Pubblicato il 09/03/2026

N. 01888/2026REG.PROV.COLL.

N. 02787/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2787 del 2024, proposto dalla ditta Edil Four s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Sorcinelli, con domicilio digitale come da registri di Giustizia;

contro

il Comune di Quartu Sant’Elena, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Avino Murgia, con domicilio digitale come da registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ariosto, n. 11;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sezione prima, n. 768 dell’11 ottobre 2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Quartu Sant’Elena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la Cons. EL OR;

Uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Quartu Sant’Elena, con deliberazione consiliare n. 27 del 12 aprile 2001, ha adottato il Piano di recupero urbano denominato “S. Lucia”.

1.1. Lo stesso Comune, con deliberazione Consiglio comunale n. 25 del 19 febbraio 2002 (pubblicato sul BURAS del 24 aprile 2002), ha approvato il Programma integrato “S. Lucia” con valenza di Piano particolareggiato delle zone “S”.

1.2. Con istanza dell’8 luglio 2002 la Edil Four s.r.l. e il sig. RI ER hanno presentato istanza al Comune per la stipula di una convenzione comprendente la costruzione del nuovo Commissariato della Polizia di Stato attraverso la realizzazione di uno stralcio del programma integrato S. Lucia.

1.3. In particolare gli istanti hanno proposto di realizzare il menzionato stralcio al programma integrato “S. Lucia” in applicazione dell’art. 24, comma 4, lett. b) delle N.T.A. del Piano urbanistico Comunale di Quartu Sant’Elena, relativo alle “Zone S”, per il quale “i privati proprietari realizzano in proprio le previsioni del Piano dei Servizi, e cedono all’A.C. una quota non inferiore al 75% delle aree interessate; sulle aree restanti i soggetti privati potranno fruire di un indice generalizzato di 0,75 mc/mq. applicato alla quota in proprietà, più un ulteriore 0,75 applicato ad una quota aggiuntiva di aree pari ad un massimo del 25% che l’A.C. potrà impegnarsi ad assegnare ai medesimi proprietari in concessione d’uso pluriennale” .

1.4. La proposta prevedeva la cessione del 75% dell’area di 7.800 mq. dei terreni di proprietà della medesima società, pari a 5.852 mq., siti nel Comune di Quartu Sant’Elena, località “Fallascas”, ricadenti in zona S, distinti al Catasto Terreni al Foglio 8, mappali numero 311, 312, 2711 e 2713, e la realizzazione sul rimanente 25% (mappali 2710, 2712 e 1073) con indice fondiario di 0,75 mc/m di un fabbricato destinato ad ospitare il nuovo Commissariato della Polizia di Stato.

I privati si impegnavano a realizzare parcheggi pubblici e verde attrezzato, chiedendo la concessione in uso di una quota parte delle cessioni (mappali 2711 e 2713) pari a 1.062 mq.

1.5. Con deliberazioni della Giunta Comunale n. 152 del 19 settembre 2002 e n. 172 del 30 ottobre 2002, la proposta era accolta con la rimodulazione del piano secondo lo schema di suddivisione per stralci, ad eccezione della istanza di concessione d’uso dell’area da destinare a parcheggi per la quale si precisava che su di essa doveva deliberare espressamente il Consiglio Comunale.

1.6. Il 20 gennaio 2003, Edil Four s.r.l. e il Comune hanno stipulato la Convenzione con la quale l’appellante ha ceduto al Comune aree corrispondenti al 75% della proprietà di cui sopra e specificatamente l’area distinta in catasto al Foglio 8, mappali 311, 312, 2711 e 2713, per complessivi 5.852 metri quadrati.

1.7. L’appellante si è altresì impegnato a realizzare sulle aree cedute e su parte delle aree distinte al C.T. al foglio 8, mappali 124, 80, 304, 401, 313, 513, 1809 le opere previste nel progetto preliminare approvato con D.G. 202 del 20 dicembre 2002, relative alla sistemazione delle aree indicate nella tavola 4 del progetto delle opere di urbanizzazione.

1.8. L’appellante, in data 30 gennaio 2003, ha presentato l’istanza di concessione edilizia per eseguire i lavori relativi alla realizzazione del nuovo Commissariato.

1.9. Con la nota del 14 marzo 2003, il Comune ha sospeso il procedimento relativo alla concessione edilizia per l’edificazione del Commissariato poiché i lavori interessavano anche aree di proprietà comunale, oltre che anche per talune carenze documentali, che l’appellante depositava il 19 marzo 2003.

In particolare, l’Amministrazione ha precisato che “la concessione potrà essere rilasciata solo per le opere ricadenti nelle aree di proprietà dei richiedenti, mentre i lavori da realizzare sulle aree pubbliche adiacenti al commissariato sono subordinati all’ottenimento della concessione delle aree medesime da richiedere con istanza da sottoporre all’esame del Consiglio Comunale” .

1.10. L’Amministrazione, il 4 agosto 2003, ha rilasciato la concessione edilizia n.165, che conteneva la prescrizione speciale per cui la realizzazione delle opere ricadenti in area comunale, indicata nelle tavole di progetto come area in concessione d’uso, destinate ad uso esclusivo della Questura di Cagliari, come da nota n. 1678 Div. Gab. Categ. D.2 Gab del 15 aprile 2003, restava subordinata ad un atto concessorio delle suddette aree – di competenza del Consiglio comunale - a favore della Questura di Cagliari.

2. L’11 marzo 2003 l’appellante ha presentato al Comune di Quartu S. Elena richiesta di concessione d’uso pluriennale dell’area catastalmente individuata al Fg. 8 mappali 2713-2711, già oggetto di cessione al Comune e adiacenti al Commissariato sulle quali era prevista la realizzazione di parcheggi e di verde attrezzato.

2.1. Con nota n. 1393 del 25 marzo 2023, l’Amministrazione ha avviato il relativo procedimento.

2.2. Con nota del 15 aprile 2003 la Questura di Cagliari ha comunicato all’Amministrazione che l’area perimetrale di ogni stabile destinato a servizio di Polizia doveva, per motivi di sicurezza, essere considerato a servizio esclusivo dell’Amministrazione.

2.3. In data 14 gennaio 2004 l’appellante ha reiterato la sua richiesta.

2.4. Pertanto, con nota del 15 marzo 2004, il Comune di Quartu S. Elena ha comunicato che “in seguito alla richiesta della Prefettura di Cagliari con nota 23/01/2004, presentata in data 11/02/2004, n. prot. 5136, gli uffici stanno procedendo a formalizzare l’assegnazione della stessa area in favore del Ministero dell’Interno” .

2.5. Nella seduta del 5 maggio 2004 la Commissione edilizia ha sospeso ogni decisione sull’istanza della Prefettura per poter prendere visione dell’intera pratica giacché era rilevato che l’istanza risultava carente dal punto di vista rappresentativo.

2.6. Con note del 10 dicembre 2003 e del 15 marzo 2004 il Comune ha rappresentato all’appellante che, nonostante fosse abbondantemente scaduto il termine semestrale previsto dalla convenzione (art. 2), la stessa non aveva ancora inviato il piano esecutivo relativo alla realizzazione del parcheggio, evidenziando che la consegna e l’approvazione del progetto condizionava la piena funzionalità del realizzando Commissariato di P.S., rilevando altresì che la realizzazione delle opere a carico dell’appellante condizionava il rilascio dell’abitabilità.

2.7. Con nota del 23 gennaio 2004, la Prefettura ha comunicato al Comune di Quartu S. Elena che con riferimento alle “prescrizioni speciali” dell’atto concessorio non poteva assumere altri oneri oltre a quelli già pattuiti con la società e autorizzati dal Ministero, sicché l’atto concessorio delle aree ricadenti in area comunale poteva essere rilasciato, a favore del Ministero dell’Interno - Prefettura di Cagliari UTG esclusivamente a titolo gratuito.

2.8. In data 16 aprile 2004 l’appellante ha acquistato un appezzamento di terreno della superficie di mq. 1.210 (in catasto foglio 8, mappale 1809). L’efficacia dell’acquisto veniva espressamente subordinata alla condizione risolutiva dell’intervento di un provvedimento giudiziale contrario all’accertamento dell’usucapione.

2.9. Con nota del 25 marzo 2004 l’appellante ha contestato all’Amministrazione di non aver dato risposta alle istanze dalla stessa presentate ai fini della concessione in uso delle aree e di non aver valutato la proposta verbale (fatta al Dirigente Capo e al Responsabile del procedimento) circa la possibilità di effettuare una permuta con un’area avente la medesima destinazione urbanistica.

2.10. Con nota del 4 giugno 2004, l’Amministrazione ha precisato, tra l’altro, che “l’area da concedere in comodato d’uso è indispensabile per lo svolgimento delle attività di un’altra pubblica amministrazione finalizzate al servizio di ordine pubblico” .

2.11. Con istanza del 5 luglio 2004 prot. n. 25363, l’appellante ha formalizzato all’Amministrazione la proposta circa la permuta delle aree di proprietà dell’amministrazione distinte al foglio 8 mappali 2711- 2713 con le aree contraddistinte al Fg. 8, 1809 di 1210 mq.

2.12. In data 17 febbraio 2005 l’appellante ha presentato istanza di concessione di variante in corso d’opera, che prevedeva, tra l’altro: a) l’ampliamento di 1103 mc rispetto ai precedenti 6020 mc per un totale di mc 7174 mc; b) l’acquisizione all’interno del perimetro dell’erigendo Commissariato delle aree dell’Amministrazione.

3. Con provvedimento del 4 gennaio 2006 l’Amministrazione ha respinto l’istanza.

3.1. In data del 25 ottobre 2006 la società ricorrente ha chiesto all’Amministrazione di procedere ad una rimodulazione del Piano, con permuta dei terreni sopra indicati e monetizzazione per le mancate cessioni.

3.2. Il successivo 20 gennaio 2007 scadevano i termini stabiliti dall’art. 7 della Convenzione per l’esecuzione dei lavori dei parcheggi e verde attrezzato da parte della ricorrente.

3.3. Con deliberazione del Consiglio comunale n. 41 del 9 maggio 2007 (successivamente oggetto di variante) la richiesta formulata dall’appellante di rimodulazione del Programma integrato è stata accolta con le precisazioni nella stessa indicate.

3.4. Nel corso dell’ iter procedurale di variante al Programma Integrato Santa Lucia, la Prefettura, con nota del 6 marzo 2007, ha lamentato una cospicua serie di inadempimenti da parte dell’istante, diffidandola a completare i lavori di costruzione dell’immobile entro 15 giorni senza ulteriori proroghe.

3.5. Il 2 aprile 2007 la Prefettura formalizzava la decisione di non stipulare più il contratto di locazione, sia per il perdurare degli inadempimenti illustrati nella propria nota del 6 marzo 2007 sia perché l’appellante aveva a sua volta contestato alcune inadempienze, che consistevano nel non aver richiesto la concessione d’uso dell’area comunale e nel non aver accettato la richiesta di un adeguamento del canone.

4. Con il ricorso di primo grado, l’istante ha chiesto all’adito T.A.R. di:

a) accertare e dichiarare l’inadempimento del Comune, ai sensi degli artt. 1173, 1175 e 1375 cod. civ., alle obbligazioni assunte nei confronti della ricorrente con la convenzione rep. 3588 – rac. 1813 del 20 gennaio 2003 e con la concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003 rilasciata dal Comune alla società Edil Four S.r.l., nonché agli obblighi di correttezza, buona fede, protezione e diligenza di cui agli artt. 1175 e 1375 cod. civ.;

b) accertare e dichiarare la tardività dell’accoglimento della proposta di permuta di cui in narrativa, effettuata solo con convenzione del 4 dicembre 2009 rep. n. 15228 – racc. n. 8535;

c) accertare e dichiarare la responsabilità del Comune in relazione a tutti i danni patiti a vario titolo come esplicitati nel ricorso e nella consulenza depositata sub 37 in primo grado quantificati in euro 3.212.150,72 ovvero nella diversa somma che verrà accertata in corso di causa nonché i danni dovuti alla perdita di chance , oltre interessi al tasso di legge e rivalutazione.

5. In via preliminare la società ha argomentato in relazione alla giurisdizione del giudice amministrativo ai sensi della lett. f) dell’art. 133 comma 1 del d.lgs. 104 del 2010.

5.1. In secondo luogo, la società, sempre in primo grado, ha argomentato in relazione alla responsabilità da inadempimento del Comune di Quartu Sant’Elena, alla violazione degli obblighi nascenti dalla convenzione edilizia del 20 gennaio 2003 e dalla concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003, alla violazione dei doveri di correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.

In particolare, il Comune non avrebbe mai stipulato la convenzione con la Questura, serbando un contegno defatigatorio e ostruzionistico, che andrebbe qualificato come un inadempimento ex art. 1218 cod. civ. rispetto agli obblighi nascenti a monte dalla convenzione edilizia e, a valle, dalla stessa concessione edilizia.

Il Comune non avrebbe ottemperato ai suddetti obblighi di correttezza e buona fede, riscontrando con estremo ritardo la suddetta richiesta e pervenendo soltanto in data 4 dicembre 2009 alla sottoscrizione della nuova «Convenzione per la cessione dell’area corrispondente al 75% (settantacinque per cento) dell’area di proprietà della società. Vi sarebbe una responsabilità per l’inadempimento, da parte dell’Amministrazione, degli obblighi sulla stessa gravanti per effetto della convenzione edilizia del 20 gennaio 2003, della stessa concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003 nonchè dei doveri di diligenza, correttezza e buona fede di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.

5.2. I danni che l’istante lamenta sono i seguenti:

a) a titolo di lucro cessante alla società sarebbe venuto a mancare il canone di affitto concordato con la Prefettura (euro 1.971.573,81) che ha receduto dall’accordo raggiunto per non avere il Comune adempiuto all’obbligo di cessione delle aree;

b) a titolo di danno da perdita di chance , la società non ha potuto utilizzare l’immobile per l’uso che era stato originariamente convenuto, ma lo ha dovuto riqualificare e trasformare in modo integrale, percependo un canone inferiore rispetto a quello pattuito con la Prefettura;

c) a titolo di danno derivante dalla contrazione dei mutui ipotecari pari a euro 435.452,00, sino al 20 settembre 2015, data in cui l’istante ha sottoscritto il contratto di locazione.

6. Il Comune si è costituito nel giudizio di primo grado e ha eccepito l’intervenuta prescrizione per il decorso del termine decennale sia dalla convenzione edilizia sia dal rilascio della concessione, ove la posizione dell’istante sia qualificata come diritto soggettivo, nonché per il decorso del termine di 120 giorni dalla conoscenza dell’atto (art. 30 c.p.a.) o dal decorso del termine di cinque anni dalla sua conoscenza, laddove la posizione giuridica soggettiva sia qualificata quale interesse legittimo.

7. La sentenza di primo grado impugnata ha respinto il ricorso e ha compensato le spese.

8. Con l’appello in esame la società ha proposto cinque motivi:

1. Error in iudicando in relazione ai punti dal n. 3 al n. 12 della parte in «DIRITTO» della sentenza impugnata: motivazione erronea, travisamento del fatto e delle prove in relazione alla ritenuta insussistenza di un obbligo del Comune di Quartu Sant’Elena al rilascio della concessione in uso dell’area perimetrale in favore dell’Autorità di pubblica sicurezza;

2. Error in iudicando in relazione ai punti 10.2, 13 e 12 della parte in «DIRITTO» della sentenza impugnata: motivazione erronea, travisamento del fatto e delle prove in relazione alla ritenuta incompatibilità tra la convenzione del 20 gennaio 2003 e gli accordi intercorsi tra la Edil Four s.r.l. e l’Autorità di Pubblica sicurezza il 2 luglio 2002, con particolare riferimento alle finalità pubblicistiche sottese all’uso della fascia perimetrale e all’estensione dei mappali 2711 e 2713.

3. Error in iudicando in relazione al punto 18 della parte in «DIRITTO» della sentenza impugnata: motivazione erronea, travisamento del fatto e delle prove in relazione alla esclusione del nesso di causalità tra l’omessa concessione della fascia perimetrale e il recesso della Prefettura dagli accordi intercorsi con la ricorrente;

4. Error in iudicando in relazione ai punti dal n. 19 al n. 23 della parte in «DIRITTO» della sentenza impugnata: motivazione erronea, travisamento del fatto e delle prove in relazione ai danni conseguiti alla mancata tempestiva valutazione, da parte del Comune, della permuta offerta con l’area di 1210 mq distinta al catasto al fg. 8, mappale n. 1809.

5. Error in iudicando in relazione al punto 23 della parte in «DIRITTO» della sentenza impugnata per omessa pronuncia sulle domande di risarcimento dei danni patiti dalla Edilfour s.r.l. in relazione all’indebitamento contratto per la realizzazione dello stabile da adibire a Commissariato di Pubblica sicurezza (Paragrafo 2.3 del ricorso introduttivo) e alle spese di trasformazione e riconversione dell’immobile, nonché per la percezione di un canone di locazione inferiore rispetto a quello convenuto con la Prefettura (Paragrafo 2.4 del ricorso introduttivo).

L’appellante ha quindi articolato le seguenti domande risarcitorie:

a) di accertamento e declaratoria dell’inadempimento dell’Amministrazione, ai sensi degli artt. 1173, 1175 e 1375 cod. civ., alle obbligazioni assunte nei confronti della ricorrente con la convenzione rep. 3588 – rac. 1813 del 20 gennaio 2003 e con la concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003 rilasciata dal Comune di Quartu Sant'Elena, nonché agli obblighi di correttezza, buona fede, protezione e diligenza di cui agli artt. 1175 e 1375 c.c.;

b) di accertamento e declaratoria della tardività dell’accoglimento della proposta di permuta, effettuata solo con convenzione del 4 dicembre 2009 rep. n. 15228 – racc. n. 8535;

c) di accertamento e declaratoria della responsabilità dell’Amministrazione in relazione ai danni subiti e indicati in primo grado.

9. Il Comune di Quartu Sant’Elena si è costituito in giudizio e ha, in primo luogo, riproposto, ai sensi dell’art. 101, c. 2, c.p.a., l’eccezione di prescrizione non esaminata dalla sentenza impugnata; la difesa comunale ha altresì articolato le proprie difese con le memorie del 21 luglio 2025 e di replica del 29 agosto 2025.

9.1. Anche l’appellante ha depositato memorie e memorie in replica.

10. Alla udienza pubblica del 25 settembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

11. L’appello è infondato sicché per ragioni di economia decisionale e motivazionale, il Collegio ritiene di prescindere dallo scrutinio dell’eccezione di prescrizione riproposta dall’Amministrazione.

12. Con il primo motivo d’appello, è contestata la ricostruzione effettuata dalla sentenza impugnata, secondo la quale: «3. Dalla lettura dell’atto convenzionale, tuttavia, è agevole rilevare che nulla venne disposto in ordine alla sussistenza di un obbligo in capo al Comune al rilascio della concessione d’uso di parte delle aree cedute, tanto meno con riguardo ai mappali 2711 e 2713… (pag. 9, sentenza impugnata);

6 . …né il dato letterale, né la ricostruzione della vicenda culminata col rilascio del titolo edilizio confermano l’assunto della ricorrente... (pag. 10, sentenza impugnata);

10. Del resto l’art. 24, comma B) delle NTA, contrariamente a quanto ritenuto dalla Edil Four, non imponeva affatto al Comune l’obbligo di rilasciare una concessione d’uso, ma prevedeva solo la possibilità che ciò avvenisse (“che l’A.C. potrà impegnarsi ad assegnare ai medesimi proprietari in concessione d’uso pluriennale”). (pag. 11, sentenza impugnata);

10.1 Dunque il Comune, relativamente alle aree 2711 e 2713 non ha mai assunto l’impegno, né ha promesso di darle in uso esclusivo perché, si ribadisce, a mente dell’art. 24, lett. b) delle NTA, la gestione delle opere presupponeva comunque un interesse sociale e l’utilizzo della collettività affidato alla valutazione del Consiglio comunale… (pag. 11, sentenza impugnata);

12. … l’applicazione della clausola generale di buona fede - riferita al corretto svolgimento dei comportamenti correlati alle obbligazioni assunte - non può valere ad introdurre obblighi estranei all’atto convenzionale nel quale è stato speso il potere pubblico». (pag. 11, sentenza impugnata)”.

Invero, il Comune avrebbe assunto lo specifico obbligo di concedere l’uso gratuito delle aree come risulterebbe testualmente dalla concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003 laddove, tra le prescrizioni speciali, veniva precisamente e senza possibilità di equivoco previsto che «la realizzazione delle opere ricadenti in area comunale, indicate nelle tavole di progetto come area in concessione d’uso, destinate ad uso esclusivo della Questura di Cagliari come da nota n. 1678 Div. Gab. Categ. D.2/Gab del 15/04/2003, sarà subordinata ad atto concessorio delle suddette aree a favore della Questura di Cagliari» .

La conclusione del Tribunale amministrativo regionale non potrebbe ritenersi legittimata dal contenuto della nota del 14 marzo 2003 né dalle N.T.A. e in particolare dall’art. 24 che prevedeva la possibilità e non l’obbligo di rilasciare la concessione in uso poiché con la concessione edilizia n. 165 del 2003 il Comune aveva effettivamente esercitato la possibilità di «impegnarsi ad assegnare [l’area] ai medesimi proprietari in concessione d’uso pluriennale» .

12.1. Il motivo è infondato.

In primo luogo, si rileva che dalla lettura della concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003, rilasciata al proprietario dell’area dietro sua domanda, è agevole rilevare che tra le “prescrizioni speciali” è indicato espressamente che “la realizzazione delle opere ricadenti in area comunale, indicata nelle tavole di progetto come area in concessione d’uso, destinate ad uso esclusivo della Questura di Cagliari come da nota n. 1678 Div. Gab. Categ. D.2/Gab del 15/04/2003, sarà subordinata ad atto concessorio delle suddette aree a favore della Questura di Cagliari” , sicché l’Amministrazione comunale non ha assunto obbligo alcuno nei confronti dell’appellante in ordine al rilascio della concessione sulle aree in questione.

Né può dedursi dalla nota del Settore urbanistica e pianificazione del territorio del Comune in data 14 marzo 2003 (doc. n. 49 primo grado) l’obbligo di concedere in uso l’area perimetrale poiché con la menzionata nota comunale, rimasta peraltro inoppugnata, l’Amministrazione ha chiaramente affermato che la concessione richiesta dall’appellante avrebbe potuto essere rilasciata solo per le opere ricadenti nelle aree di proprietà dei richiedenti, mentre i lavori da realizzare sulle aree pubbliche adiacenti al commissariato sono subordinati all’ottenimento della concessione delle aree medesime da richiedere con istanza da sottoporre al Consiglio comunale.

Analogamente dalla convenzione edilizia stipulata il 20 gennaio 2003 non si rinviene alcun obbligo convenzionale del Comune al rilascio della concessione d’uso di parte delle aree cedute.

Anche la ulteriore nota citata dall’appellante del 15 marzo 2004 è inconferente ai fini della dimostrazione del comportamento scorretto del Comune e contrario ai doveri di buona fede: in primo logo la stessa non è stata impugnata, in secondo luogo il suo contenuto, costituisce un riscontro a una richiesta della Prefettura, è soprassessorio poiché ivi si afferma che gli Uffici stavano provvedendo a formalizzare l’assegnazione dell’area al Ministero dell’Interno.

Conseguentemente non si registra, sotto il profilo della violazione degli obblighi assunti con gli atti richiamati, alcuna difformità del comportamento tenuto dall’Amministrazione agli obblighi di correttezza e buona fede.

13. Con il secondo motivo è dedotta l’erroneità della sentenza impugnata che sarebbe inficiata da un palese errore nella lettura delle prove, e cioè dall’erroneo convincimento che la “fascia perimetrale” occupasse l’intera superficie dai mappali 2711 e 2713, laddove invece le sue dimensioni erano assolutamente irrisorie rispetto all’estensione complessiva dei predetti, trattandosi di una superficie di appena 100 mq.

Inoltre la sentenza non avrebbe tenuto conto del fatto che la concessione in uso della fascia perimetrale non ne avrebbe modificato la destinazione, posto che gli interventi sulla fascia di sicurezza sarebbero consistiti in ogni caso nella realizzazione del verde e dei parcheggi ad uso dell’utenza che si sarebbe recata presso il Commissariato. L’accordo tra l’appellante e la Prefettura per la concessione delle aree perimetrali sarebbe stato opponibile al Comune in considerazione della tipologia di intervento da realizzare che è a beneficio della comunità locale.

13.1. Il motivo è infondato.

L’appellante non dà elementi di prova di come il Comune sia stato reso edotto dell’accordo che la stessa avrebbe raggiunto con la Prefettura per la cessione delle aree perimetrali sicché nessun accordo intercorso con tale finalità è opponibile al Comune: la convenzione stipulata con l’Amministrazione comunale prevedeva infatti la realizzazione di parcheggi pubblici sugli stessi mappali.

In relazione all’erroneità della individuazione dei mappali in esame 2711 e 2713 da parte della sentenza impugnata, la censura è infondata giacché nelle tavole depositate dall’appellante in primo grado, sulla cui base il Comune ha adottato le proprie determinazioni, l’area mapp. 2711 e 2713 era adibita a parcheggi e la convenzione, conseguentemente, a tale indicazione è parametrata.

14. Con il terzo motivo è contestata l’interpretazione che la sentenza impugnata ha fornito alla nota della Prefettura del 6 marzo 2007 poiché la sentenza stessa non avrebbe considerato che tutti gli asseriti “inadempimenti” che genericamente richiama – mancata realizzazione della recinzione esterna, mancata stipula di una seconda convenzione con il Comune per i parcheggi ad uso esclusivo, mancata consegna della dichiarazione di agibilità dell’immobile, del certificato di prevenzione incendi e della certificazione ISPEL – sarebbero conseguenza immediata e diretta dell’omessa formalizzazione della concessione in uso delle aree. Al contrario, la Prefettura si sarebbe sciolta dall’obbligo convenzionale a causa dell’inadempimento del Comune.

14.1. Il motivo è infondato.

Risulta dai documenti allegati al n. 73 del fascicolo di primo grado che sia stata la Questura di Cagliari a richiedere che venissero apportate modifiche al progetto relative ai sistemi di difesa, alla recinzione perimetrale., agli accessi dei locali adibiti a deposito, alle camere di sicurezza e alla localizzazione del traliccio dell’antenna.

La variante richiesta dall’appellante è stata denegata dall’Amministrazione comunale (cfr. provvedimento del 4 gennaio 2006) dopo avere instaurato il contraddittorio procedimentale, in quanto è stato ritenuto che il progetto contrasti con la normativa urbanistica vigente per una pluralità di motivazioni espressamente indicate nel provvedimento medesimo, rimasto anch’esso inoppugnato.

Peraltro l’appellante non ha adempiuto alle prescrizioni ulteriori che le erano state impartite e la stessa Prefettura con la nota del 6 marzo 2007 (cfr. doc. n. 77) ha lamentato il mancato rispetto del termine assegnato per il completamento dei lavori di costruzione dell’immobile (29 maggio 2006) e ha fissato un ulteriore termine per la conclusione dei lavori e per gli ulteriori adempimenti, termine anch’esso non rispettato.

La Prefettura ha pertanto comunicato, con nota del 2 aprile 2007, di non voler concludere il contratto di locazione.

Dalla scansione degli atti risulta evidente come via sia una netta cesura del nesso causale (che l’appellante sostiene non esservi), tra il recesso della Prefettura e egli accordi intercorsi tra l’appellante e il Comune sicché a quest’ultimo non può essere attribuita la causazione dei danni lamentati dalla società

15. Con il quarto motivo l’appellante si duole per l’erroneità dei punti da 19 a 23 della sentenza di primo grado, laddove è stato escluso il comportamento contrario ai doveri di diligenza e buona fede contrattuale in capo al Comune di Quartu Sant’Elena per non essere stata tempestivamente valutata la permuta offerta con l’area della superficie di mq. 1210 (in catasto foglio 8, mappale 1809).

L’erroneità sarebbe dimostrata dal fatto che il Comune, ancorché tardivamente, nel 2009, ha acconsentito alla permuta, addivenendo alla sottoscrizione della nuova Convenzione con l’atto pubblico del 4 dicembre 2009 rep. n. 15229 racc. 8535, ciò che costituirebbe la prova documentale dell’irrilevanza delle asserite cause ostative.

15.1. Il motivo è infondato.

Il mappale n. 1809 è stato acquisito sotto la condizione risolutiva dell’intervento di un provvedimento giudiziale che accertasse il mancato acquisto per usucapione, vantato dall’alienante.

Con nota del 25 marzo 2004 (doc. 56), l’appellante ha lamentato di non aver avuto alcuna risposta in merito a una proposta verbale di permuta del citato terreno con i mappali 2711 e 2713.

Con la nota del 4 giugno 2004 il Comune ha dato riscontro a quanto indicato nella menzionata nota dell’appellante rappresentando che la proposta di permuta non era mai stata formalmente formulata e che dalle ricerche effettuate, il bene proposto in permuta risultava intestato a altra ditta. Tale provvedimento non è stato impugnato.

Con nota del 6 luglio 2005, l’appellante ha comunicato al Comune di essere nelle condizioni di effettuare una permuta con un’area di recente acquisizione e a quel punto il Comune ha dato inizio al procedimento di rimodulazione del Piano particolareggiato (deliberazione C.C. n. 41 del 14 maggio 2007, variante adottata il 6 dicembre 2007 e definitivamente approvata, dopo l’analisi delle osservazioni pervenute, il 20 ottobre 2008). La permuta è stata formalizzata il 4 dicembre 2009.

Anche sotto questo profilo è quindi evidente che il comportamento del Comune non è stato causativo di danno nei confronti dell’appellante poiché il Comune ha respinto la richiesta di permuta quando il contratto d’acquisto del mappale era sottoposto alla condizione risolutiva, mentre, una volta che è stata data dimostrazione della sua inefficacia, ha avviato la complessa procedura per procedere alla variante.

Peraltro, deve essere rilevato che, al fine di non aggravare i presunti danni, l’appellante avrebbe potuto comunque agire già dall’anno 2004 con l’azione avverso il silenzio, cosa che non è avvenuta.

16. Con il quinto motivo l’appellante si duole del fatto che il primo giudice ha omesso di pronunciarsi sulle domande risarcitorie proposte ai punti motivo 2.2.2, 2.3, 2.4 del ricorso introduttivo con la motivazione per cui «Restano estranee all’oggetto del presente giudizio – costituito dai danni lamentati dalla ricorrente a seguito dell’asserita violazione, da parte del Comune di Quartu Sant’Elena, “degli obblighi nascenti dalla convenzione edilizia del 20 gennaio 2003 e dalla concessione edilizia n. 165 del 4 agosto 2003”- le vicende esposte negli scritti difensivi successive al 2 aprile 2007 (data di scioglimento dell’impegno locatizio da parte della Prefettura) che, nella prospettazione della ricorrente, costituisce la causa del predetto obbligo risarcitorio comunale».

I danni indicati costituirebbero conseguenza immediata e diretta del recesso della Prefettura, determinato dall’inadempimento ex art. 1218 c.c. degli obblighi gravanti sul Comune.

Sono pertanto riproposte le relative domande.

16.1. Il motivo è infondato sicché si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del motivo sollevata dalla difesa comunale a pagina 28 della memoria del 21 luglio 2025.

16.2. In linea generale, si rammenta che la convenzione urbanistica deve essere assimilata ad un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, ai sensi dell’art. 11, della legge 7 agosto 1990, n. 241, con la conseguenza, per un orientamento costante della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (tra le molte, sez. IV Cons. Stato, sentenza 23 maggio 2025, n. 4511), che le controversie che ne riguardano la formazione, la conclusione e l’esecuzione rientrano nell’ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104.

Il rapporto viene regolato, ove non diversamente previsto, dai principi civilistici in materia di inadempimento delle obbligazioni, in quanto siano compatibili (comma 2 art. 11 l. n. 241 1990 s.m.i.).

16.3. Pertanto, applicando i menzionati principi - nel limite posto dalla norma dell’art. 11 cit. della compatibilità degli stessi alla fattispecie pubblicistica in esame – deve escludersi una responsabilità dell’Amministrazione comunale a titolo di dolo e anche di colpa poiché:

a) una delle responsabilità attribuite al Comune quale fonte di danno deriva dal recesso di un soggetto terzo, id est la Prefettura, dal contratto di locazione per la impossibilità di utilizzare due dei mappali per realizzarvi parcheggi e verde attrezzato poiché necessari per le esigenze di sicurezza della Questura e quindi per la tutela di un interesse pubblico preminente e comunque non dipendente dall’Amministrazione comunale;

b) deve essere osservato inoltre che l’appellante pretendeva di effettuare una permuta con altre aree che erano tuttavia intestate ad altro soggetto e che solo in un secondo momento sono state rese disponibili.

c) è immune dagli elementi del dolo e della colpa il comportamento del Comune, che nella propria discrezionalità amministrativa, ha ritenuto che non corrispondesse all’interesse pubblico perseguire il diverso disegno di trasferire all’appellante ulteriori e diverse aree rispetto a quelle dedotte in convenzione per realizzare il verde e il parcheggio pubblico, dal momento che non potevano essere utilizzate per questo scopo quelle limitrofe all’edificio da adibire a Commissariato per le ragioni individuate dal Ministero dell’Interno.

d) in ogni caso, una volta resesi disponibili le aree offerte in permuta il Comune ha approvato la variante con le sopra citate deliberazioni e ha formalizzato l’atto id permuta sicché nessun comportamento in violazione dei doveri di buona fede e correttezza ( id est contegno defatigatorio e ostruzionistico) può essergli attribuito.

17. Conclusivamente l’appello per le suindicate motivazioni deve essere respinto.

18. Le spese del giudizio possono essere compensate in considerazione della complessità e molteplicità delle questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

IN NE, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

EL OR, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL OR	IN NE

IL SEGRETARIO