Pubblicato il 05/05/2026

N. 03478/2026REG.PROV.COLL.

N. 04225/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4225 del 2025, proposto da:
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Dt V – Toscana e Umbria – Ufficio Monopoli per la Toscana - sede di Firenze), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Noloop s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Vittoria Luciano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma:

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda) n. 01355/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Noloop s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il Consigliere LO Cordì e lette le conclusioni rassegnate dalle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e TO

1. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha appellato la sentenza n. 1355/2024, con la quale il T.A.R. per la Toscana ha accolto il ricorso proposto da Noloop s.r.l. e, per l’effetto, ha annullato: i ) la determinazione direttoriale prot. n. 1710, con la quale l’Agenzia aveva revocato l’autorizzazione prot. n. 19149/RU del 24.05.2023, avente ad oggetto la vendita e l’approvvigionamento dei prodotti liquidi da inalazione senza combustione costituiti da sostanze liquide contenenti o meno nicotina (di seguito anche solo “ p.l.i. ”) presso l'esercizio di vicinato sito nel comune di Campi Bisenzio, via S. Quirico, n. 165; ii ) tutti gli atti preordinati, consequenziali e connessi, e, in particolare, la comunicazione prot. n. 48221 del 06.12.2023.

2. In punto di fatto l’Agenzia appellante ha esposto che: i ) presupposto legittimante il provvedimento di revoca era stato il difetto del requisito della prevalenza degli introiti derivanti dalla vendita dei p.l.i. da quelli derivanti dalle altre attività commerciali svolte dall’esercizio, ritenuto requisito imprescindibile per il mantenimento dell’autorizzazione ai sensi dell’art. 62- quater , comma 5- bis , del D.Lgs. n. 504/1995; ii ) nel periodo ricompreso tra il 25.05.2023 e l’8.08.2023, i corrispettivi delle vendite dei p.l.i. erano stati, infatti, pari a euro 1.505,74, mentre i corrispettivi delle vendite di altri prodotti e delle altre attività erano stati pari a 9.258,20.

3. Il T.A.R. ha accolto il ricorso operando, in primo luogo, una ricostruzione del quadro normativo di riferimento e osservando che: i ) l’art. 62- quater , comma 5- bis , del D.Lgs. n. 504/1995 ha previsto che, con determinazione del Direttore dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, fossero stabiliti – per gli esercizi di vicinato, le farmacie e le parafarmacie - le modalità e i requisiti per l'autorizzazione alla vendita e per l'approvvigionamento dei p.l.i., tenendo conto, ex aliis , del criterio di prevalenza delle vendite di tali prodotti (per gli esercizi di vicinato); ii ) con determinazione del Direttore Generale prot. 92923/RU del 29/3/2021, era stato previsto che il legale rappresentante dell’esercizio di vicinato si sarebbe impegnato a rendere - entro quindici giorni dalla fine dei primi sei mesi di attività - una dichiarazione sostitutiva con indicazione dei corrispettivi delle vendite di p.l.i. e degli altri beni; iii ) l’art. 4, comma 4, di tale determinazione aveva, inoltre, fissato in un biennio la validità dell’autorizzazione ed il successivo art. 5 (rubricato: “ controlli e sanzioni ”) aveva previsto la decadenza o la revoca della stessa in caso di mancanza ab origine o di perdita dei requisiti soggettivi; iv ) l’art. 10 della determinazione (rubricato: “ rinnovi” ) aveva stabilito che il rinnovo sarebbe stato concesso a condizione che fosse stato rispettato il requisito della prevalenza avendo riguardo alla media delle vendite nel periodo di validità dell’autorizzazione; v ) con successiva circolare del Direttore Centrale della Direzione Accise – Tabacchi n. 7/2023 del 24.2.2024, si era stabilito che – in caso di autorizzazione valevole per un tempo inferiore al biennio – il legale rappresentante dell’esercizio di vicinato si sarebbe impegnato a rendere - entro 15 giorni dalla fine di un periodo pari ad ¼ della durata di validità dell’autorizzazione - una dichiarazione sostitutiva in merito ai corrispettivi da vendite di p.l.i. e da vendite o prestazioni diverse.

3.1. Ricostruito il quadro normativo di riferimento il T.A.R. ha ritenuto il ricorso fondato osservando che: i ) il caso della mancata prevalenza medio tempore non era stato espressamente previsto come ipotesi di revoca nella determinazione direttoriale; ii ) sia la determinazione che la circolare avevano previsto il requisito della prevalenza ai soli fini del rinnovo, tenendo conto della media dei guadagni realizzati nel periodo di validità dell’autorizzazione; iii ) sarebbe stato contraddittorio richiedere, ai fini del mantenimento dell’autorizzazione, la prevalenza anche in un periodo intermedio, se, poi, ai fini del rinnovo, era sufficiente che fosse soddisfatta la prevalenza con riferimento all’intero periodo di precedente validità; iv ) la previsione relativa alla dichiarazione delle vendite di p.l.i. nel periodo intermedio, non essendo stata coordinata con le ipotesi di revoca né con la disciplina del rinnovo, poteva trovare un campo di esplicazione diverso da quello della revoca, ad esempio ai fini del monitoraggio delle attività autorizzate, onde verificare eventuali anomalie o casi sospetti.

4. L’Agenzia delle Dogana e dei Monopoli ha proposto ricorso in appello, affidato ad un unico motivo. Si è costituita in giudizio Noloop s.r.l. chiedendo di respingere il ricorso in appello. In vista dell’udienza pubblica del 28.4.2026 Noloop ha depositato memoria conclusionale. L’Agenzia ha depositato richiesta di passaggio in decisione senza discussione orale, ribadendo quanto esposto nel ricorso in appello. All’udienza del 28.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Passando ad esaminare il ricorso in appello si osserva come l’Agenzia – ricostruito il quadro normativo di riferimento – abbia dedotto l’erroneità della sentenza di primo osservando, in sintesi, che: i ) la vendita di p.l.i. è sottoposta a uno specifico regime di autorizzazione, condizionato al possesso di requisiti oggettivi e soggettivi, in ragione della necessità di preservare la salute dei consumatori; ii ) il requisito della prevalenza della vendita di tali prodotti deve essere verificato anche medio tempore dall’Agenzia, trattandosi di un requisito la cui assenza comporta l’immediata revoca dell’autorizzazione e non solo di un requisito da accertare in sede di richiesta di rinnovo; iii ) la revoca dell’autorizzazione in caso di sopravvenuto difetto dei requisiti costituisce un principio immanente del sistema, dovendosi, quindi, interpretare la disposizione di cui all’art. 62- quater , comma 5- bis , del D.Lgs. n. 504/1995 alla luce della generale previsione di cui all’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990; iv ) la mancata prevalenza della vendita dei p.l.i. altera la qualificazione economica dell’impresa, comportando il venir meno del titolo abilitativo; v ) in simili casi la revoca risponde alla ratio su cui riposa l’art. 62- quater , comma 5- bis , del D.Lgs. n. 504/1995 e alla precisa scelta del legislatore di demandare all’Agenzia il potere regolatorio, ponendo il rispetto di vincoli tassativi, tra cui quello in esame; vi ) l’obbligo dichiarativo di cui all’art. 2, comma 4, lett. a ), della determinazione n. 92923 del 29.3.2021 deve ritenersi funzionale alla verifica dei presupposti per un’eventuale revoca e non ad imprecisati casi sospetti o anomalie, come evidenziato dal T.A.R.; vii ) nel caso di specie, il requisito della prevalenza era stato, correttamente, calcolato su una finestra temporale inferiore al semestre, come previsto dalla circolare n. 7 del 2023, e, in particolare, per il periodo 25.5.2023-8.8.2023, riscontrando una netta discrasia tra il valore delle vendite di p.l.i. (euro 1.505,74) e quello delle vendite di altri prodotti e delle altre attività (euro 9.258,20).

6. Il ricorso in appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.

6.1. Partendo dal dato normativo di riferimento si osserva come la vendita dei p.l.i. sia consentita, in primo luogo, alle rivendite di cui all’art. 16 della L. n. 1293/1957, ferme le disposizioni del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 21 febbraio 2013, n. 38, quanto alla disciplina in materia di distribuzione e vendita al pubblico dei prodotti ivi disciplinati (art. 62- quater , comma 5, del D.Lgs. n. 504/1995). L’art. 62- quater , comma 5- bis , del D.lgs. n. 504/1995 ha previsto che, con determinazione del Direttore dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli fossero stabiliti, per gli esercizi di vicinato, le farmacie e le parafarmacie, le modalità e i requisiti per l'autorizzazione alla vendita e per l'approvvigionamento dei p.l.i., secondo i seguenti criteri: i ) prevalenza, per gli esercizi di vicinato, escluse le farmacie e le parafarmacie, dell'attività di vendita dei p.l.i.; ii ) effettiva capacità di garantire il rispetto del divieto di vendita ai minori; iii ) non discriminazione tra i canali di approvvigionamento; iv ) presenza dei medesimi requisiti soggettivi previsti per le rivendite di generi di monopolio.

6.2. La disposizione primaria ha, quindi, demandato alla regolazione dell’Agenzia le modalità e i requisiti per l’autorizzazione alla vendita dei p.l.i., dettando alcuni criteri, tra cui quello della prevalenza.

6.3. Al fine di assolvere al compito di regolare la vendita dei p.l.i. per gli esercizi di vicinato, le farmacie e le parafarmacie, l’Agenzia ha emanato la determina direttoriale n. 92923 del 29.3.2021. Tale regolamentazione ha dato rilievo al requisito della prevalenza prescritto dal legislatore: i ) nella disposizione di cui all’art. 2, comma 4, lett. a ), nella quale ha previsto l’obbligo dell’operatore di presentare una dichiarazione nella quale si impegnasse - nel caso di esercizio di vicinato già attivo ovvero di prossima attivazione, che intendesse svolgere l’attività di vendita di p.l.i. - a rendere, entro quindici giorni dalla fine dei primi sei mesi di attività, decorrenti dalla data dell’autorizzazione, una dichiarazione sostitutiva dalla quale risultassero i corrispettivi da vendite dei p.l.i., e dei dispositivi meccanici ed elettronici, nonché i corrispettivi da vendite e prestazioni relativi ad altri eventuali beni venduti o altre eventuali attività svolte dal medesimo esercizio; ii ) nella disposizione di cui all’art. 10, comma 2, nella quale ha previsto che, per gli esercizi di vicinato, il rinnovo sarebbe stato concesso a condizione che fosse stato sussistente il requisito della prevalenza avuto riguardo alla media, riferita al biennio precedente alla scadenza, dei corrispettivi registrati dalla vendita dei p.l.i., rispetto alla media, avuto riguardo al medesimo periodo, dei corrispettivi registrati relativi alle altre cessioni e prestazioni effettuate dal medesimo esercizio.

6.4. La regolazione dell’Agenzia ha, quindi, dato rilievo al requisito della prevalenza nell’ambito delle dichiarazioni del legale rappresentante e in sede di rinnovo. In quest’ultimo caso, il requisito è stato posto come condizione espressa per ottenere il rinnovo dell’autorizzazione. Nel secondo caso, la determina direttoriale non ha, invece, previsto quali fossero le conseguenze della dichiarazione attestante la mancanza del requisito della prevalenza in costanza del rapporto autorizzatorio.

6.5. La possibilità di disporre la revoca dell’autorizzazione in questa specifica ipotesi non può fondarsi, a parere del Collegio, sugli elementi indicati dall’Agenzia.

6.6. Occorre, in primo luogo, osservare come tale possibilità non discenda dal dato normativo primario che, come esposto, ha demandato all’Agenzia di stabilire le modalità e i requisiti per la vendita dei p.l.i. tenendo conto dei criteri già indicati, tra cui la prevalenza. La normativa primaria non ha, quindi, regolato direttamente la fattispecie della revoca, demandando tale regolazione all’Agenzia, che – nello stabilire le modalità e i requisiti della vendita – poteva, quindi, regolare specificamente il tema relativo al possesso dei requisiti nel corso dell’autorizzazione e l’eventuale revoca in caso di mancanza. Tale regolazione non è stata, tuttavia, predisposta dall’Agenzia, che, come spiegato, ha dato rilievo al tema della prevalenza solo in relazione alla dichiarazione del legale rappresentante e al rinnovo dell’autorizzazione.

6.7. La tesi non può neppure sostenersi evocando il disposto di cui all’art. 5, comma 1, lett. b ), della determina che ha previsto la possibilità di revoca solo in caso di non permanenza nel corso del rapporto autorizzatorio dei requisiti soggettivi di cui all’art. 1, tra i quali non vi è quello della prevalenza.

6.8. Inoltre, non può, neppure, condividersi l’assunto dell’Agenzia secondo cui la possibilità di revoca sarebbe – in caso di sopravvenuto difetto dei presupposti in costanza di rapporto – principio immanente al sistema, anche in ragione di quanto previsto dall’art. 21- quinquies della L. n. 241/1990. Quest’ultima disposizione ancora, invero, la revoca a sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero al caso di mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento o, salvo che per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario. Situazioni che non sono state neppure evocate nel provvedimento impugnato e che, comunque, non ricorrono nel caso di specie, non essendo la revoca stata disposta per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o per mutamento della situazione fattuale non prevedibile o, in ultimo, per la rivalutazione dell’interesse pubblico originario. La revoca è stata, infatti, disposta per il mancato riscontro del requisito della prevalenza ma le modalità e i tempi di tale riscontro dovevano essere fissati dalla regolamentazione dell’Agenzia che, sul punto, è rimasta, tuttavia, silente. Né tale ipotesi è stata disciplinata dalla successiva circolare del 24.2.2023 che ha regolato i tempi e le modalità della dichiarazione in caso di titolo autorizzatorio inferiore al biennio, senza porre alcuna indicazione in ordine ai casi di revoca.

6.9. La possibilità di una revoca nelle more del rapporto non può neppure sostenersi in ragione delle dichiarazioni a cui è tenuto il legale rappresentante in forza delle disposizioni di cui all’art. 2, comma 4, lett. a ), della determina direttoriale e della lettera a ) della circolare. Infatti, si tratta di dichiarazioni con le quali il legale rappresentante comunica la sussistenza del requisito della prevalenza nel periodo indicato ma non vi è alcuna ulteriore regola che leghi - al difetto di tale requisito - la revoca dell’autorizzazione nel periodo della sua valenza. Né può condividersi l’assunto dell’Agenzia, secondo la quale la dichiarazione sarebbe, in sostanza, funzionale proprio a tale controllo e, quindi, all’eventuale revoca. Ad una simile prospettazione ostano non soltanto la mancanza di una regola espressa ma anche il confronto sistematico con la regola valevole in caso di rinnovo, che impone di valutare la prevalenza rispetto alla media delle vendite realizzate nel periodo di validità dell’autorizzazione, escludendo, quindi, un possibile rilievo alla mancanza di prevalenza in periodi intermedi. Va, inoltre, considerato che se la ratio della regola è quella - come spiegato dall’Agenzia – di assicurare che i p.l.i. siano venduti da negozi specializzati, tale ratio implica che siano ritenuti tali solo gli esercizi che raggiungano la prevalenza in un determinato periodo temporale, dovendosi tener conto dei tempi fisiologici per conseguire tale specializzazione nelle vendite e degli investimenti attuati per realizzarla, che l’operatore economico parametra – in difetto di un’espressa regola sulla revoca in costanza di rapporto autorizzatorio - sul periodo di validità dell’autorizzazione.

6.9.1. Le considerazioni esposte non sono smentite dall’argomento dell’Agenzia, secondo la quale l’impossibilità di disporre la revoca renderebbe priva di significato la dichiarazione sui dati funzionali a stabilire la prevalenza. Deve, infatti, osservarsi come una simile conseguenza non dipende dall’interpretazione delle regole ma dalle regole stesse e, quindi, dall’attività regolatoria dell’Agenzia che è risultata, in parte qua , incompleta. Allo stato attuale della regolazione, il significato assunto dalla dichiarazione risiede nella possibilità di ottenere indicazioni sulla mancanza del requisito nel periodo intermedio, consentendo all’Agenzia di esercitare la vigilanza di cui all’art. 18 del D.PR. n. 504/1995, richiamato dall’art. 62- quater , comma 6, del medesimo articolato normativo.

7. In ragione di quanto esposto il ricorso in appello deve essere respinto.

8. Le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato ( cfr ., ex plurimis , Consiglio di Stato, Sez. VI, 2.9.2021, n. 6209; Id., 13.9.2022, n. 7949), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

9. Le spese di lite del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a rifondere a Noloop s.r.l. le spese di lite del presente grado di giudizio, che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA OL, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

LO OR, Consigliere, Estensore

Thomas Mathà, Consigliere

L'RE	IL PRESIDENTE
LO OR	CA OL

IL SEGRETARIO