N. 03701/2024 REG.RIC.
Pubblicato il 17/03/2026
N. 02271 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03701/2024 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3701 del 2024, proposto da:
TO US, rappresentato e difeso dall'avvocato Enrico Angelone, con domicilio digitale pec in registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Placidi in
Roma, via Barnaba Tortolini, 30;
contro
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati TO Andreottola e Bruno Crimaldi, con domicilio digitale pec in registri di giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione quarta, n. 1847 del 2024. N. 03701/2024 REG.RIC.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore il consigliere AU AR;
Uditi, nell'udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2026, l'avvocato Maurizio
Avagliano su delega dell'avvocato Enrico Angeloni e l'avvocato Giacomo Pizza su delega dichiarata dell'avvocato TO Andreottola;
FATTO e DIRITTO
1. L'appellante ha impugnato la sentenza del Tar Campania, sede di Napoli, sezione
IV, n. 1847 del 21 marzo 2024 con cui è stato respinto il ricorso proposto per l'annullamento della disposizione del Dirigente dell'area urbanistica, servizio antiabusivismo e condono edilizio, settore antiabusivismo edilizio del comune di
Napoli in data 24 maggio 2021 prot. 293, di demolizione di opere abusive realizzate in Napoli, via Eleonora Duse, 22 (già Via Pignatiello, 15).
Il comune di Napoli si è costituito con atto formale e, in vista della trattazione, ha depositato memoria difensiva con la quale ha replicato ai motivi di appello, chiedendone la reiezione.
Anche l'appellante ha depositato memoria conclusiva.
All'udienza pubblica del 17 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Il comune di Napoli ha adottato l'ordinanza di demolizione prot. 293 del 24 maggio
2021 all'esito di plurimi sopralluoghi avvenuti il 28 maggio 1996, il 3 luglio 1996, il
6 luglio 1997 e il 14 giugno 2017, nel corso dei quali è stata accertata l'avvenuta realizzazione delle seguenti opere in assenza di titolo edilizio: 1) volume di circa 100 mq ed altezza 3,00 con copertura in lamiera adibito a laboratorio di falegnameria, 2) attiguo al manufatto di cui al punto 1, volume di circa 80 mq con copertura in lamiera N. 03701/2024 REG.RIC.
chiuso perimetralmente da pareti in blocchi e serranda al vano di accesso di altezza variabile da m 3,00 a m 3,50; 3) tettoia in lamiera grecata di circa mq 35 sorretta da tetti in legno ed impostata a circa 3,00 m dal calpestio; 4) tettoia di me 50 costituita da struttura metallica e copertura in pannelli in lamiera.
3. Il Tar Campania, dinanzi al quale detta ordinanza è stata impugnata unitamente agli atti presupposti, ha respinto il ricorso in sintesi osservando che:
- al proprietario legittimamente viene ordinata la demolizione delle opere abusive anche qualora non ne sia l'autore;
- è irrilevante il lungo tempo trascorso fra l'accertamento degli abusi e l'ordine di demolizione anche tenuto conto che nel corso del tempo l'attività edilizia abusiva non solo è persistita ma si è anche progressivamente ampliata;
- non è dovuta la comunicazione dell'avvio del procedimento, trattandosi di adozione di atto a contenuto vincolato;
- la presunta impossibilità di demolizione non incide sulla legittimità dell'ordinanza, dovendo essere al più vagliata nella fase esecutiva;
- non possono applicarsi le invocate disposizioni di cui agli artt. 27 e 33 del d.P.R. 380 del 2001, atteso che la pluralità delle opere, da valutarsi unitariamente, rientra pienamente nella qualificazione operata dall'amministrazione ai sensi degli artt. 3, 10
e 31 del d.P.R. 380/2001, essendo state le stesse realizzate senza il previo rilascio del permesso di costruire.
4. L'appellante contesta la sentenza sostanzialmente riproponendo le censure formulate con il ricorso introduttivo.
Sostiene quindi che egli sarebbe privo di legittimazione, avendo trasferito l'immobile in comodato ad un terzo, segnatamente a suo figlio.
Contesta che il semplice fatto che l'atto impugnato sia a contenuto vincolato escluderebbe la necessità della motivazione, soprattutto in ragione del lungo tempo trascorso e dell'affidamento ingenerato, a suo dire dal comune, nell'incassare i tributi N. 03701/2024 REG.RIC.
e nel consentire all'interno dei locali abusivi, lo svolgimento dell'attività artigianale di falegnameria.
Quindi il provvedimento non sarebbe correttamente motivato solo con riferimento al solo carattere di abusività della costruzione, ma sarebbe stata necessaria una
“motivazione rafforzata” circa la prevalenza dell'interesse pubblico alla demolizione dell'edificio sull'interesse del privato (a suo dire terzo in buona fede) alla conservazione ed utilizzazione del manufatto.
Censura la sentenza anche nella parte in cui ha ritenuto non necessaria la comunicazione di avvio del procedimento facendo rilevare che, pur trattandosi di provvedimento a contenuto vincolato, egli avrebbe potuto far valere la sua posizione di terzo in buona fede, nonché l'insussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione, stante il lunghissimo lasso di tempo trascorso: circostanze che, a suo dire, avrebbero potuto condurre all'adozione di un provvedimento diverso.
5. Preliminarmente va rilevato che in appello non è stata riproposta la censura concernente l'asserita illegittimità della norma del testo unico dell'edilizia applicata dal comune, comportante la demolizione, né la doglianza secondo cui l'ordinanza impugnata sarebbe illegittima per non aver tenuto conto che la demolizione non sarebbe possibile: sulle relative statuizioni di rigetto del Tar si è pertanto formato il giudicato interno.
6. Nel merito l'appello, le cui censure possono essere esaminate in modo complessivo,
è infondato e va respinto.
Come ha rilevato il Tar, non è contestata fra le parti né l'avvenuta realizzazione degli abusi, né la consistenza degli stessi.
Ciò posto, non è fondata la tesi dell'appellante secondo cui egli non potrebbe essere destinatario dell'ordine di demolizione, avendo ceduto l'immobile in comodato a suo figlio. N. 03701/2024 REG.RIC.
Come ha osservato il primo giudice, a prescindere dalla considerazione del fatto che fin dagli atti istruttori risalenti al 1996 – momento nel quale le opere erano ancora in fase di costruzione – egli era stato individuato come responsabile degli interventi, il comodato d'uso a favore di suo figlio non è, di per sé, sufficiente ad escludere la legittimazione passiva del proprietario.
L'art. 31, comma 2, del testo unico dell'edilizia prevede che il comune, quando accerta l'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione.
L'estraneità dell'appellante alla commissione degli abusi, oltre ad essere smentita dalle evidenze documentali, è irrilevante, dal momento che per giurisprudenza pacifica la misura demolitoria può essere legittimamente irrogata nei confronti del proprietario del bene, anche se diverso dal responsabile dell'abuso e anche se estraneo alla commissione dell'abuso stesso e ciò in quanto l'abusività dell'opera è una connotazione di natura reale, la quale segue l'immobile anche nei successivi trasferimenti del medesimo, con l'effetto che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall'attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell'abuso medesimo (cfr. Cons. Stato, sez. II, 27 giugno 2025, n. 5622).
In generale, la demolizione di un abuso edilizio va ingiunta al proprietario dell'immobile non a titolo di responsabilità effettiva, bensì per il suo rapporto materiale con il manufatto, essendo finalizzata a colpire una situazione di fatto obiettivamente antigiuridica, nonché a ripristinare l'ordine urbanistico violato.
L'abusività, infatti, configura una caratteristica di natura reale, che segue l'immobile anche nei suoi successivi trasferimenti, con la conseguenza che la demolizione è, di regola, atto dovuto e prescinde dall'attuale possesso del bene e dalla coincidenza del proprietario con il realizzatore dell'abuso edilizio (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 novembre 2023, n. 10331, che richiama sez. VII, 9 gennaio 2023, n. 237). N. 03701/2024 REG.RIC.
La citata disposizione di legge individua, innanzitutto, come legittimo destinatario dell'ordinanza di demolizione il «proprietario»; si tratta di una priorità che trova fondamento logico e giuridico nell'ampio contenuto del diritto che ha il proprietario sulla res, in forza del quale gli è consentito di intervenire per porre fine all'abuso (cfr. C.g.a., sez. riun., parere 19 settembre 2023, n. 149).
La distinzione tra «proprietario» e «responsabile dell'abuso», contenuta nell'art. 31, ha indotto la giurisprudenza a ritenere che sia ininfluente l'accertamento della responsabilità del titolare del diritto di proprietà essendo stato ripetutamente affermato, infatti, che «il presupposto per l'adozione di un'ordinanza di demolizione non è l'accertamento di responsabilità nella commissione dell'illecito, bensì l'esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella prevista nella strumentazione urbanistico-edilizia: il soggetto passivo dell'ordine di demolizione viene, quindi, individuato nel soggetto che ha il potere/dovere di rimuovere concretamente l'abuso, potere/dovere (di natura reale) che compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta. Pertanto, affinché il proprietario di una costruzione abusiva possa essere destinatario dell'ordine di demolizione, non occorre stabilire se egli sia responsabile dell'abuso, poiché la stessa disposizione - art. 31, comma 2, del d.P.R.
n. 380 del 2001 - si limita a prevedere la legittimazione passiva del proprietario non responsabile all'esecuzione dell'ordine di demolizione, senza richiedere l'effettivo accertamento di una qualche sua responsabilità» (Cons. Stato, sez. VII, 24 novembre
2025, n. 9141, che richiama Cons. Stato, sez. I, 23 settembre 2022, n. 1512).
Inoltre, per giurisprudenza granitica l'ordinanza di demolizione di un immobile abusivo ha natura di atto dovuto e rigorosamente vincolato, con la conseguenza che essa è dotata di un'adeguata e sufficiente motivazione se contiene la descrizione delle opere abusive (cfr. Cons. Stato, sez. II, 8 febbraio 2024, n. 1299). N. 03701/2024 REG.RIC.
La stessa non richiede una motivazione basata su un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata né il decorso del tempo può generare alcun affidamento legittimo, poiché la tutela del legittimo affidamento si riferisce a provvedimenti amministrativi che generano aspettative stabilite e rapporti giuridici certi, cosa che non si verifica nel caso in cui le opere abusive non abbiano i titoli prescritti (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 22 gennaio 2024, n. 659).
L'attività di repressione degli abusi edilizi tramite l'emissione dell'ordine di demolizione inoltre non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati e non prevede la possibilità per gli interessati di presentare osservazioni. Questo perché tale attività è di natura vincolata e non richiede particolari garanzie partecipative (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 5 gennaio 2024, n. 212).
In linea generale va rimarcato, con riferimento ai provvedimenti aventi natura vincolata, che quando risulti palese, come nel caso di specie, che il contenuto del provvedimento non sarebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, la mancata comunicazione di avvio del procedimento non assume carattere invalidante ai sensi dell'art. 21 octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990.
L'omessa trasmissione della comunicazione di avvio del procedimento amministrativo ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, non può dispiegare alcuna efficacia invalidante sugli atti repressivi di abusi edilizi, ogniqualvolta manchi (come nel caso di specie) qualsiasi elemento di fatto che - se tempestivamente dedotto nel procedimento dal soggetto privato inciso dal potere - avrebbe potuto determinare un esito provvedimentale diverso.
Né tali elementi possono individuarsi, per le ragioni già esposte, nella presunta buona fede del proprietario ovvero nell'affidamento ingenerato dal lungo tempo trascorso.
In ogni caso va osservato che la censura riguardante l'asserita violazione delle garanzie partecipative è infondata in punto di fatto, risultando comprovato che la parte N. 03701/2024 REG.RIC.
ha avuto notizia del procedimento sia in virtù dei numerosi sopralluoghi succedutisi nel corso degli anni, sia dell'avvio del parallelo procedimento penale.
Per quel che concerne l'evocato parametro del legittimo affidamento, va richiamato il consolidato insegnamento giurisprudenziale secondo il quale il mero decorso del tempo non osta alla demolizione di opere abusive, da eseguirsi tempestivamente al fine di ripristinare l'ordine giuridico violato, posto che la mera inerzia da parte dell'amministrazione nell'esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che è sin dall'origine illegittimo; allo stesso modo, tale inerzia non può radicare un affidamento di carattere legittimo nel proprietario dell'abuso, che non risulta destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata, sicché l'amministrazione anche a distanza di tempo ha l'obbligo di emanare l'ordine di demolizione per il solo fatto di aver riscontrato l'esistenza di opere abusive, non essendo quindi prospettabile un legittimo affidamento nel proprietario che non si può dolere dell'eventuale ritardo con cui l'amministrazione abbia emanato il provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 23 ottobre 2020, n. 6446).
Né l'ingiunzione di demolizione di un abuso edilizio dopo lungo tempo richiede una motivazione rafforzata, potendosi basare anche soltanto sulla necessità di ripristinare la legalità violata dalla commissione dell'abuso edilizio (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 22 dicembre 2025, n. 10167).
Conclusivamente, per quanto precede, l'appello deve essere respinto.
7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione settima, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. N. 03701/2024 REG.RIC.
Condanna l'appellante alla rifusione, in favore del comune di Napoli, di spese e competenze del presente appello, che liquida in € 4.000,00 (quattromila) oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2026, con l'intervento dei magistrati:
AR LI, Presidente
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
AR Morgantini, Consigliere
AU AR, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AU AR AR LI
IL SEGRETARIO N. 03701/2024 REG.RIC.