla possibilità di violazione delle norme che tutelano la concorrenza e la par condicio tra i partecipanti, la Stazione Appaltante non possa fare altro che determinarsi in un annullamento in autotutela dell’intera procedura, dichiarando l’interesse pubblico quale superiore, rispetto a quello dei partecipanti ;

b.10.) quindi, solo sulla base di sospetti anche gli altri due lotti vengono annullati; anzi il UP precisa che in relazione al lotto 2 dispone: la caducazione del contratto del Lotto 2, conseguente all’annullamento della procedura di selezione e del provvedimento di aggiudicazione, per le motivazioni e le argomentazioni dettagliatamente esposte, debba essere qualificata come una risoluzione in autotutela, con effetti contrattuali ex nunc, con conseguente applicazione del comma 5 dell’art. 122 del D . Lgs. 36/2023, per cui «l’appaltatore ha diritto soltanto al pagamento delle prestazioni relative ai lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti» ;

b.11.) -OMISSIS- ha ritenuto opportuno censurare ogni statuizione contenuta nel provvedimento, indipendentemente dall’utilità ai propri fini, ma per dimostrare l’infondatezza del ragionamento alla base delle scelte adottate dal UP sulle quali il giudice di primo grado si è semplicemente adeguato senza alcuna valutazione.

20. Le censure, così sintetizzate, possono a questo punto essere esaminate.

21. Si tratta di doglianze volte a contestare l’operato della stazione appaltante che ha trovato il suo punto di approdo nella Determina, prot. M_D A2665B0 DE32024 0000377 del 31 ottobre 2024. Il provvedimento presenta, certo, elementi di assoluta singolarità: l’inquadramento complessivo della questione, lo “ Studio per la rilevazione degli indizi di violazione della concorrenza ” (pagine da 33 a 56) in cui si leggono considerazioni opinabili, la stessa mole del provvedimento.

21.1. Il punto è che nel paragrafo 7 del citato provvedimento (“ Ragioni di Diritto ”) vengono esposte dettagliatamente le ragioni in base alle quali “ la Stazione Appaltante nel proprio processo decisorio, abbia avvertito la necessità di approfondire, anche dal punto di vista statistico-matematico, la possibilità che si fosse materializzata la presenza di collusione tra i partecipanti e, dunque, di valutare la possibilità di annullamento in autotutela ai sensi degli artt. 21 octies e 21 nonies della Legge 241/1990, della gara relativa all’accordo quadro in parola e, conseguentemente, dei provvedimenti di aggiudicazione dei TI 1 e 2, considerato che non risultino essere trascorsi dodici mesi dall’adozione degli stessi, con conseguente caducazione dell’atto negoziale afferente al secondo lotto ” (pagina 61 del provvedimento).

21.2. Non ha errato il primo Giudice laddove ha affermato che la decisione di annullare l’intera procedura non è del tutto irragionevole e che la stazione appaltante ha chiarito, esprimendo un giudizio immune da censure di ordine logico, le ragioni della decisione.

21.3. Tanto il riferimento al precedente del Consiglio di Stato, sez. III, 11 ottobre 2024, n. 8171, quanto l’affermazione secondo cui gli atti della stazione appaltante rappresentano espressione di discrezionalità tecnica, sottratta al giudizio di questo giudice, salvo che non emerga un vizio della logicità e della ragionevolezza dell’ iter logico seguito, sono condivisibili.

21.4. Scontata l'opinabilità della valutazione, il giudice non può sostituirsi all'amministrazione, essendogli consentita la sola verifica di ragionevolezza, coerenza e attendibilità delle scelte compiute dalla stessa. Se è stata riscontrata una corretta applicazione della regola tecnica al caso di specie, il giudice deve fermarsi, quando il risultato a cui è giunta l'amministrazione è uno di quelli resi possibili dall'opinabilità della scienza, anche se esso non è quello che l'organo giudicante avrebbe privilegiato. In questo caso, le valutazioni della stazione appaltante sono opinabili ma non certo manifestamente illogiche.

21.5. Quel che risulta decisivo per la soluzione della presente controversia è esposto in modo assolutamente condivisibile dalla difesa erariale a pagina 29 della memoria depositata il 25 settembre 2025, laddove si legge che non va confuso “ il livello di prova richiesto in sede penale con quello necessario in ambito amministrativo, in considerazione del fatto che il provvedimento di autotutela si basi su di un giudizio prognostico dell’Amministrazione, il quale deve essere sorretto da elementi sufficienti a far sorgere un ragionevole dubbio sulla regolarità della gara ”. L’esercizio del potere di autotutela non richiede la certezza assoluta dell’esistenza di condotte illecite, contrariamente a quanto si coglie, nella sostanza, da tutto l’impianto argomentativo dell’appellante (da ultimo, pagina 2 della memoria di replica depositata il 10 ottobre 2025, laddove si afferma che il Ministero avrebbe riproposto gli stessi elementi del provvedimento originariamente impugnato senza riuscire in alcun modo a supportare con dati concreti ed idonei la presunta condotta di turbativa contestata con il provvedimento di annullamento della procedura di gara).

21.6. Preme un’ultima considerazione. L’appellante afferma (tra l’altro, a pagina 2 della memoria depositata il 7 ottobre 2025) che la motivazione della sentenza impugnata sarebbe generica.

21.7. In realtà la motivazione della sentenza è del tutto pertinente rispetto alla domanda proposta e non può dirsi in alcun modo assertiva, dato che il primo giudice ha indicato gli elementi posti a fondamento della decisione esponendoli con adeguata analisi logica e giuridica, rendendo agevole il controllo sulla correttezza del ragionamento.

22. Per le ragioni sopra esposte l’appello va respinto e, per l'effetto, va confermata la sentenza impugnata.

Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte n. 557/2025.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado del giudizio, che liquida in € 5.000/00 (cinquemila) oltre accessori e spese di legge in favore del Ministero della Difesa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti coinvolti nei fatti di causa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LO IO CO TI, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

AN VE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN VE	LO IO CO TI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.