Pubblicato il 10/03/2026

N. 01924/2026REG.PROV.COLL.

N. 06712/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6712 del 2025, proposto in relazione alla procedura CIG 7746504952, 7746505A25 da
KE S.p.A. quale mandataria A.T.I. con Consorzio Ecobi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Baccolini, Francesco Rizzo, Francesco Gesess, Edward William Watson Cheyne, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Intercent-Er Agenzia Regionale per lo Sviluppo dei Mercati Telematici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Danilo Tassan Mazzocco, Alfonso Polillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia AG (Sezione Seconda) n. 00603/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Intercent;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2026 il Cons. MA TI e uditi per le parti gli avvocati Gesess e Polillo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Si tratta di una convenzione quadro, riguardante il servizio di pulizie (ordinarie e straordinarie) per gli enti pubblici dell’Emilia AG (ad esclusione delle strutture sanitarie), che la centrale di committenza della Regione Emilia AG (INTERCENT) ha tra l’altro stipulato per quattro lotti, a seguito di gara, anche con KE. Nel caso qui controverso si tratta, in particolare, dei lotti 1 e 2 (di importo pari, rispettivamente, a 24,15 milioni e a 27,2 milioni di euro).

La convenzione quadro veniva firmata il primo settembre 2021 e, dal mese di ottobre 2021, avevano inizio i contratti attuativi tra KE ed i vari enti pubblici della Regione Emilia - AG.

Nel mese di giugno 2022, venivano poi pubblicate le tabelle ministeriali relative al costo del lavoro con cui si dava atto degli aumenti contrattuali disposti con CCNL Multiservizi dell’8 giugno 2021.

KE chiedeva allora l’adeguamento dei prezzi con riguardo ai servizi ausiliari e complementari (quelli dunque extra canone e straordinari, da attivare su specifica richiesta dei singoli enti, e non i servizi ordinari da svolgere con continuità) ma la centrale di committenza, con determinazione n. 654 del 25 novembre 2022, accoglieva l’istanza a partire dalla pubblicazione delle tabelle (giugno 2022) e non dalla stipula del CCNL di settore (giugno 2021) come da richiesta di RE la quale riteneva che, in questo modo, non sarebbero stati altrimenti “coperti” i servizi ausiliari svolti nel 2021 e per una parte del 2022 (sino a tutto maggio).

2. KE presentava ricorso al TAR Bologna il quale tuttavia affermava che la legge di gara sarebbe stata chiara nel far partire l’adeguamento dei prezzi (per aumento del costo del lavoro) dalla pubblicazione delle tabelle (giugno 2022) e non dalla stipula del CCNL di comparto (giugno 2021). Più in particolare il TAR affermava che:

2.1. “E’ materia del contendere l’accertamento del diritto di KE s.p.a. alla revisione dei prezzi contrattuali riferiti alla Convenzione Quadro per l'affidamento del servizio di pulizia, sanificazione e servizi ausiliari - lotti nn. 1 e 2 - relativamente al periodo luglio 2021-giugno 2022 conseguente all’aumento del costo della manodopera, riconosciuto dalla stazione appaltante soltanto con decorrenza dalla pubblicazione delle Tabelle ministeriali e non dal perfezionamento del nuovo C.C.N.L. per il personale dipendente da imprese di pulizia”. Ed ancora che: “Oggetto del contendere è dunque la determinazione della esatta decorrenza del diritto alla revisione, con esclusivo riferimento (come è pacifico) ai servizi complementari che a norma del Capitolato possono essere richiesti dalle singole amministrazioni contraenti per specifiche esigenze, servizi dunque ulteriori e diversi da quelli “a canone””;

2.2. Dopo avere affermato la giurisdizione esclusiva del GA in materia di revisione dei prezzi ex art. 133, co. 1, lettera e), n. 2, c. p. a., rigettava le due eccezioni di inammissibilità sollevate da INTERCENT sia con riguardo alla mancata notifica ad almeno un contrrointeressato (in quanto per tali procedure la “centrale di committenza … è l’unica responsabile della procedura e l’unica ad aver formalmente adottato gli atti qui contestati, mentre le amministrazioni contraenti sono mere beneficiarie della procedura di gara indetta ed espletata dalla centrale”) sia con riguardo al lamentato difetto di interesse (in quanto “la ricorrente ha fornito elementi … comprovanti la ricezione degli ordinativi per l’attivazione dei servizi complementari mediante dichiarazioni rese dalle Consorziate esecutrici degli affidamenti in questione”);

2.3. Nel merito della questione:

2.3.1. L’art. 106, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 50 del 2016, stabilisce tra l’altro che: “I contratti di appalto … possono essere modificati … se le modifiche … sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi. Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard” . In altre parole: “la revisione dei prezzi contrattuali deve conclusivamente trovare un “chiaro e inequivocabile” riferimento in sede di lex specialis non introducendo l’art. 106 d.lgs. 50/2016 alcun meccanismo revisionale legale, diversamente da quanto oggi prevedono gli artt. 60 e 120 del d.lgs. 36/2023”;

2.3.2. Nel caso di specie, tale “fonte contrattuale” è rinvenibile nell’articolo 15 “Adeguamento dei prezzi” della Convenzione Quadro così sinteticamente articolato, per quanto di specifico interesse: “1. Il prezzo dei singoli servizi rimane fisso ed immutato per i primi 12 (dodici) mesi di durata della Convenzione, decorsi i quali … l’Agenzia potrà procedere alla revisione dei prezzi, ai sensi del comma 2 … 2. … eventuali richieste di revisione … saranno valutate in contraddittorio … procedendo … di norma, ad un’istruttoria condotta sulla base dei costi standard ove definiti … 3. In caso di mancanza di pubblicazione dei costi standard, il parametro di riferimento sarà la variazione media dell’indice ISTAT generale dei prezzi al consumo per famiglie di operai ed impiegati … (indice F.O.I)” ;

2.3.3. Inoltre: l’art. 17, lett c), punto 4, del disciplinare di gara prevede che “in relazione ai ‘costi medi orari del lavoro per il personale dipendente’, il concorrente deve … applicare al proprio personale il costo medio orario di cui alle tabelle come determinate dal Ministero del lavoro” ; il successivo art. 18.3, lettera C), che: “Per le prestazioni dei servizi ausiliari … il concorrente dovrà offrire una percentuale di sconto sulla maggiorazione del 25% del costo della mano d’opera” ;

2.3.4. Ciò detto, il richiamato art 15 della Convenzione si riferisce “esclusivamente alle variazioni collegate agli indici Istat e non già alla variazione del costo orario della manodopera risultante … dalle Tabelle Ministeriali”;

2.3.5. In una diversa prospettiva: “L’art 17 lett c) punto 4 del Disciplinare di gara … è però fermo nel prendere come riferimento per il costo della manodopera il momento della pubblicazione del Decreto Ministeriale e non già … quello decisamente antecedente di perfezionamento del nuovo C.C.N.L. (8 giugno 2021)”;

2.3.6. Da quanto detto il TAR faceva così discendere il rigetto del ricorso poiché, come appena detto, per l’aumento del costo del lavoro (da computare mediante la procedura di revisione prezzi) occorre considerare come dies a quo la pubblicazione delle tabelle ministeriali (giugno 2022) e non la stipula del CCNL (giugno 2021).

3. La decisione del TAR veniva impugnata:

3.1. Mediante appello principale da KE per le seguenti ragioni:

3.1.1. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stata considerata la violazione del disciplinare di gara la cui corretta interpretazione, in particolare dei citati articoli 17 e 18 (cfr. par. 2.3.3. della presente decisione), indurrebbe a considerare “che quando, come nel caso di specie, durante la vigenza della Convenzione si modifica il costo orario della mano d’opera, l’appaltatore ha diritto all’adeguamento del corrispettivo” (pag. 8 atto di appello principale). In particolare, il citato art. 17, lett. c), punto 4 del disciplinare non recherebbe alcun riferimento al «momento della pubblicazione del Decreto Ministeriale» (pag. 9 atto di appello principale). Dal canto suo il decreto ministeriale n. 25 del 2022, recante approvazione delle c.d. tabelle ministeriali sul costo del lavoro, avrebbe determinato il costo medio orario non per il periodo successivo al luglio 2022 ma anche per quello da luglio 2021 a luglio 2022, ovverosia quello di cui si discute in questa sede (pag. 10 atto di appello principale);

3.1.2. Erroneità nella parte in cui non sarebbe stato considerato il radicale difetto di motivazione in capo al provvedimento oggetto di impugnazione (determinazione n. 654 del 2022 con cui si differisce al giugno 2022 l’adeguamento del costo del lavoro).

3.2. Con appello incidentale autonomo della centrale di committenza INTERCENT per erroneità nella parte in cui il giudice di primo grado:

3.2.1. Non avrebbe dichiarato la inammissibilità del ricorso per omessa notificazione ad almeno uno dei soggetti controinteressati ossia uno degli enti pubblici che avevano ormai avviato, mediante stipula di contratti esecutivi, il suddetto servizio di pulizie con RE;

3.2.2. Non avrebbe dichiarato la inammissibilità del ricorso anche per difetto di interesse atteso che la stessa RE non avrebbe dimostrato la sussistenza di richieste specifiche, da parte dei vari enti pubblici con cui aveva stipulato contratti esecutivi, per servizi ausiliari o straordinari di pulizie (extracanone);

3.2.3. Non avrebbe applicato, nel merito, il principio di immutabilità dei prezzi di cui all’art. 15 della convenzione quadro che sarebbe applicabile anche al costo della manodopera e non solo per aumento degli indici ISTAT;

3.2.4. Difetto di motivazione nella parte in cui la sentenza non avrebbe citato anche l’art. 18.3. del disciplinare.

4. INTERCENT chiedeva il rigetto dell’appello principale e KE il rigetto di quello principale.

5. Alla pubblica udienza del 19 febbraio 2026 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni e i due appelli venivano infine trattenuti in decisione.

6. Tutto ciò premesso va innanzitutto vagliato l’appello incidentale di INTERCENT, atteso che le censure in esso contemplate costituiscono necessario antecedente logico di quelle contenute nell’appello principale (anche sotto il profilo di merito, come si avrà modo di osservare). Lo stesso appello incidentale si rivela peraltro fondato per le ragioni che verranno di seguito indicate.

7. Quanto al primo motivo di appello incidentale, il ricorso di primo grado non veniva in effetti notificato anche alle amministrazioni che, nel frattempo, avevano stipulato diversi contratti esecutivi con KE. Amministrazioni queste che, benché ampiamente conosciute o comunque “agevolmente individuabili”, hanno dunque un interesse a mantenere integra la nota di INTERCENT con cui si dispone l’aumento dei servizi complementari a decorrere da giugno 2022 e non da luglio 2021. Più in particolare:

7.1. KE pretende il riconoscimento, da parte di INTERCENT, di un aumento delle tariffe orarie anche per i servizi ausiliari/complementari (ossia di quelle attività che possono essere richieste per specifiche esigenze della singola amministrazione contraente medesima) asseritamente eseguiti da luglio 2021 a giugno 2022 a beneficio delle singole amministrazioni contraenti (in capo alle quali grava l’obbligo di pagamento del relativo corrispettivo);

7.2. Il pagamento dei corrispettivi dei singoli contratti (ordinativi di fornitura) è effettuato come appena detto delle amministrazioni contraenti (nel caso di specie, i singoli enti pubblici della Regione Emilia AG che hanno deciso di aderire alla convenzione quadro stipulata dalla centrale di committenza regionale) in favore del fornitore ossia RE;

7.3. Tali amministrazioni contraenti risultano pertanto titolari di un evidente interesse di segno opposto a quello vantato da KE e, quindi, alla declaratoria di piena legittimità della determinazione dirigenziale n. 654 del 25 novembre 2022 dalla stessa KE gravata. Tali amministrazioni, in altre parole, serbano un interesse specifico alla conservazione dell’atto con cui INTERCENT ha fatto slittare l’aumento dei prezzi di tali servizi complementari da luglio 2021 (richiesta di RE) a giugno 2022. E ciò per la chiara esigenza di effettuare un minore esborso di somme a favore di RE;

7.4. Con la doverosa precisazione che le amministrazioni contraenti, poiché destinatarie degli effetti della convenzione quadro, dovevano essere evocate in giudizio nella qualità non di “amministrazioni resistenti” (ruolo che nel giudizio in questione è pacificamente assegnato alla centrale di committenza regionale che ha agito quale stazione appaltante) ma, piuttosto, di “soggetti controinteressati” in quanto tali titolari, come appena detto, di uno specifico interesse alla conservazione dell’atto gravato (dato che, per loro stessi, tale provvedimento si rivela fonte di benefici in termini di minori esborsi finanziari);

7.5. Di qui la inapplicabilità delle conclusioni di cui alla sentenza della Adunanza plenaria n. 8 del 2018, invocata dalla difesa di RE, la quale si riferisce al diverso caso dell’impugnazione degli atti di una gara gestita dalla centrale di committenza, laddove nel caso di specie si tratta di atti successivi alla gara stessa che riguardano, in modo alquanto diretto, la posizione delle amministrazioni contraenti (quelle ossia che aderiscono alla convenzione mediante ordinativi di fornitura) le quali hanno uno specifico interesse a mantenere inalterati taluni equilibri contrattuali;

7.6. In conclusione ricorrevano, nel caso di specie, tutti i presupposti onde qualificare le amministrazioni contraenti alla stregua di soggetti controinteressati sussistendo sia il c.d. elemento formale (tali amministrazioni erano infatti agevolmente individuabili mediante una mera ricostruzione degli ordinativi di fornitura emessi in seguito alla stipula della convenzione quadro) sia il c.d. elemento sostanziale costituito dal negativo impatto economico che le stesse subirebbero per effetto dell’eventuale annullamento della gravata determinazione INTERCENT n. 654 del 2022 (da cui scaturirebbe l’effetto retroattivo della revisione dei prezzi e dunque un maggior esborso finanziario a carico delle stesse amministrazioni contraenti);

7.7. Ciononostante, come chiaramente si evince dagli atti del giudizio KE non ha notificato ad alcuna di siffatte amministrazioni contraenti l’atto di impugnazione in questione. E tanto in aperta violazione dell’art. 41, comma 2, c.p.a., il quale impone la notifica del gravame ad almeno uno dei controinteressati ossia quei soggetti che, come le amministrazioni contraenti del caso di specie, hanno un interesse effettivo al riconoscimento della legittimità dell’atto gravato.

7.8. Di qui la omessa pronunzia di inammissibilità del giudizio di primo grado ed il conseguente accoglimento del primo motivo di appello.

8. Quanto al secondo motivo di appello incidentale, KE non ha comunque dato prova di avere avuto richieste specifiche di attivazione di servizi ausiliari e complementari, quelli ossia per cui si chiede la revisione dei prezzi: di qui un ulteriore profilo di inammissibilità per carenza di interesse a coltivare il ricorso di primo grado. Più in particolare:

8.1. Con il ricorso di primo grado, KE ha lamentato l’asserita illegittimità della Determinazione n. 654 del 25 novembre 2022 nella parte in cui con tale provvedimento l’Agenzia non avrebbe riconosciuto l’applicabilità “retroattiva” (ossia con riguardo al periodo luglio 2021 – giugno 2022) del costo orario stabilito dalle tabelle ministeriali pubblicate con D.D. n. 25 del 6/6/22 per il calcolo del corrispettivo da versare al fornitore e dovuto in relazione ai suddetti servizi ausiliari/complementari previsti dalla Convenzione-quadro. E tanto in considerazione del fatto che, in seguito al rinnovo del CCNL Multiservizi in data 8 giugno 2021, la stessa RE avrebbe applicato a far data dal 1° luglio 2021 le retribuzioni tabellari ivi previste;

8.2. Pur tuttavia non risulta in alcun modo dimostrato che, tra il mese di luglio 2021 e quello di giugno 2022, KE abbia ricevuto da una o più delle Amministrazioni Contraenti uno o più ordinativi ricomprendenti anche la prestazione di servizi ausiliari/complementari;

8.3. Né, d’altra parte, potrebbero risultare sufficienti a tal fine le dichiarazioni di cui all’allegato 16 del giudizio di primo grado, dichiarazioni rilasciate dai soggetti che eseguono il servizio (RE e la mandante ECOBI) e che si limitano, in ogni caso, a far presente che dal 1° luglio 2021 sarebbero state applicate al personale dipendente le nuove retribuzioni tabellari ma senza indicare, in alcun modo, gli enti pubblici presso cui tali servizi ausiliari sarebbero stati effettuati. Dimostrazione che invece doveva essere pienamente fornita dalla stessa RE anche in ossequio al principio di vicinanza della prova.

8.4. A tale riguardo la difesa di KE (cfr. memoria in data 17 gennaio 2026) eccepisce che non dovrebbe essere fornita la piena prova della lesione ma solo un principio di prova. L’osservazione, pur condivisibile in linea di principio, non tiene tuttavia conto del fatto che, quel che difetta nel caso di specie, è stato proprio un sia pur minimo principio di prova circa la lesività del provvedimento gravato ossia la dimostrazione di aver svolto almeno uno o più servizi di tipo ausiliario;

8.5. Né l’eccezione di primo grado qui riproposta sotto forma di primo motivo di appello potrebbe essere ritenuta alla stregua di integrazione postuma della motivazione atteso che occorre distinguere il piano procedimentale , all’interno del quale si colloca l’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 della legge n. 241 del 1990, dal piano più squisitamente processuale il quale postula, tra le condizioni dell’azione, proprio la dimostrazione dell’interesse a ricorrere ossia la prova (sia pur minima) del danno subito per effetto del provvedimento gravato, prova qui da fornire mediante allegazione (tuttavia del tutto assente) di una o più richieste di attivazione di servizi ausiliari;

8.6. Consegue da quanto detto sinora l’evidente inammissibilità del ricorso di primo grado anche sotto tale specifico profilo atteso che, in mancanza della dimostrazione circa la effettiva attivazione dei predetti servizi ausiliari/complementari, la domanda azionata da KE non risultava in alcun modo supportata da un interesse attuale e concreto ossia dalla prova concreta della lesione asseritamente subita. Di qui ancora l’accoglimento, altresì, del secondo motivo di appello incidentale.

9. Quanto infine al terzo motivo di appello incidentale, risulta fondata la tesi di Intercent anche laddove si evidenzia che l’art. 15 della convenzione prevede, in ogni caso, il congelamento per il primo anno dei prezzi di qualsiasi servizio (quindi anche di quelli ausiliari e complementari). Secondo la tesi di KE, cui ha aderito anche il TAR, tale disposizione si riferirebbe ai soli aumenti ISTAT (mentre qui si tratterebbe di aumenti automatici da ricollegare alle modifiche del costo del lavoro dovute al nuovo CCNL, modifiche poi recepite nella connesse tabelle ministeriali) ma il comma 2 del medesimo art. 15 richiama, quale fattore di adeguamento prezzi, innanzitutto l’aumento dei “costi standard” al cui interno sono ricompresi non solo le risorse tecniche e materiali ma anche quelle umane ossia il costo della manodopera. Osserva al riguardo il collegio che:

9.1. In via preliminare, per giurisprudenza costante “l’introduzione di un nuovo CCNL non costituisce una circostanza eccezionale” onde dare luogo ad una revisione dei prezzi offerti in sede di gara (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 luglio 2025, n. 5995; Cons. Stato, sez. III, 10 luglio 2024, n. 6140; Cons. Stato, sez. III, 5 novembre 2018, n. 6237);

9.2. Va quindi da subito osservato come l’amministrazione appellata, attraverso la determinazione impugnata n. 654 del 2022 (con cui fa scattare l’adeguamento dei prezzi da luglio 2022 e non da luglio 2021), si sia comunque sostanzialmente e discrezionalmente autovincolata a tenere conto altresì, al di là di tale orientamento giurisprudenziale, degli aumenti salariali introdotti con CCNL e poi recepiti nelle connesse tabelle ministeriali;

9.3. Ebbene, da questa forma di autovincolo discende una disciplina del tema della revisione dei prezzi così articolata, almeno nel caso di specie:

9.3.1. L’articolo 15 della Convenzione Quadro (“Adeguamento dei prezzi”) prevede in estrema sintesi che:

“1. Il prezzo dei singoli servizi rimane fisso ed immutato per i primi 12 (dodici) mesi di durata della Convenzione, decorsi i quali … l’Agenzia potrà procedere alla revisione dei prezzi, ai sensi del comma 2 … .

2. … eventuali richieste di revisione … saranno valutate in contraddittorio … procedendo … di norma, ad un’istruttoria condotta sulla base dei costi standard ove definiti.

3. In caso di mancanza di pubblicazione dei costi standard, il parametro di riferimento sarà la variazione media dell’indice ISTAT generale dei prezzi al consumo per famiglie di operai ed impiegati … (indice F.O.I)” .

9.3.2. Inoltre: l’art. 17, lett c), punto 4, del disciplinare di gara prevede che “in relazione ai ‘costi medi orari del lavoro per il personale dipendente’, il concorrente deve … applicare al proprio personale il costo medio orario di cui alle tabelle come determinate dal Ministero del lavoro” ; il successivo art. 18.3, lettera C), che: “Per le prestazioni dei servizi ausiliari … il concorrente dovrà offrire una percentuale di sconto sulla maggiorazione del 25% del costo della mano d’opera” ;

9.3.3. Con ciò si vuole dire che, proprio nell’ottica dell’amministrazione autovincolatasi in tal senso, come appena detto, sulla base della determinazione n. 654 del 2022, una volta trascorsi 12 mesi dalla stipula della convenzione si può procedere alla revisione dei prezzi non solo in caso di linee guida disponibili sui costi standard ai sensi dell’art. 213, comma 3, lettera h- bis , del decreto legislativo n. 50 del 2016 (o in assenza di queste sulla base dell’indice ISTAT) ma anche in presenza di aumenti da CCNL poi recepiti nelle connesse tabelle ministeriali (si innesca in tale senso, come pure evidenziato dalla difesa di RE, una sorta di “corrispettivo parametrico” che varia in funzione della modifica del costo medio orario di cui alle ridette tabelle ministeriali);

9.4. In ogni caso, il principio generale affermato dal suddetto art. 15 della convenzione quadro è quello del “congelamento dei prezzi” di tutti i servizi, nessuno escluso (quindi anche dei servizi ausiliari di cui si controverte in questa sede), e ciò per i primi 12 mesi di durata della convenzione;

9.5. Trascorsi questi primi 12 mesi, come appena evidenziato, i prezzi possono allora essere revisionati ove si registrino “costi standard” pubblicati e disponibili. Il riferimento è alle Linee Guida di ANAC ai sensi dell’art. 213, comma 3, lettera h- bis , del precedente codice dei contratti pubblici (decreto legislativo n. 50 del 2016). In assenza di tali Linee Guida, e dunque in via del tutto subordinata, si utilizzano gli indici ISTAT (c.d. FOI);

9.6. Al riguardo si osserva innanzitutto che non è quindi corretta l’affermazione, pure ribadita da RE nel corso del presente giudizio di appello, secondo cui l’art. 15 si applicherebbe solo per la variazione degli indici ISTAT, e ciò dal momento che, come si è appena visto, il principale parametro di riferimento onde procedere alla eventuale variazione dei prezzi (ossia dopo i primi 12 mesi di convenzione) è piuttosto quello dei costi standard al cui interno sono ricompresi altresì, è bene sin da adesso evidenziarlo, il costo della manodopera;

9.7. I costi standard, secondo i principi dell’economia aziendale, sono infatti valori predeterminati dei costi di produzione o dei servizi, utilizzati dalle aziende per pianificazione, controllo e analisi delle prestazioni economiche. Essi rappresentano, in particolare, il costo che un prodotto o un servizio dovrebbe sostenere in condizioni normali, sulla base di previsioni di prezzi, quantità di materiali, ore di lavoro e tasso di utilizzo delle risorse. Quanto poi alla composizione dei costi standard, essi si suddividono ordinariamente in tre categorie principali: a) costi per materie prime e materiali diretti (dati dalla quantità e dal prezzo unitario stimati del materiale necessario per produrre un’unità di prodotto); b) costi da manodopera diretta (dati dal tempo standard di lavoro per la produzione di un’unità moltiplicato per il costo orario della forza lavoro); c) costi indiretti di produzione (dati dalla quota dei costi generali di fabbrica come energia, ammortamenti, manutenzione);

9.8. Da quanto detto deriva innanzitutto che, al variare dei costi standard a cagione dell’aumento dei costi della manodopera, è possibile procedere, sì, all’adeguamento dei prezzi della convenzione ma, per espressa previsione di cui al comma 1 del ridetto art. 15 della convenzione, soltanto una volta trascorsi i primi 12 mesi di durata della convenzione stessa;

9.9. A ciò si aggiunga che l’amministrazione, anche in ossequio agli artt. 1363 (interpretazione sistematica) e 1366 c.c. (interpretazione secondo buona fede), ha sostanzialmente effettuato (in questo modo autovincolandosi, come già detto) una complessiva valutazione di tutte le disposizioni citate al punto 9.3. costituite non solo dall’art. 15 della convenzione ma anche dalle disposizioni del disciplinare di cui ai citati artt. 17 e 18 che condizionano, in qualche misura, l’azione dell’operatore economico pur a seguito della disposta aggiudicazione. Valutazione complessiva in base alla quale le variazioni dei prezzi scattano, una volta trascorso il periodo di congelamento di 12 mesi, in presenza di nuovi costi standard (tra cui anche quelli della manodopera) nonché in ipotesi di nuova contrattazione collettiva (come nel caso di specie);

9.10. Il quadro di riferimento normativo che si ricava nel caso di specie in tema di adeguamento dei prezzi, e tanto soprattutto in considerazione delle decisioni al riguardo adottate in via di autovincolo dalla appellata amministrazione, è quindi il seguente: a) i prezzi di tutti i servizi (anche di quelli ausiliari) restano fissi per 12 mesi; b) l’adeguamento dei prezzi è possibile, una volta trascorsi questi primi 12 mesi, in presenza di variazione dei costi standard tra cui rientra, altresì, il costo della manodopera; c) ove tali costi standard non siano stati pubblicati si ricorre all’indice FOI; d) in via di interpretazione sistematica della legge di gara, nel particolare caso di specie (anche per effetto dell’autovincolo della PA) è altresì possibile che l’adeguamento dei prezzi consegua alla entrata in vigore di una nuova contrattazione collettiva che fissi retribuzioni più elevate per i lavoratori del comparto specifico (multiservizi); e) tale aumento, da ascrivere ad una disposizione che integra in via eccezionale l’art. 15 della convenzione, è comunque subordinato al previo decorso del termine di congelamento di 12 mesi;

9.11. A tale ultimo proposito si osserva infatti che i nuovi parametri del costo del lavoro stabiliti dalla contrattazione collettiva integrano i presupposti di cui all’art. 15 onde addivenire all’adeguamento dei prezzi ma, allo stesso tempo, non possono derogare al prescritto termine di congelamento di 12 mesi in quanto non sussiste una norma che espressamente autorizzi tali “variazioni da CCNL/Tabelle” ad essere direttamente ed immediatamente introdotte senza attendere lo scadere dei primi 12 mesi di durata della convenzione;

9.12. In sintesi, gli aumenti da CCNL e connesse tabelle ministeriali sono idonei ad integrare le ipotesi che fanno scattare le possibili variazioni dei prezzi della convenzione (dunque essi rientrano tra le condizioni di revisione prezzi, sulla base di quanto effettivamente deciso dalla appellata amministrazione con la determina n. 654 del 2022) ma non anche a derogare al principio di immutabilità dei prezzi per i primi 12 mesi della convenzione. E tanto, giova ripetere, attesa la conclamata assenza di una disposizione che espressamente autorizzi una simile deroga al suddetto principio di immutabilità;

9.13. Del resto, una tale limitazione per i primi 12 mesi è prevista innanzitutto per i costi standard i quali possono variare anche in caso di aumento di costi della manodopera (presumibilmente per aumento dei minimi salariali da CCNL). Di qui la coerenza nella scelta di ancorare, al decorso del medesimo termine di 12 mesi, anche le variazioni parametriche dei prezzi dovute a modifiche dirette del CCNL e delle connesse tabelle ministeriali;

9.14. In conclusione, le modificazioni in aumento dei costi della manodopera non possono parallelamente comportare una revisione dei prezzi offerti in sede di gara per i primi 12 mesi di durata della convenzione, e ciò sia nella ipotesi in cui tali modificazioni dei costi del lavoro siano recepiti nelle linee guida sui “costi standard” pubblicate da ANAC, sia – anzi a fortiori in quanto norma che in via eccezionale (e dunque anche restrittivamente) concorre ad integrare le ipotesi di cui all’art. 15 della convenzione quadro – allorché tali stessi aumenti siano derivanti da nuovi contratti collettivi di settore e tabelle ministeriali connesse;

9.15. In buona sostanza, nel particolare caso di specie il costo della manodopera rientra comunque tra le ipotesi di congelamento prezzi (per i primi 12 mesi di convenzione) quale che sia la fonte che li contempli (linee guida ANAC oppure CCNL e Tabelle ministeriali);

9.16. Pertanto, anche a voler ammettere che l’adeguamento del costo del lavoro scatti dal perfezionamento del CCNL e non dalla pubblicazione delle tabelle ministeriali (e ciò dal momento che, nelle more della pubblicazione delle tabelle, l’appaltatore non è comunque esonerato dall’adeguamento dei compensi dovuti ai propri dipendenti), la clausola di cui all’art. 15 della convenzione risulta in ogni caso idonea a congelare, per il primo anno di durata della convenzione, qualsiasi modificazione dei prezzi pattuiti legata all’aumento dei costi standard e tra questi, come appena visto, proprio quelli più strettamente riconducibili al costo della manodopera. Tale congelamento dei prezzi, per le ragioni sopra esposte, opera anche in caso di aumento dei costi della manodopera dovuto, a sua volta, alla modifica del CCNL che introduca nuovi livelli salariali. E ciò principalmente non solo per ragioni di coerenza sistematica ma anche a causa dell’assenza di una norma che espressamente autorizzi, per tale tipologia di aumento del costo del lavoro da CCNL, la deroga al principio di immutabilità temporanea dei prezzi di cui al comma 1 dell’art. 15 della convenzione quadro;

9.17. A tutto quanto sinora detto si aggiunga che:

9.17.1. Per la difesa di RE si tratterebbe, nel caso di specie, di “riquantificazione del prezzo” e non di “revisione prezzi”. Al riguardo si osserva che:

a) la determina n. 654 del 2022 qualifica tale intervento alla stregua di “adeguamento tariffe orarie” senza contestazione alcuna sul punto;

b) il TAR Bologna ha espressamente qualificato la stessa operazione alla stregua di “revisione prezzi” senza impugnativa sul punto specifico (dunque la qualificazione è passata in giudicato);

c) la stessa difesa di parte appellante, alla pag. 8 dell’atto di appello principale, qualifica tale attività della PA alla stregua di “adeguamento del corrispettivo”.

9.17.2. Ritiene ancora la difesa di RE che, pur volendo ammettere il temporaneo congelamento dei prezzi anche per il costo del lavoro, il relativo termine annuale non sarebbe stato comunque osservato dalla centrale di committenza in quanto i 12 mesi sarebbero scaduti il 1° settembre 2022, laddove gli aumenti per tali servizi ausiliari sono stati disposti a decorrere già dal mese di giugno 2022. L’eccezione non può essere sollevata in quanto l’applicazione “anticipata” dell’adeguamento dei prezzi, anche a voler ammettere un errore da parte della PA, comporta comunque un beneficio a favore di RE e quindi la carenza di interesse in capo a quest’ultima per assenza di lesività;

9.17.3. Infine lamenta RE che l’argomento fondato sul congelamento temporaneo dei prezzi costituirebbe motivazione postuma in quanto tale inammissibile ma, ad una attenta lettura del gravato provvedimento n. 654 del 2022, nel preambolo di tale determina si fa riferimento alla convenzione quadro e dunque anche a tutte le sue disposizioni, ivi ricompresa quella di cui all’art. 15 in tema di “adeguamento dei prezzi”;

9.18. Alla luce di tutte le considerazioni sinora svolte, anche il terzo motivo di appello incidentale deve pertanto trovare accoglimento.

10. In conclusione l’appello incidentale di INTERCENT, assorbita ogni altra censura, è fondato e deve essere accolto con conseguente conferma, sì, della sentenza di primo grado ma con diversa motivazione nei sensi di cui ai paragrafi che precedono (la revisione dei prezzi non era infatti opzione percorribile a causa del principio di immutabilità dei prezzi stessi ai sensi dell’art. 15 della convenzione quadro).

11. Ne consegue ulteriormente, da quanto detto, che l’accoglimento dell’appello incidentale determina il rigetto di quello principale vuoi per l’inammissibilità del ricorso di primo grado (si vedano i primi due motivi di appello incidentale) vuoi per l’infondatezza, in ogni caso, della questione di merito atteso che, anche a voler far scattare la revisione dei prezzi dalla stipula del CCNL e non dalla pubblicazione delle connesse tabelle ministeriali sul costo del lavoro, comunque per il primo anno di efficacia della convenzione l’anelato aumento non sarebbe stato praticabile in presenza della clausola di “congelamento dei prezzi” di cui al citato art. 15 della convenzione stessa. Di qui, si ripete, il rigetto dell’appello principale formulato dalla stessa RE.

12. In conclusione, va accolto l’appello incidentale e rigettato l’appello principale. La sentenza di primo grado deve in sostanza essere confermata sebbene con diversa motivazione. Le spese di lite seguono la soccombenza rispettivamente determinata dall’accoglimento dell’appello incidentale e dal rigetto di quello principale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto: a) accoglie l’appello incidentale di INTERCENT; b) rigetta l’appello principale di RE; c) conferma con diversa motivazione la sentenza di primo grado.

Condanna RE alla rifusione delle spese di lite in favore dell’appellante incidentale, da quantificare nella somma complessiva di euro 3.000 (tremila/00), oltre IVA e CPA.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI TI, Presidente FF

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

MA TI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MA TI	RI TI

IL SEGRETARIO