Pubblicato il 17/12/2025

N. 10008/2025REG.PROV.COLL.

N. 03173/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3173 del 2020, proposto dal Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Alfredo Cretella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

La -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Iannelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. 827/2020, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di La -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 il Cons. TO MA e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di -OMISSIS- (NA) propone appello contro “-OMISSIS-., per l’annullamento o la riforma, previa sospensione, della sentenza n. 827/2020, resa dal TAR per la Campania.

2. Il Comune appellante premette che l’Ambito Territoriale Sociale NA8, di cui fanno parte i Comuni di -OMISSIS-di Napoli e di -OMISSIS-, al fine di promuovere e sostenere interventi integrati in materia di politiche sociali e sociosanitarie, aderiva a specifico avviso pubblico dell’INPS – ex Gestione Inpdap, che comunicava con nota prot. n. 254 del 3.01.2013 l’ammissione al finanziamento del progetto Home Care Premium 2012 e di conseguenza in data 22.01.2013 stipulava con la -OMISSIS- - sul presupposto della predetta ammissione al finanziamento e facendo riferimento alla Convenzione per la gestione del Piano sociale di Zona dell’Ambito NA8 datata 09.02.2010 – “ l’Accordo di Partenariato per l’attuazione del progetto ''Home Care Premiun 2012”, regolamentato in 15 articoli. Successivamente, in data 31.01.2013, con l’Accordo di Programma “Home Care Premium 2012”, sottoscritto con l’INPS, il Comune di -OMISSIS-di Napoli, in qualità di Comune Capofila dell’Ambito Territoriale NA8, si impegnava all’attuazione del programma di assistenza domiciliare in favore degli utenti INPS – Gestione ex INPDAP, quali soggetti non autosufficienti o fragili.

3. Ciò premesso, espone il Comune che in data 7.02.2016, la -OMISSIS-, notificava al Comune di -OMISSIS- ricorso e contestuale decreto ingiuntivo n. 2778/2016, emesso dal Tribunale di -OMISSIS-, con il quale l’Ente appellante veniva ingiunto a pagare in solido con il Comune di -OMISSIS-di Napoli la somma di euro 359.375,68 oltre interessi, ed inoltre l’ulteriore somma di euro 23.526,37 a titolo di interessi, al tasso di cui al d.lgs. n. 321 del 2002, sui pagamenti già ricevuti e le spese di giudizio, come liquidate, con i relativi interessi, a fronte dei servizi di natura socio – assistenziale resi dalla stessa in favore di persone non autosufficienti residenti entro l’Ambito Territoriale Sociale NA8.

4. Avverso il predetto decreto ingiuntivo proponeva opposizione il Comune di -OMISSIS-di Napoli, soggetto capofila ritenuto dal Comune appellante unico legittimato, ai sensi degli artt. 5 e 6 della “ Convenzione per la gestione del Piano Sociale di Zona dell’Ambito Territoriale NA8 ” , “alla rappresentanza legale del Piano di Zona nei rapporti con i terzi e in giudizio” e detto giudizio, recante n. r.g. 2422/2017, era ancora pendente innanzi al Tribunale di -OMISSIS- al momento della proposizione dell’appello.

5. Successivamente, con ricorso ex art. 114, comma 1, c.p.a., la medesima società chiedeva al TAR per la Campania di “1) fare ordine al Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rapp.te p.t., di pagare a favore de La -OMISSIS- Cooperativa a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non oltre il congruo termine che il TAR vorrà fissare: € 102.877,26 oltre interessi, per fatture ancora insolute; € 46.834,64 a titolo di interessi sui pagamenti parziali ricevuti dopo l’emissione del medesimo D.I.; l’ulteriore somma di € 23.526,37 per interessi sulle fatture pagate prima della proposizione del D.I.; gli interessi anatocistici; la somma di € 6.740,42, oltre interessi, per le spese legali dal 19.04.2017 (dichiarazione di esecutività del decreto) al soddisfo; l’ulteriore somma € 1.250,65 per spese successive all’emissione del D.I; stabilire la penalità di mora dovuta ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e), ultimo periodo, c.p.a; nominare un commissario ad acta in sostituzione del Comune di -OMISSIS- quale Amministrazione Inadempiente per la soddisfazione della pretesa creditoria azionata in virtù del D.I. n. 2778/2016 emesso dal Tribunale Civile di -OMISSIS-, e non opposto‟ .

Il Comune di -OMISSIS- si costituiva in giudizio.

6. Il TAR, con l’appellata sentenza n. 827/2020, ha accolto il ricorso.

Il Tribunale ha rilevato che le formalità procedurali erano state osservate e che era decorso il termine di 120 giorni dalla notifica del titolo esecutivo, come richiesto dalla normativa vigente. È risultato inoltre agli atti la dichiarazione di esecutorietà del decreto ingiuntivo.

Il Collegio ha superato le eccezioni sollevate dal Comune di -OMISSIS-, stabilendo che il decreto ingiuntivo non opposto acquisisce l’autorità di cosa giudicata, precludendo alla Pubblica Amministrazione intimata di eccepire di non essere debitrice della somma per cui è condannata e potendo far valere, al più, solo eventuali vicende estintive del credito successive alla condanna. Incombe, infatti, sulla P.A. l’obbligo giuridico di conformarsi al giudicato formatosi sul provvedimento giurisdizionale, senza possibilità di sollevare questioni non eccepite nel giudizio di merito.

Riguardo all’eccezione sulla pendenza di un giudizio di opposizione promosso dal condebitore solidale (cioè il Comune di -OMISSIS-), il TAR ha precisato che il vincolo solidale non incide sull’autonomia dei rapporti, per cui l’omessa impugnazione da parte di uno dei debitori solidali determina il passaggio in giudicato della sentenza nei suoi confronti, rendendo il decreto ingiuntivo insensibile all’opposizione dell’altro intimato. Sono state altresì superate le eccezioni del Comune relative all’inesistenza di somme da destinare al pagamento, in quanto la giurisprudenza consolidata afferma che la Pubblica Amministrazione deve sempre eseguire il giudicato e non può invocare difficoltà finanziarie per sottrarsi all’adempimento delle obbligazioni pecuniarie.

Per l’effetto, la sentenza ha dichiarato l’obbligo del Comune di -OMISSIS- di dare esecuzione al decreto ingiuntivo azionato, condannandolo alla corresponsione alla ricorrente della somma ancora dovuta a titolo di sorte capitale (tenendo conto dei versamenti già effettuati dal Comune di -OMISSIS-) e degli interessi al saggio indicato, da adempiere entro sessanta giorni dalla notificazione della pronuncia. Il Tribunale ha altresì convenuto con la ricorrente sull’importo di euro 23.526,37 liquidato nel decreto ingiuntivo a titolo di interessi sulle somme già tardivamente percepite. È stato riconosciuto l’obbligo di corrispondere anche le spese accessorie successive al titolo, come gli interessi sulle somme liquidate in giudicato e le spese di registrazione del titolo azionato, escludendo però le spese relative ad atti di precetto o procedure esecutive non satisfattive, in quanto non funzionali all’introduzione del giudizio di ottemperanza.

Per il caso di ulteriore inottemperanza, la sentenza ha nominato quale Commissario ad acta il Prefetto di Napoli (o suo delegato), con il compito di provvedere al pagamento e di compiere tutti gli atti necessari, comprese eventuali modifiche di bilancio, entro sessanta giorni dalla comunicazione di inadempimento da parte della ricorrente. Le spese per l’eventuale funzione commissariale, liquidate in euro 400,00, sono state poste a carico dell’Amministrazione soccombente.

Infine, è stata accolta la domanda di condanna dell’Amministrazione al pagamento di un’ulteriore somma di denaro ( astreinte ) ai sensi dell’art. 114 c.p.a., determinata nella misura degli interessi legali su quanto complessivamente risultante dal giudicato, a decorrere dalla notificazione della sentenza fino al giorno dell’adempimento spontaneo o all’insediamento del Commissario ad acta .

7 – Secondo il Comune la predetta sentenza è errata e va riformata per i seguenti motivi di diritto.

I. Errores in iudicando: elusione del giudicato - violazione e falsa applicazione art. 34 c.1 lett. d. c.p.a. - violazione e falsa applicazione artt. 5 e 6 della convenzione home care premium 2012 - difetto di motivazione.

Questo motivo sostiene che il Giudice dell’ottemperanza ha omesso di esercitare i pieni poteri di cognizione estesa al merito previsti dall’art. 134 c.p.a. per il giudizio di ottemperanza.

Il Giudice di prime cure si sarebbe limitato a dare mera esecuzione al decreto ingiuntivo non impugnato, basandosi sull’assunto che il G.A. fosse investito solamente della funzione di garantire gli adempimenti materiali per soddisfare il precetto.

L’appellante sostiene che il TAR avrebbe dovuto considerare le sostanziali cause giustificatrici dell’inerzia del Comune di -OMISSIS-, in particolare il fatto che l’unico soggetto con legittimazione processuale passiva e rappresentante legale dell’Ambito NA8, anche in giudizio, fosse il Comune di -OMISSIS-(Soggetto Capofila), ai sensi degli articoli 5 e 6 della Convenzione. Di conseguenza, il decreto ingiuntivo era stato regolarmente opposto dal Comune Capofila, rendendo il credito non certo, liquido ed esigibile nei confronti del Comune di -OMISSIS-.

II. Error in iudicando: sul difetto di legittimazione.

Il Comune di -OMISSIS- ribadisce di non avere alcuna titolarità ad impugnare il decreto ingiuntivo oggetto di ottemperanza, poiché, in virtù della Convenzione, l’unico legittimato processuale era il Comune di -OMISSIS-, in qualità di Soggetto Capofila e rappresentante legale dell’intero Piano di Zona.

Si evidenzia che la verifica della legittimazione attiva e passiva costituisce un presupposto processuale che deve essere accertato. Il difetto di legitimatio ad causam può essere rilevato d’ufficio in ogni grado e stato del procedimento.

III. Errores in iudicando: motivazione carente ed erronea – errata valutazione dei fatti – difetto di istruttoria.

Questo motivo contesta l’assunto del TAR secondo cui il Comune di -OMISSIS- avrebbe sollevato generiche difficoltà finanziarie per sottrarsi all’obbligo di eseguire il giudicato.

Il Comune appellante sostiene di aver sollevato precise e dettagliate questioni, mai valutate dal giudice di primo grado, ribadendo di non essere tenuto al pagamento delle somme ingiunte perché non ha mai ricevuto né gestito i fondi INPS relativi al programma “ Home Care Premium 2012 ”. Tali fondi e la gestione delle operazioni finanziarie erano di competenza esclusiva del Comune di -OMISSIS-, in qualità di Comune Capofila, sul cui conto dedicato l’INPS si era impegnato ad effettuare i pagamenti.

IV. Errores in iudicando: motivazione carente ed insufficiente – errata valutazione dei fatti.

Questo motivo contesta la nomina del Commissario ad acta (identificato nel Prefetto di Napoli).

L’appellante sostiene che la nomina non è legittima in relazione al caso di specie, poiché il pagamento delle somme richieste può essere effettuato esclusivamente dal Comune di -OMISSIS-di Napoli, in quanto Comune Capofila dell’Ambito Territoriale NA8 e gestore delle somme erogate dall’INPS per il finanziamento del programma.

Viene inoltre eccepito, che l’eventuale tardività dei pagamenti è dovuta esclusivamente all’inerzia dell’INPS, il quale non ha accreditato i fondi di provvista, laddove tale previo accredito era condizione sospensiva del pagamento delle prestazioni, come prescritto dall’art. 7 dell’Accordo di Partenariato.

8. Si è costituita la -OMISSIS-, chiedendo il rigetto dell’appello.

9. In sede di sommaria delibazione questa Sezione, con ordinanza 1/06/2020, n. 3063, ha negato la richiesta misura cautelare per carenza di un pericolo grave ed irreparabile.

10. A seguito della ulteriore camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2021, questa stessa Sezione ha, poi, chiesto al Comune appellante, nonché al comune di -OMISSIS-di depositare una relazione riguardante l’attuale situazione del contenzioso, originato dall’opposizione al decreto ingiuntivo, nonché gli sviluppi della vicenda procedimentale in atto, anche con riguardo ai poteri di rappresentanza, processuale e sostanziale, conferiti dal Comune di -OMISSIS- a quello di -OMISSIS-.

11. In ottemperanza alla predetta ordinanza i due Comuni hanno depositato le richieste memorie.

12. Il Comune di -OMISSIS-di Napoli, con nota del 15 ottobre 2021, ha riferito di aver proposto opposizione al decreto ingiuntivo de quo (procedimento R.G. n. 2422/2017), contestando in fatto e diritto l’ingiunzione, e che tale giudizio era ancora pendente innanzi al Tribunale di -OMISSIS-.

Secondo il Comune di -OMISSIS-, il Comune di -OMISSIS- non aveva proposto formale opposizione al decreto monitorio, confidando nella opposizione spiegata dal Comune di -OMISSIS-stesso e nel palese proprio difetto di legittimazione passiva, rilevabile anche d’ufficio dal giudice dell’opposizione. Sennonché, La -OMISSIS-, profittando della mancata opposizione al decreto ingiuntivo, in proprio, da parte del Comune di -OMISSIS- - pur a conoscenza dell’opposizione spiegata dal Comune di -OMISSIS-di Napoli e delle ragioni sostanziali poste a fondamento, che inficiavano la certezza, liquidità ed esigibilità e dunque la sussistenza stessa del preteso credito - si era fatta rilasciare copia esecutiva del decreto ingiuntivo, poi azionato nei confronti del Comune di -OMISSIS- innanzi al G.A. col giudizio di ottemperanza, con evidente violazione dei fondamentali principi di tutela della buona fede e dell’affidamento.

13. Il Comune di -OMISSIS- a propria volta, con nota del 19 ottobre 2021, prendeva atto della memoria dell’altro Comune e riferiva di aver dato ottemperanza alle determina del Commissario ad acta liquidando e consegnando al Comune di -OMISSIS-, quale capofila, la somma di euro 221,697,35, di cui chiedeva ristoro all’altro Comune in base alla prevista ripartizione al 50%, nonché dell’ulteriore importo di euro 8.627,20, restando in attesa degli esiti del suo giudizio di opposizione ai fini delle sorti del credito residuo.

14. Con ordinanza n. 2412 del 1/04/2022, la Sezione ha sospeso il giudizio fino alla pronuncia del giudice civile. Si è infatti ritenuto che, ai fini del decidere, assumesse rilievo dirimente la questione se il Comune di -OMISSIS-, quale soggetto capofila e rappresentante legale del Piano di Zona nei rapporti con i terzi ed in giudizio, alla stregua della Convenzione in esame fosse o meno l’unico legittimato ai fini dei rapporti con i terzi e quindi anche ai fini della opposizione avverso il decreto ingiuntivo e se tale circostanza rilevi nella valutazione della richiesta esecuzione del decreto ingiuntivo al Comune di -OMISSIS-di Napoli ed al Comune di -OMISSIS- di pagare il dovuto “ in solido o ” (ovvero) “ ciascuno per quanto di ragione ”. Pertanto, si è ritenuto necessario attendere gli esiti del contenzioso, concernente il giudizio di opposizione promosso davanti al giudice civile dal Comune di -OMISSIS-.

15. Con istanza del 26 settembre 2025, il Comune di -OMISSIS- ha asserito di aver preso conoscenza, in data 28 maggio 2025, dell’emissione della sentenza del Tribunale di -OMISSIS- n. 842/2025, che ha definito il giudizio di opposizione promosso dal Comune di -OMISSIS-di Napoli. L’appellante ha quindi, chiesto, la fissazione di una nuova udienza.

16. Con memoria depositata il 19 novembre 2025, La AN ha eccepito la tardività della riassunzione del processo, ai sensi degli artt. 80, comma 1 e 87, comma 3, c.p.a.

17. All’udienza camerale del 27 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

18. L’eccezione di tardività sollevata dalla parte appellata è fondata e, pertanto, il giudizio va dichiarato estinto.

L’art. 80, comma 1, c.p.a., prevede che, in caso di sospensione del giudizio, debba essere presentata istanza di fissazione di udienza entro novanta giorni dalla comunicazione dell’atto che fa venir meno la causa della sospensione. Si tratta di un termine perentorio ai fini della prosecuzione del giudizio, come ribadito dall’Adunanza Plenaria nella sentenza 22/03/2024, n. 4.

Nei giudizi di ottemperanza, tuttavia, tale termine è dimezzato ai sensi dell’art. 87, comma 3, c.p.a., riducendosi a quarantacinque giorni (Cons. Stato, Ad. Plen., ord. 15/10/2014, n. 28).

Nel caso di specie, dunque, il termine scadeva il 14 luglio 2025 e non è stato rispettato dal Comune appellante.

19. Ad ogni modo si osserva che l’appello è anche infondato nel merito.

La sentenza n. 842/2025 del Tribunale di -OMISSIS- ha dichiarato la cessazione della materia del contendere, avendo La AN dato atto di aver ricevuto dal Comune di -OMISSIS- il pagamento del credito litigioso.

È stata tuttavia respinta la richiesta del Comune opponente di una declaratoria di difetto di legittimazione passiva dello stesso Comune di -OMISSIS-e del Comune di -OMISSIS-, motivata dal fatto che i predetti Comuni erano stati evocati in giudizio in proprio e non in qualità di enti in seno all’Ambito Territoriale. Il Tribunale ha, infatti, osservato che la titolarità in capo al convenuto della situazione dedotta in giudizio dall’attore è questione che attiene al merito e non alla legittimatio ad causam , con la conseguenza che il difetto di titolarità deve essere provato da chi lo eccepisce e formare oggetto di specifica e tempestiva deduzione in sede di merito.

Tale verifica non è stata condotta con riferimento al Comune di -OMISSIS-perché assorbita dalla cessazione della materia del contendere, mentre non avrebbe comunque potuto essere esperita con riferimento al Comune di -OMISSIS-, poiché quest’ultimo non aveva proposto opposizione al decreto ingiuntivo.

La cessazione della materia del contendere ha, quindi, portato alla revoca del decreto ingiuntivo n. 2778/2016 solo per il Comune di -OMISSIS-di Napoli.

20. La sentenza del Tribunale di -OMISSIS- conferma la correttezza di quanto statuito dal TAR in primo grado.

Quanto ai motivi di appello, deve in primo luogo osservarsi che, nei giudizi di ottemperanza, la giurisdizione estesa al merito comporta che il giudice amministrativo, per dare esecuzione alla sentenza rimasta ineseguita (o ad uno degli altri titoli esecutivi di cui all’art. 112 c.p.a.), possa sostituirsi all’amministrazione inadempiente, senza che gli possa essere opposta una riserva di amministrazione. Resta fermo, però, che, in sede di ottemperanza, è preclusa qualsiasi contestazione che la parte destinataria del provvedimento avrebbe potuto far valere nell’ambito del giudizio di merito, in particolare quando quest’ultimo si sia svolto presso una giurisdizione diversa da quella amministrativa.

Come osservato dalla parte appellata, il provvedimento di ingiunzione, emesso dal Tribunale di -OMISSIS-, aveva come presupposto logico-giuridico l’accertamento, sebbene in base a cognizione sommaria, della titolarità dell’obbligazione di pagamento in capo al Comune di -OMISSIS-. Le eccezioni relative alla titolarità o all’estraneità al rapporto (come il presunto difetto di legittimazione) avrebbero dovuto essere sollevate in sede di opposizione, come del resto riconosciuto anche dalla citata sentenza n. 842/2025. Avendo il Comune di -OMISSIS- omesso di avvalersi di tale strumento processuale, la condanna (contenuta nel decreto ingiuntivo) è divenuta inoppugnabile ed ha acquisito l’autorità di cosa giudicata sostanziale.

Una volta accertata l’idoneità del titolo cui dare esecuzione, in sede di ottemperanza possono trovare ingresso solamente le vicende estintive del credito, purché successive alla pronuncia del decreto di condanna (o della sentenza) che costituisce titolo esecutivo.

La decisione del TAR, compresa la nomina del Commissario ad acta , avrebbe, pertanto, meritato conferma.

21. Nulla sulle spese, considerato che l’estinzione del giudizio dipende da inattività delle parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, dichiara l’estinzione del giudizio.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LE OR, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Antonio Massimo Marra, Consigliere

TO MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TO MA	LE OR

IL SEGRETARIO