Pubblicato il 12/04/2026

N. 02909/2026REG.PROV.COLL.

N. 09522/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9522 del 2023, proposto da -OMISSIS- rappresentato e difeso dagli avvocati Mia Callegari, Andrea Fenoglio e Maria Rizzotto, con domicilio digitale come da p.e.c. da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultima in Roma, via delle Milizie, n. 1;

contro

Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, sezione prima, -OMISSIS- resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze – Comando generale della Guardia di finanza;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere ES RI CO, udito per l’appellante l’avvocato Juan José Di Nicco, per delega degli avvocati Maria Rizzotto, Mia Callegari e Andrea Fenoglio, nonché viste le conclusioni scritte del Ministero dell’economia e delle finanze;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’appellante impugna la sentenza che ha respinto il ricorso contro il diniego di “monetizzazione” della licenza ordinaria non fruita negli anni 2015, 2016 e 2017.

2. I fatti di causa rilevanti, quali emergono dalle affermazioni delle parti non specificamente contestate e comunque dagli atti e documenti del giudizio, possono essere sinteticamente ricostruiti nei termini seguenti.

2.1. L’appellante ha prestato servizio nella Guardia di finanza ed è stato collocato in congedo per rimozione, con diritto a pensione, a decorrere dal 29 novembre 2017.

2.2. In precedenza, con provvedimento del 26 agosto 2016, al militare è stata inflitta la sanzione disciplinare della sospensione dall’impiego per un mese, a decorrere dal 27 agosto 2016 e fino al 26 settembre 2016, in quanto è stato accertato, nel corso del procedimento amministrativo, che questi aveva sottoscritto a favore di un’azienda una perizia asseverata che attestava circostanze non veritiere, documento che poi era stato presentato a una società partecipata dalla Regione al fine di percepire contributi pubblici (per i medesimi fatti l’interessato era stato imputato in tre processi penali: due per falso ideologico del privato in atto pubblico, che si sono conclusi con dichiarazione di non doversi procedere per intervenuta prescrizione del reato; uno per truffa aggravata, definito con sentenza di assoluzione “per non aver commesso il fatto”).

2.3. In seguito, tra il 28 settembre 2016 e il 29 novembre 2017 l’appellante è stato collocato in aspettativa per motivi di salute, avendo iniziato a manifestare disturbi di tipo ansioso depressivo.

2.4. Quindi, con provvedimento del 29 novembre 2017, al militare è stata comminata la sanzione disciplinare della perdita del grado per rimozione, in quanto è stato accertato che questi aveva svolto tra il 2007 e il 2016 attività private extraprofessionali incompatibili e non conciliabili con il giuramento di fedeltà prestato alle istituzioni, in particolare fornendo collaborazione tecnica a favore di un’impresa e partecipando in modo attivo e sostanziale – quale “socio di fatto” – alla società del coniuge.

Il provvedimento è stato impugnato dinanzi al T.a.r. per il Piemonte, che lo ha annullato con sentenza -OMISSIS- tuttavia, la decisione è stata riformata dal Consiglio di Stato, con sentenza 28 ottobre 2019, n. 7335, la quale, in accoglimento dell’appello del Ministero, ha respinto il ricorso di primo grado.

2.5. A seguito del collocamento in congedo per rimozione, il 17 dicembre 2019 l’appellante ha presentato istanza di riconoscimento del trattamento economico sostitutivo dei giorni di licenza ordinaria maturati e non goduti, nella misura di 22 giorni, relativamente all’anno 2015, di 39 giorni, per l’anno 2016, e di 36 giorni, rispetto all’anno 2017.

2.6. Previa comunicazione del “preavviso di rigetto” con nota del 3 marzo 2020 e acquisizione delle controdeduzioni del privato, il centro informatico nazionale della Guardia di finanza ha respinto la richiesta con provvedimento n. 84025 del 24 marzo 2020, ritenendo che la mancata fruizione dei giorni di licenza ordinaria residui dovesse essere attribuita esclusivamente al provvedimento espulsivo, in mancanza del quale il militare avrebbe potuto legittimamente goderne dopo il periodo di assenza fruito a titolo di aspettativa per motivi di salute, ovvero “monetizzare” in caso di collocamento in congedo per infermità.

2.7. L’interessato ha proposto ricorso al T.a.r. per il Piemonte chiedendo l’annullamento del provvedimento, l’accertamento del diritto all’indennità sostitutiva per ferie non godute e la condanna dell’amministrazione al pagamento delle relative somme.

Il ricorso si fondava sui seguenti motivi (estesi da p. 6 a p. 14):

I. Illegittimità e/o invalidità e/o annullabilità dei provvedimenti impugnati, ex art. 21 octies , legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione degli artt. 14 del d.P.R. n. 395 del 1995 e 18 del d.P.R. n. 254 del 1999. Carenza ed illogicità della motivazione.

II. Illegittimità e/o invalidità e/o annullabilità dei provvedimenti impugnati, ex art. 21 octies , legge 7 agosto 1990, n. 241. Violazione degli artt. 14 del d.P.R. n. 395 del 1995 e 18 del d.P.R. n. 254 del 1999. Eccesso di potere nell’accezione di manifesta irragionevolezza sulla valutazione dei fatti tali da incidere sui provvedimenti adottati. Carenza di motivazione.

3. Con sentenza -OMISSIS- il T.a.r. per il Piemonte ha respinto il ricorso, condannando il privato al pagamento delle spese di lite.

4. L’interessato ha proposto appello contro la decisione, articolando un unico motivo (esteso da p. 4 a p. 12) così intitolato: « ILLEGITTIMITÀ E/O INVALIDITÀ E/O ANNULLABILITÀ E/O INEFFICACIA DELLA SENTENZA IMPUGNATA PER VIOLAZIONE DI LEGGE. OMESSA E/O NON CORRETTA INTERPRETAZIONE DELL’ART. 14 D.P.R. N. 395/1995 E ART. 18 D.P.R. N. 254/1999. TRAVISAMENTO DEI FATTI E DELLA DISCIPLINA APPLICABILE. CARENTE/OMESSA MOTIVAZIONE ».

4.1. Nel giudizio di secondo grado si è costituito il Ministero dell’economia e delle finanze (MEF), il 5 dicembre 2023.

4.2. Nel corso del giudizio:

a) il MEF ha depositato una memoria il 22 gennaio 2026;

b) l’appellante ha depositato una memoria il 23 gennaio 2026 e replicato alle difese dell’amministrazione il 3 febbraio 2026.

4.3. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’appellante sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal T.a.r., nel caso di specie sussistano i presupposti per il riconoscimento della “monetizzazione” delle ferie non godute, in quanto la mancata fruizione sarebbe dipesa da una causa non imputabile al militare, dato che questi: prima è stato sospeso dal servizio, con provvedimento che sarebbe stato “imprevedibile”, anche perché i processi penali non avevano portato ad alcuna condanna; poi è stato assente per malattia; quindi è stato forzosamente allontanato dal Corpo. In altre parole, quindi, egli non avrebbe potuto goderne prima dell’improvviso congedo, perché sospeso ovvero malato.

6. Il motivo è infondato.

6.1. Nel descrivere il contesto normativo in cui deve essere inquadrata la controversia non si può che muovere dall’art. 36, terzo comma, Cost., secondo cui « il lavoratore ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retributive, e non può rinunziarvi ».

Si tratta di un corollario della tutela del lavoro e del lavoratore (artt. 1, 3, 4 e 35 Cost.), nonché del principio personalistico e della tutela della salute (art. 2 e 32 Cost), che sono posti quali valori fondanti della Repubblica: per questo si deve ritenere che la norma si applichi anche ai militari, come peraltro confermato dall’art. 1465 del codice dell’ordinamento militare approvato con d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, secondo cui « ai militari spettano i diritti che la Costituzione della Repubblica riconosce ai cittadini ».

La disciplina del rapporto di lavoro degli appartenenti alla Guardia di finanza ha peraltro previsto – in forza del d.P.R. 16 marzo 1999, n. 254, che ha esteso al Corpo le previsioni del d.P.R. 31 luglio 1995, n. 395 (ed è doveroso precisare che in entrambi i casi si tratta di atti emessi a seguito di una concertazione con le rappresentanze dei lavoratori) – ipotesi di pagamento di un’indennità sostitutiva quando il congedo non sia stato fruito per documentate esigenze di servizio, per decesso o per cessazione dal servizio per infermità.

In seguito, l’art. 5, comma 8, del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito in legge 7 agosto 2012, n. 135, ha previsto che « le ferie, i riposi ed i permessi spettanti al personale, anche di qualifica dirigenziale, delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica […] sono obbligatoriamente fruiti secondo quanto previsto dai rispettivi ordinamenti e non danno luogo in nessun caso alla corresponsione di trattamenti economici sostitutivi ».

Con sentenza 6 maggio 2016, n. 95, la Corte costituzionale ha escluso che la norma pregiudichi il diritto alle ferie come garantito dall’art. 36 della Carta fondamentale e da fonti internazionali (Convenzione OIL n. 132 del 1970) ed eurounitarie (art. 31, comma 2, della “Carta di Nizza” e direttiva n. 2003/88/CE) a condizione che sia interpretata in modo da salvaguardare la tutela risarcitoria del danno da mancato godimento incolpevole del periodo di riposo e, in particolare, da riconoscere comunque al lavoratore « il diritto di beneficiare di un’indennità per le ferie non godute per causa a lui non imputabile, anche quando difetti una previsione negoziale esplicita che consacri tale diritto, ovvero quando la normativa settoriale formuli il divieto di “monetizzare” le ferie ».

Anche la Corte di giustizia dell’Unione europea, con sentenza 25 giugno 2020, cause C-762/18 e C-37/19, ha affermato che il diritto eurounitario osta a una normativa nazionale che preveda l’estinzione del diritto alle ferie quando al lavoratore sia stato impedito di esercitarlo (per esempio, a causa di una malattia ovvero di un licenziamento illegittimo), ricordando che il periodo di riposo non può essere sostituito da un’indennità finanziaria, se non in caso di fine del rapporto di lavoro.

Per ragioni di tutela effettiva della salute psico-fisica del lavoratore, nonché di contenimento della spesa pubblica, dunque, la regola generale è che le ferie devono essere godute durante il rapporto di lavoro, mentre il diritto al compenso sostitutivo delle ferie non godute spetta « quando sia certo che la loro mancata fruizione non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia ad esso comunque imputabile » (Cons. Stato, sez. I, parere n. 1301 del 28 ottobre 2024 e giurisprudenza ivi citata).

Più di recente, la Corte di Lussemburgo ha ulteriormente circoscritto il divieto di “monetizzazione” con la sentenza 18 gennaio 2024, C-218/22, Comune di Copertino , nella quale ha ritenuto che l’art. 31, comma 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e l’art. 7 della direttiva n. 2003/88/CE ostano a una normativa nazionale che, per ragioni attinenti al contenimento della spesa pubblica e alle esigenze organizzative del datore di lavoro pubblico, prevede il divieto di versare al lavoratore un’indennità finanziaria per i giorni di ferie annuali retribuite maturati e non goduti alla data della cessazione del rapporto di lavoro, qualora egli ponga fine volontariamente a tale rapporto e non abbia dimostrato di non averne goduto per ragioni indipendenti dalla sua volontà.

In motivazione, la Corte ha comunque ricordato che la direttiva non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale che, nel disciplinare l’esercizio del diritto alle ferie annuali, ne preveda la perdita se non esercitato entro un periodo di riferimento e nemmeno vieta una disposizione nazionale ai sensi della quale, al termine di tale periodo, i giorni di ferie non goduti non potranno più essere sostituiti da un’indennità finanziaria, neppure in caso di successiva cessazione del rapporto di lavoro, allorché il lavoratore ha avuto la possibilità di esercitare il diritto che detta direttiva gli attribuisce (§§ 35, 39, 42 e 48).

Ne deriva che il diritto alle ferie annuali retribuite « non può estinguersi alla fine del periodo di riferimento e/o del periodo di riporto fissato dal diritto nazionale, quando il lavoratore non è stato in condizione di beneficiare delle sue ferie » (§ 47), mentre se « il lavoratore, deliberatamente e con piena cognizione delle conseguenze che ne sarebbero derivate, si è astenuto dal fruire delle ferie annuali retribuite dopo essere stato posto in condizione di esercitare in modo effettivo il suo diritto alle stesse, l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta non osta alla perdita di tale diritto né, in caso di cessazione del rapporto di lavoro, alla correlata mancanza di un’indennità finanziaria per le ferie annuali retribuite non godute, senza che il datore di lavoro sia tenuto a imporre a detto lavoratore di esercitare effettivamente il suddetto diritto » (§ 48).

La Corte di Lussemburgo ha aggiunto che spetta al giudice del rinvio verificare se il lavoratore sia stato posto effettivamente in condizione di fruire delle ferie e che l’onere della prova di questa circostanza grava sul datore di lavoro (§ 50).

Dalle fonti nazionali ed eurounitarie emerge dunque la regola generale secondo cui le ferie devono essere godute durante il rapporto di lavoro, mentre il diritto all’indennità sostitutiva in caso di mancata fruizione spetta « quando sia certo che la loro mancata fruizione non sia stata determinata dalla volontà del lavoratore e non sia ad esso comunque imputabile » (Cons. Stato, sez. I, parere n. 1301 del 28 ottobre 2024 e giurisprudenza ivi citata).

6.2. Nel caso di specie, si deve condividere la valutazione del T.a.r. secondo cui il mancato godimento della licenza ordinaria è invero dovuto alla condotta dello stesso appellante, perché tanto il provvedimento disciplinare di sospensione per un mese, quanto la sanzione della perdita del grado, ne rappresentano delle dirette conseguenze.

Diversamente da quanto sostiene il militare, il primo provvedimento non poteva ritenersi “imprevedibile” e non contrasta con le sentenze del giudice penale, le quali – lungi dal negare espressamente la responsabilità dell’imputato rispetto alla sottoscrizione di una perizia non veritiera – si erano limitate a prendere atto dell’estinzione dei reati di falso per prescrizione. I comportamenti rilevanti sul piano disciplinare sono stati comunque accertati e valutati dall’amministrazione, nella propria autonomia, e sono risultati addebitabili all’appellante.

Analogamente, anche il provvedimento di rimozione si è basato su condotte addebitabili al dipendente e i suoi effetti si sono consolidati dopo che le censure mosse dall’interessato sono state infine respinte in sede giurisdizionale (a tal proposito, è opportuno ricordare che la giurisprudenza della Corte di giustizia, sopra citata, ha considerato incompatibile con il diritto dell’Unione europea la perdita delle ferie non godute qualora dipendente da un licenziamento illegittimo e annullato in sede giurisdizionale , ritenendo che tale evento fosse paragonabile alla sopravvenienza di un’inabilità al lavoro per causa di malattia in quanto « imprevedibile ed indipendente dalla volontà del lavoratore »; diversa è invece l’ipotesi, che ricorre nella specie, in cui il licenziamento sia risultato legittimo , perché in tal caso deve considerarsi un evento prevedibile e dipendente dalla condotta del lavoratore).

Ne deriva che, se questi non avesse tenuto i comportamenti che l’amministrazione gli ha contestato, sarebbe potuto rimanere in servizio e avrebbe goduto della licenza ordinaria al termine del periodo di malattia.

Il mancato godimento delle ferie non può dunque dirsi imprevedibile e indipendente dalla volontà del lavoratore, pertanto non può essere riconosciuto alcun diritto all’indennità sostitutiva.

7. L’appello è dunque meritevole di rigetto.

8. Secondo la regola generale della soccombenza, dalla quale non vi è ragione di discostarsi nella specie, l’appellante deve essere condannato al pagamento delle spese di lite del grado, le quali sono liquidate in dispositivo tenuto conto dell’art. 26, comma 1, c.p.a. e dei parametri stabiliti dal regolamento approvato con decreto del Ministro della giustizia n. 55 del 10 marzo 2014.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge; condanna l’appellante al pagamento delle spese processuali del grado, nella misura di euro 3.000 (tremila/00), oltre oneri e accessori se dovuti come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vito Poli, Presidente

Carmelina Addesso, Consigliere

ES RI CO, Consigliere, Estensore

Stefano Filippini, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES RI CO	Vito Poli

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.