N. 03356/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 10/03/2026
N. 01927 /2026 REG.PROV.COLL. N. 03356/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 3356 del 2025, proposto dalla Regione Autonoma della Sardegna, in persona del presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Floriana Isola e Alessandra Putzu, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia
contro
Università degli studi di Sassari, in persona del rettore pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata, in Roma, via dei Portoghesi 12
e nei confronti della
Gestione regionale sanitaria liquidatoria ex L.R. n. 17/2021, in persona del commissario straordinario e legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Luisa Brundu, con domicilio digitale p.e.c. in registri di giustizia N. 03356/2025 REG.RIC.
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna (sezione prima)
n. 760/2024
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Gestione regionale sanitaria liquidatoria ex l. reg. n. 17 del 2021 e dell'Università degli studi di Sassari;
Viste le memorie e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 il consigliere AB
NI e uditi per le parti gli avvocati Alessandra Putzu e Massimiliano Passi in sostituzione dell'avvocato Maria Luisa Brundu;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La Regione autonoma della Sardegna propone appello contro la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna i cui estremi sono indicati in intestazione, che in accoglimento della domanda dell'Università degli studi di Sassari
l'ha condanna a pagare all'ateneo ricorrente «l'importo di € 2.168.560,91, oltre interessi legali e rivalutazione».
2. La condanna pecuniaria concerne le somme che l'Università degli studi di Sassari ha corrisposto al proprio personale docente impiegato in attività assistenziali in regime di “plus orario” nelle cliniche e negli istituti universitari convenzionati con il servizio sanitario regionale nel periodo 1° gennaio 1983 - 23 luglio 1987, in esecuzione della convenzione tra le amministrazioni in causa stipulata in data 14 giugno 1983, attuativa dell'art. 39 della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale 23 dicembre 1978, n.
833. L'ammontare corrisponde a quello complessivamente pagato dall'ateneo in N. 03356/2025 REG.RIC.
esecuzione dei giudicati civili ottenuti dal proprio personale docente, a titolo di indennità di perequazione del trattamento economico con il personale sanitario della
Regione, ai sensi degli artt. 31 del DPR 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali), e 102 del DPR 11 luglio 1980, n. 382
(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di formazione nonchè sperimentazione organizzativa e didattica).
3. Sulla domanda fondata sui titoli ora esposti, riproposta nella presente sede giurisdizionale amministrativa dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice civile, la pronuncia di primo grado ha dapprima respinto l'eccezione di carenza di legittimazione passiva della Regione in favore dell'(allora) USL n. 1 di Sassari. Sul punto, ha statuito che per il periodo oggetto di domanda «nessun rapporto si era ancora instaurato con la USL», la quale aveva invece stipulato con l'ateneo ricorrente la successiva convenzione in data 23 luglio 1987, attuativa di quella del 14 giugno
1983 riguardante invece la Regione.
4. Nel merito della pretesa azionata in giudizio, la sentenza ha statuito che quest'ultima ha assunto l'«onere economico» per il servizio svolto dal personale medico dell'ateneo, donde la fondatezza della domanda di rivalsa dell'ateneo ricorrente nei cui confronti il medesimo personale ha vittoriosamente agito in sede civile.
5. Di seguito è stata poi respinta l'eccezione di prescrizione, sul rilievo che dall'epoca in cui le somme dovute al personale universitario sono state pagate, «rispettivamente dal 31.12.1992 e dal 31.12.1993 (date dei mandati di pagamento, rispettivamente, n.
18107 e n. 19553)», da individuarsi come decorrenza rispetto all'azione di rivalsa proposta, era decorso meno di un decennio quando all'amministrazione regionale sono state inviate «richieste e diffide stragiudiziali di pagamento, tra il 25.9.2002 ed il
28.10.2002», alle quali ha fatto seguito la proposizione della domanda giudiziale in sede civile nel 2003. N. 03356/2025 REG.RIC.
6. L'appello sottopone a censura gli argomenti ora esposti e sulla cui base la Regione
Sardegna è stata condanna.
7. L'Università originaria ricorrente si è costituita in resistenza.
8. Si è costituita in appello anche la Gestione regionale sanitaria liquidatoria ai sensi della legge regionale 22 novembre 2021, n. 17 (Disposizioni di carattere istituzionale- finanziario e in materia di sviluppo economico e sociale), nei confronti della quale il contraddittorio è stato esteso per ordine del giudice di primo grado ex art. 28 cod. proc. amm., e che ha chiesto la conferma della sentenza e il rigetto di ogni domanda eventualmente proposta nei propri confronti.
DIRITTO
1. Con il primo motivo d'appello viene riproposta l'eccezione di carenza di legittimazione passiva della Regione, che si assume erroneamente respinta dalla sentenza di primo grado in violazione del giudicato civile tra le parti, di cui alle sentenze del Tribunale di Cagliari del 22 febbraio 2010, n. 617, e della Corte
d'Appello di Cagliari del 12 agosto 2016, n. 644. Viene al riguardo sottolineato che le pronunce ora citate, con le quali è stata declinata la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda, hanno concordemente rilevato la necessità di una previsione convenzionale affinché l'onere economico per l'indennità perequativa a favore del personale docente universitario addetto a funzioni assistenziali possa essere riversato sulla Regione. Quindi, contrariamente a quanto statuito dalla sentenza si assume che la convenzione in data 14 giugno 1984 tra le parti avrebbe natura di «accordo programmatico». Da essa nessun onere economico a carico dell'amministrazione regionale potrebbe pertanto derivare. L'onere sarebbe invece stato assunto dall'USL
n. 1 di Sassari, nei confronti del quale è stata ordinata l'integrazione del contraddittorio in primo grado, sulla base della sopra menzionata convenzione attuativa del 23 luglio N. 03356/2025 REG.RIC.
1987, con la quale sono state individuate le strutture e il personale interessati al raggiungimento degli obiettivi della programmazione sanitaria nazionale e regionale.
2. Con il secondo motivo d'appello si censura la sentenza per avere accertato la responsabilità della Regione sulla base delle somme complessivamente corrisposte dall'Università ricorrente al proprio personale, in base ai giudicati civili da questo ottenuti. Si sottolinea che le pronunce sono state rese all'esito di giudizi dei quali la medesima Regione non è stata parte, senza che siano stati previamente determinati i limiti normativamente posti al concorso alla spesa della medesima amministrazione regionale dalla legge, ai sensi degli artt. 67 del DPR 25 giugno 1983, n. 348 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dagli accordi per il trattamento economico del personale delle unità sanitarie locali), 102 del DPR 11 luglio 1980, n. 312, e 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Sul punto, l'appello richiamata la giurisprudenza amministrativa in materia, viene ribadita la necessità che questo concorso sia disciplinato da apposite convenzioni in cui siano individuati le strutture e il personale interessato, quod non nel caso della più volte richiamata convenzione del 14 giugno
1984, rispetto alla cui effettiva portata la sentenza avrebbe adottato una non consentita interpretazione di carattere sostitutivo della volontà delle parti. Inoltre, l'estensione alla Regione della responsabilità per i giudicati civili ottenuti dal personale dell'ateneo ricorrente si porrebbe in violazione dei limiti soggettivi del giudicato, ai sensi dell'art. 2909 cod. civ., nel caso di specie non opponibile all'amministrazione appellante, anche in mancanza di un riconoscimento dell'utilità delle prestazioni svolte in regime di surplus orario «nel silenzio compiacente dell'Università».
3. Con il terzo motivo d'appello viene dedotta la carente motivazione a base del rigetto dell'eccezione di prescrizione del credito ex adverso azionato, in relazione alla quale non si sarebbe tenuto conto che la convenzione in data 14 giugno 1984, su cui il diritto in questione si fonda, «ha previsto un obbligo di corresponsione delle somme, con cadenza mensile, direttamente all'Università degli Studi di Sassari». Pertanto, N. 03356/2025 REG.RIC.
diversamente da quanto supposto dalla sentenza, non si applicherebbe la prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 cod. civ., ma quella quinquennale per le somme da pagarsi periodicamente, ai sensi dell'art. 2948, n. 4), cod. civ.; al medesimo riguardo si ribadiscono i limiti derivanti dalla natura della convenzione e dal fatto che rispetto ai giudicati ottenuti dal personale universitario impiegato in strutture convenzionate la Regione è terza.
4. Con il quarto motivo, svolto in via subordinata, si censura il cumulo degli accessori sul credito in linea capitale liquidato. Si oppone al riguardo la natura di credito di valuta, per il quale ai sensi dell'art. 1224, comma 1, cod. civ. sono dovuti gli interessi dal giorno della mora, mentre la rivalutazione monetaria, quale maggior danno di cui al comma 2 della medesima disposizione, può essere riconosciuto solo in ipotesi di specifica domanda, nel caso di specie non proposta.
5. I motivi sono infondati, con la sola eccezione della censura svolta in via subordinata concernente la rivalutazione monetaria.
6. Contrariamente a quanto si suppone con il primo motivo d'appello, la Regione
Sardegna è passivamente legittimata rispetto alla pretesa dell'Università di Sassari di essere da questa tenuta indenne dell'esborso sostenuto nei confronti del proprio personale docente per funzioni assistenziali da questo svolte in regime di “plus orario”
a favore del servizio sanitario regionale, in esecuzione della più volte richiamata convenzione tra le parti in data 14 giugno 1983. La legittimazione passiva si fonda sull'atto in questione, fonte di reciproche obbligazioni tra le parti in causa, tra le quali quello azionato nel presente giudizio, come infra specificato.
7. La contestazione formulata con il presente appello verte appunto sulla portata degli obblighi discendenti da quest'ultima, che per la Regione non sarebbero mai stati costituiti a proprio carico, in ragione del carattere meramente programmatico dell'atto.
Sennonché, l'assunto si pone in contrasto con la cornice normativa in cui esso è stato stipulato e con il suo stesso contenuto. N. 03356/2025 REG.RIC.
8. Sotto il primo profilo, la convenzione richiama le sopra citate disposizioni di legge e regolamento, a partire dall'art. 39 della delle istitutiva del servizio sanitario nazionale, 23 dicembre 1978, n. 833, che ha previsto un «idoneo coordinamento» con il sistema universitario ed in particolare le facoltà di medicina e demandato alle amministrazioni interessate di stipulare «convenzioni per disciplinare, anche sotto
l'aspetto finanziario» l'apporto dell'accademia al servizio universale.
9. Per quanto di specifico interesse nel presente giudizio, il disegno programmatico definito in sede di istituzione del servizio sanitario nazionale è stato attuato, tra l'altro, con la previsione a favore del personale universitario chiamato a prestare la propria attività nelle strutture convenzionate con un'apposita indennità perequativa, ai sensi dei parimenti citati artt. 31 del DPR 20 dicembre 1979, n. 761, e 102 del DPR 11 luglio
1980, n. 382. In coerenza con il descritto quadro normativo, la convenzione del 14 giugno 1983 tra Regione e Università di Sassari ha disciplinato il concorso di questa
«alla realizzazione dei fini del Servizio Sanitario Nazionale con le strutture proprie», individuate negli allegati alla convenzione (art. 2).
10. Con riguardo specifico alla condizione giuridico-economica del personale docente impiegato a questo scopo, la convenzione ha richiamato la normativa di legge concernente i «diritti e i doveri che, per la parte assistenziale, il personale universitario assume» e che «sono quelli previsti dall'art. 35 del D.P.R. 20.12.1979,
n. 761, per il personale di pari o corrispondente qualifica del ruolo regionale» (art. 7, comma 1). A questo scopo ha posto a carico dell'Università di «garanti(re) alla
Regione, previa opportuna intesa con la stessa sulle concrete modalità di attuazione
e di verifica anche in relazione alle esigenze funzionali della struttura, che il personale universitario nell'unità operativa a direzione universitaria, globalmente considerato, presti attività assistenziale per un numero di ore pari a quello assicurato da una corrispondente unità operativa dipendente dalle U.S.L. calcolata sul presupposto di un organico di personale medico a tempo definito» (art. 7, comma 2). Sul piano N. 03356/2025 REG.RIC.
attuativo ha previsto che il personale docente impiegato nell'ambito della convenzione
«è indicato in appositi elenchi nominativi predisposti dall'Università», secondo lo schema redatto in conformità agli allegati della stessa (art. 12). Quindi, per il personale indicato da quest'ultima negli elenchi è previsto che il relativo trattamento economico sia quello di cui ai più volte citati artt. 31 del DPR 20 dicembre 1979, n. 761, e 102 del DPR 11 luglio 1980, n. 382 (art. 13).
11. Le disposizioni normative in questione hanno istituito a favore del personale universitario che presta servizio le strutture convenzionate «con le regioni e con le unità sanitarie locali, anche se gestiti direttamente dalle università (…) una indennità, non utile ai fini previdenziali e assistenziali, nella misura occorrente per equiparare il relativo trattamento economico complessivo a quello del personale delle unità sanitarie locali di pari funzioni, mansioni e anzianità» (art. 31, comma 1, del DPR 20 dicembre 1979, n. 761, richiamato dall'art. 102, comma 2, del DPR 11 luglio 1980, n.
382). Di specifico interesse nel presente giudizio è l'art. 31, comma 2, del DPR 20 dicembre 1979, n. 761, secondo cui «le somme necessarie per la corresponsione della indennità di cui al presente articolo sono a carico dei fondi assegnati alle regioni
(…) e sono versate, con le modalità previste dalle convenzioni, dalle regioni alle università, su documentata richiesta, per la corresponsione agli aventi diritto».
12. Tutto ciò premesso, le clausole convenzionali sopra esaminate rendono palese che lungi dall'avere natura programmatica la convenzione è fonte diretta di diritti ed obblighi per le parti stipulanti (secondo lo schema generale del contratto enunciato dall'art. 1321 cod. civ.). Con essa l'Università si è impegnata a concorrere agli obiettivi del servizio sanitario attraverso proprie strutture e personale, mentre la
Regione si è fatta carico dell'onere economico derivante dalla sovraordinata normativa di legge.
13. Con riguardo alla fase esecutiva della convenzione, l'Università si è tra l'altro impegnata a fornire gli elenchi nominativi del proprio personale impiegato in funzioni N. 03356/2025 REG.RIC.
assistenziali e l'obbligo in questione risulta adempiuto. L'ateneo ha infatti prodotto nel giudizio di primo grado gli elenchi in questione, indirizzati all'allora competente unità sanitaria locale (produzioni documentali in data 12 dicembre 2017). Sui documenti in questione ed in particolare sul loro invio alla struttura destinataria ivi indicata non vi sono deduzioni difensive da parte della Regione.
14. Ricorrono dunque tutti i presupposti perché questa sia ritenuta responsabile per le somme corrisposte dall'Università al proprio personale impiegato nelle strutture convenzionate con il servizio sanitario in esecuzione della più volte citata convenzione tra le parti, come accertate nei giudicati civili emessi in suo favore.
15. A quest'ultimo riguardo, e cioè per quanto concerne invece la natura dell'azione proposta nel presente giudizio, va precisato essa è riferibile ad un rapporto giuridico distinto da quello invece intercorrente tra l'ateneo e il proprio personale dipendente, che trova la propria fonte nella convenzione tra le parti. Ne deriva che diversamente da quanto suppone la Regione, difetta in essa la qualità di parte necessaria nei giudizi a suo tempo promossi dal medesimo personale nei confronti dell'Università per il pagamento di quanto dovuto in ragione delle attività assistenziali svolte presso le unità sanitarie regionali.
16. Sul piano civilistico il distinto rapporto interno ai due enti si sostanzia pertanto in una garanzia impropria rispetto al debito retributivo dell'ateneo, che avrebbe a suo tempo facoltizzato, ai sensi dell'art. 106 cod. proc. civ., ma non già obbligato alla chiamata in causa della Regione. L'ulteriore corollario ritraibile dal descritto inquadramento è che l'azione proposta nei confronti di quest'ultima nel presente giudizio è riconducibile ad un credito fatto valere in via di regresso (o rivalsa) nei confronti dell'obbligato, avente il proprio titolo giuridico ex artt. 1173 e 1321 cod. civ. nella più volte richiamata convenzione tra le parti del 14 giugno 1983, e nella normativa di legge da essa richiamata, concernente il trattamento economico del personale universitario impiegato nelle strutture sanitarie convenzionate. N. 03356/2025 REG.RIC.
17. Ne deriva che sono infondati gli assunti di quest'ultima intesi a sostenere l'inopponibilità ad essa dei giudicati civili dei dipendenti universitari nei confronti di quest'ultima. I giudicati attengono infatti al distinto rapporto di impiego tra l'Università e il proprio personale e rispetto a quello derivante dalla convenzione azionata nel presente giudizio il necessario presupposto in ragione del quale la prima
è legittimata ad agire nei confronti della Regione per essere tenuta indenne dell'onere economico sostenuto in forza dei medesimi giudicati. Va pertanto esclusa la violazione dell'art. 2909 cod. civ., così come si palesa irrilevante il fatto che nel resistere alle domande proposte dai propri dipendenti l'Università di Sassari abbia contestato la propria legittimazione passiva in favore delle unità sanitarie locali, nell'esercizio delle proprie facoltà difensive rispetto alle domande contro di essa proposte dal proprio personale. Sul punto deve ancora aggiungersi che nel presente giudizio sull'azione di regresso, autonoma sul piano sostanziale rispetto al rapporto di impiego dei dipendenti universitari con l'ateneo, la Regione ha potuto formulare tutte le contestazioni rispetto al diritto azionato da quest'ultimo, come peraltro avrebbe potuto nell'ambito della chiamata in garanzia impropria nei giudizi civili.
18. In ragione di tutto quanto ora esposto risulta infondata anche l'eccezione di prescrizione riproposta dalla Regione stessa. Come infatti correttamente statuito dalla sentenza di primo grado, in difetto di una previsione specifica relativa all'azione di regresso va fatta applicazione della prescrizione ordinaria decennale ex art. 2946 cod. civ., laddove quella quinquennale ex art. 2948, n. 4), cod. civ. invocata dall'amministrazione appellante, relativa agli «interessi» e a «tutto ciò che deve pagarsi periodicamente ad anno o in termini più brevi». Al medesimo riguardo va inoltre dato atto che non vi sono specifiche censure sulla decorrenza del termine decennale, parimenti ricondotta in modo esatto dalla pronuncia di primo grado all'epoca dei pagamenti delle somme al personale universitario «rispettivamente dal
31.12.1992 e dal 31.12.1993 (date dei mandati di pagamento, rispettivamente, n. N. 03356/2025 REG.RIC.
18107 e n. 19553)», cui hanno fatto seguito, quali atti interruttivi le «richieste e diffide stragiudiziali di pagamento, tra il 25.9.2002 ed il 28.10.2002», prima che il decennio spirasse, e infine la proposizione della domanda giudiziale in sede civile nel 2003, poi riproposta nella presente sede giurisdizionale amministrativa in conseguenza della declinatoria di giurisdizione del giudice civile (con le sentenze del Tribunale di
Cagliari del 22 febbraio 2010, n. 617, e della Corte d'Appello di Cagliari del 12 agosto
2016, n. 644, sopra richiamate).
19. Come in precedenza accennato è invece fondata la censura svolta in via subordinata concernente gli accessori del credito pecuniario liquidato in sentenza, sul quale non vi sono invece contestazioni. Risulta altrettanto incontroverso che il credito
è di valuta, per cui esso è produttivo ai sensi dell'art. 1224, comma 1, cod. civ. unicamente degli interessi compensativi, al saggio legale via via vigente. Non è per contro dovuta la rivalutazione monetaria, la cui funzione è di preservare dalle conseguenze del fenomeno inflattivo tipico della moneta crediti pecuniari sorti in virtù della conversione in equivalente monetario di un bene o un diritto avente un proprio valore.
20. L'appello va dunque accolto solo limitatamente alla condanna al pagamento della rivalutazione monetaria sul capitale liquidato. Per il resto va confermata. La natura e la complessità delle questioni controverse giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra tutte le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e per l'effetto, in parziale riforma della sentenza di primo grado, dichiara non dovuta la rivalutazione monetaria sul capitale liquidato; conferma nel resto.
Spese compensate. N. 03356/2025 REG.RIC.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:
RT PP, Presidente
AB NI, Consigliere, Estensore
Angela Rotondano, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
AB NI RT PP
IL SEGRETARIO