Pubblicato il 23/12/2025

N. 10256/2025REG.PROV.COLL.

N. 02317/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2317 del 2025, proposto da
Ministero dell'Interno - Dipartimento della Pubblica Sicurezza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

contro

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Valentina Clemente, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 2620/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il Cons. AN ZI e udito per la parte appellata l’avvocato Valentina Clemente;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso del 2024 il signor -OMISSIS-, assistente della polizia di stato, ha chiesto al Tar per la Lombardia la condanna dell’Amministrazione, ex art. 30 c.p.a., a corrispondere allo stesso ricorrente gli importi dovuti a titolo di indennità di missione all’estero per i servizi di pattugliamento misto transfrontaliero svolti in territorio svizzero negli anni 2021, 2022 e 2023.

2. Il ricorrente esponeva le seguenti premesse in fatto:

- il ricorrente ha prestato servizio presso il Settore di Polizia di Frontiera di -OMISSIS-;

- il medesimo ha svolto numerosi servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero;

- fino all’anno 2020, nel rispetto delle norme vigenti (r.d. 941 del 1926 e d.p.r. 286 del 1971), tali servizi transfrontalieri avevano sempre determinato la corresponsione in suo favore dell’indennità di missione all’estero, la cui entità è ben più rilevante rispetto a quella dell’indennità di missione nazionale;

- nel 2021 l’Amministrazione ha comunicato al ricorrente che tutti i servizi di pattugliamento misto italo-svizzeri da lui svolti negli anni 2019 e 2020 avrebbero dovuto determinare l’attribuzione nei suoi confronti dell’indennità di missione nazionale e non dell’indennità di missione all’estero;

- l’Amministrazione aveva comunicato anche che avrebbe provveduto al recupero delle somme versate in più;

- l’assistente -OMISSIS-ha impugnato innanzi al Tar della Lombardia i provvedimenti dell’Ufficio Amministrativo Contabile della Questura di Varese con cui si chiedeva la (quasi integrale) restituzione delle somme già erogate nei suoi confronti, chiedendo altresì nel medesimo ricorso che fosse accertato il suo diritto soggettivo alla percezione dell’indennità di missione all’Estero per i servizi di pattugliamento transfrontaliero svolti in territorio svizzero;

- con sentenza n. 1326/2022 il Tar per la Lombardia ha accolto il ricorso proposto dal signor -OMISSIS-;

- l’Amministrazione non si è adeguata alla citata sentenza n. 1326/2022 del Tar per la Lombardia passata in giudicato;

- l’assistente -OMISSIS-ha proposto quindi un nuovo giudizio, di cui si discute in questa sede, chiedendo la condanna dell’Amministrazione, ex art. 30 c.p.a., a corrispondere allo stesso ricorrente gli importi dovuti a titolo di indennità di missione all’estero per i servizi di pattugliamento misto transfrontaliero svolti in territorio svizzero negli anni 2021, 2022 e 2023.

3. A sostegno del ricorso veniva formulato un motivo unico rubricato: « Sussistenza dei presupposti per la condanna ex art. 30 c.p.a. ».

4. Il Ministero dell’Interno di costituiva nel giudizio di primo grado per resistere al ricorso.

5. Con sentenza n. 2620/2024 il Tar per la Lombardia ha accolto il ricorso con gli effetti specifici specificati nella seguente motivazione:

« 4. In via preliminare la Sezione ritiene di esaminare la sussistenza dei requisiti per l’esperibilità dell’azione di condanna pubblicistica, in termini di azione di adempimento ai sensi degli artt.30 e 34 c.p.a. per ottenere l’adozione di misure idonee a tutelare la situazione soggettiva dedotta in giudizio.

É pacifico che la tutela risarcitoria è connaturata, nei rapporti di diritto civile, alla necessità di provvedere alla pronta riparazione dei danni da inadempimento di una obbligazione (contrattuale o extracontrattuale), laddove nel contesto del diritto pubblico (o amministrativo) rilevano il provvedimento assunto nel contemperamento di interessi pubblici, collettivi e privati, e la qualità dei soggetti, essendoci perlomeno un'Amministrazione portatrice di interessi pubblici.

In particolare il Collegio presta adesione alla giurisprudenza (ex multis, Cons. Stato IV, 28.11.2022, n.10440) quale afferma che “l’azione di adempimento è ammessa entro rigorosi limiti, ovvero: i) solo nelle controversie su interessi pretensivi a completamento della tutela costitutiva o di accertamento avente ad oggetto rispettivamente l'illegittimità del diniego o dell'inerzia; ii) quando la fondatezza della pretesa sia il portato di un'attività interamente vincolata; iii) quando, in ogni caso, non si richiedono adempimenti istruttori (art. 34 comma1, lettera c), in combinato disposto con l'art. 31, co. 3, c.p.a.)”.

5. Nella fattispecie, ai fini dell’accoglimento del ricorso, si evidenzia in primo luogo l’avvenuto esperimento del previsto strumento di tutela di ricorso per l'annullamento degli atti di rettifica della liquidazione e di restituzione delle somme eccedenti per gli anni 2019 e 2020, che avrebbe consentito in ipotesi di evitar il porsi di qualsiasi questione risarcitoria (Cons. St., Ad. plen., 23.3.2011, n.3; Cass. civ., SS. UU., 11.1.2008, n. 577). Questo Tribunale, con la citata sentenza n. 1326/2022 che non è stata oggetto di impugnazione, annullava tali provvedimenti come adottati dall’Amministrazione ed accertava il diritto ad ottenere l’indennità di missione all’estero, ciò ai sensi dell’art. 1 del r.d. n. 941 del 1926 secondo cui “ai personali civili e militari dello Stato, destinati in missione all’estero, sono corrisposte le seguenti indennità giornaliere …” e del successivo art.2 quale dispone che “le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno”. Statuisce, inoltre, l'art. 39, vicies semel, comma 39, del decreto legge 30 dicembre 2005, n.273 convertito in Legge 23 febbraio 2006, n. 51, che “L'articolo 1 del regio decreto 3 giugno 1926, n. 941, gli articoli 1, primo comma, lettera b), e 3 della legge 8 luglio 1961, n. 642, e l'articolo 4, c. 1.. lett.a) della legge 27 dicembre 1973, n. 838, si interpretano nel senso che i trattamenti economici ivi previsti hanno natura accessoria e sono erogati per compensare disagi e rischi collegati all'impiego, obblighi di reperibilità e disponibilità ad orari disagevoli, nonché in sostituzione dei compensi per il lavoro straordinario”. Tali disposizioni prevedono l’erogazione di indennità per il personale dello Stato, sia civile che militare, che svolge missioni all’estero, la cui determinazione viene periodicamente aggiornata attraverso dei Decreti del Ministero dell’Economia e delle Finanze; la Legge n.642/1961 costituisce, invece, norma speciale rispetto alla generale previsione di cui al citato r.d. n.941/26, poiché ne circoscrive l'applicazione alle ipotesi dimissioni isolate effettuate presso Delegazioni o Rappresentanze militari (italiane) all'estero (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 28.12.2017, n.12760). La Sezione condivide la tesi secondo cui il Legislatore, sciogliendo ogni dubbio, ha chiarito definitivamente - con il citato art.39, vicies semel, comma 39, del decreto legge 30 dicembre 2005, n.273 convertito in Legge 23 febbraio 2006,n. 51 - che il r.d. n. 941/1926, laddove disciplina l'indennità di missione all'estero, anche soltanto per servizi isolati, copre tutti i disagi, rischi e reperibilità ivi incluse le prestazioni di lavoro straordinario (T.A.R. Lazio, Roma, I-bis, 21.5.2008, n.4705).

5.1 Ora non è stato contestato che il ricorrente abbia svolto servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero da cui discende il diritto a ottenere l’indennità di missione all’estero ai sensi della richiamata normativa. Quindi non si può applicare all’istante l’indennità di missione nazionale e la normativa – ovvero l’art. 10 della Legge n. 836 del 1973 – che riguarda servizi specifici, quali quelli svolti nelle stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero, non richiedenti lo svolgimento di un servizio di natura dinamica in territorio.

6. Ribadito che l’azione di condanna ex art. 30 c.p.a. si sostanzia in una richiesta di adempimento in forma specifica trattandosi di pretesa relativa ad una somma di denaro, ne discende l’accoglimento delle doglianze contenute nel ricorso, con obbligo per l’Amministrazione soccombente di provvedere alla rideterminazione dell’indennità nei termini di cui al calcolo contenuto nel provvedimento della Questura del 28 giugno 2021, con aggiornamento all’attualità in ragione delle missioni effettuate successivamente all’interno del territorio elvetico fino alla distanza di 20 km dal confine di Stato più vicino, anche sulla base dei “fogli pattuglia”, degli “annunci” e dei cd. “modelli 106” delle aree interessate dai singoli servizi di pattugliamento transfrontaliero ».

6. Avverso la sentenza n. 2620/2024 del Tar per la Lombardia propone appello il Ministero dell’Interno per i motivi che saranno più avanti analizzati.

7. Si costituito il signor -OMISSIS- chiedendo il rigetto dell’appello.

8. All’udienza del 16 dicembre 2025 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Il motivo di appello è rubricato: « Violazione e/o errata applicazione dell’all’art. 13, comma 16 del d.p.r. 51/2009 in relazione all’art. 10 della l. 836/1973 ».

1.1 Parte appellante sostiene che:

- la decisione del Tar è fondata su di una errata interpretazione dell’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 in relazione all’art. 10 della l. 836/1973;

- la prevalente giurisprudenza amministrativa non reputa spettante l’indennità di missione all’estero a favore del personale impiegato in relazione a ogni singolo servizio effettuato;

- il Consiglio di Stato (nella sentenza n. 4944/2022), con riferimento al personale impiegato presso il -OMISSIS- (Austria), ha statuito che: « al Centro di Cooperazione, in seguito alla creazione dello spazio comune deciso con gli accordi di Schengen, compete la sorveglianza nelle zone di frontiera, la consegna delle persone irregolari, l’assistenza del personale impiegato nelle operazioni di lotta alla immigrazione clandestina e dei traffici illeciti, lo scambio di informazioni con i competenti servizi che svolgono funzioni di polizia e di dogana; venute meno le frontiere tra gli Stati aderenti agli accordi di Schengen e, quindi, i compiti tradizionali delle dogane, non per questo può dirsi caducata la funzione stessa della dogana che, attualmente, si caratterizza di nuovi compiti, tra i quali quelli appena ricordati trovano collocazione, inerendo alla collaborazione tra Stati per attività connesse alla vigilanza dello spazio comune e alla lotta avanzata alla criminalità mediante impedimento all'ingresso nello spazio comune (cfr. anche Cons. St., sez. VI, 14.1.2009, n. 139). Dunque, con l’istituzione del Centro di cui si discute, gli Stati confinanti hanno inteso perseguire il compito di ampliare la cooperazione degli Uffici che svolgono compiti di polizia e di dogana, avviando una cooperazione nel rispetto della propria sovranità nazionale e, assicurando quelle finalità di controllo della frontiera comune e le funzioni di polizia e dogana, per il cui svolgimento oltre confine compete ai dipendenti la (sola) speciale indennità prevista dall'art. 10 della l. 836/1973 e non il trattamento di missione all’estero »;

- tali conclusioni valgono anche nel caso di specie a nulla rilevando la circostanza che, nella fattispecie in esame, il ricorrente svolge (o ha svolto) un servizio di pattugliamento dinamico, nel mentre nel precedente portato all’attenzione del Consiglio di Stato i militari erano impiegati in servizio presso il Centro di cooperazione;

- infatti, in entrambe le ipotesi viene in rilievo lo svolgimento, oltre confine, del servizio di sorveglianza della frontiera comune ovvero di vigilanza dello spazio comune e di lotta avanzata alla criminalità mediante impedimento all'ingresso in detto spazio che, a seguito degli Accordi di Schengen, connota l’attività propria delle forze di polizia adibite a tali compiti nelle zone confinarie.

1.2 Parte appellante enuncia le basi della collaborazione tra forze di polizia nell’Unione Europea sostenendo che:

- il trattato sull’Unione Europea, in particolare, stabilisce, all’articolo 3 par.2, che l’UE debba offrire « ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l'asilo, l'immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest'ultima » e tale spazio può essere garantito attraverso una solida cooperazione giudiziaria di polizia tra gli Stati Membri;

- la necessità della cooperazione di Polizia tra gli Stati membri per far fronte in primis agli spostamenti non autorizzati all’interno dello spazio Schengen, connessi alla persistente crisi migratoria, ha portato alla redazione di accordi ed intese bilaterali tra gli Stati membri (si cita come esempio l’accordo in materia di cooperazione di polizia e dogana tra il Governo della Repubblica Italiana e la Repubblica Austriaca stipulato a Vienna l’11 luglio 2014).

1.2.1 Nello stesso solco parte appellante cita anche esempi di attività congiunte tra Italia e Svizzera; in particolare si citano: (i) i pattugliamenti congiunti tra Italia e Svizzera anche sul Lago di Lugano finalizzati a potenziare i controlli frontalieri e aumentare la sicurezza delle zone confinarie; (ii) l’addestramento congiunto (dal 2011) per Polizia di Stato, Arma dei carabinieri dei Comandi provinciali di Sondrio, Varese e Bolzano, polizia Cantonale Svizzera e Agenzia Federale delle Dogane Svizzera.

1.2.2 Parte appellante chiarisce che:

- i servizi di pattugliamento misti previsti dall’accordo internazionale si sostanziano, per la parte che qui interessa, in ordinari servizi di controllo svolti da personale della Polizia di Stato italiana insieme a personale della Polizia svizzera a bordo dei treni che effettuano la tratta transfrontaliera tra l’Italia e la Svizzera attraversando il confine ferroviario tra i due Stati ubicato nel cuore delle Alpi ticinesi e del Verbano;

- tale specifica tipologia di servizio di controllo effettuata a bordo dei treni rientra nel più ampio genus dei servizi di controllo del territorio che, nel caso di specie, è anche transfrontaliero e congiunto, in quanto effettuato nei territori a cavallo tra i confini di paesi diversi effettuati da personale delle rispettive Polizie, ed era già previsto dall’accordo di cooperazione tra il Governo italiano ed austriaco del 2014, per la fascia confinaria situata nel cuore delle Alpi friulane;

- il suddetto genus del controllo transfrontaliero congiunto può essere effettuato nelle stazioni ferroviarie (italiane o straniere) oppure presso i confini terrestri, dunque in forma statica, ovvero lungo le arterie di collegamento viario tra Stati diversi oppure a bordo dei treni, dunque in forma dinamica;

- tutte le suddette modalità di declinazione dei servizi di controllo del territorio transfrontaliero sono state utilizzate nel tempo per dare esecuzione agli accordi internazionali sulla cooperazione di Polizia tra Italia e Svizzera con cui il personale veniva comandato in servizio, a seconda dei casi, per effettuare una tipologia di controllo del territorio o l’altra;

- le suddette tipologie di servizi di controllo del territorio rappresentano esattamente le modalità di svolgimento del controllo del territorio a parte delle Polizie nella maggior parte dei Paesi del mondo;

- alla luce di quanto esposto, ai sensi e per gli effetti delle norme ed accordi internazionali sin qui richiamati, si ritiene di poter affermare senza alcun dubbio che le attività dell’odierno appellato rientrano ad ogni effetto giuridico nei servizi di controllo del territorio transfrontaliero congiunto.

1.3 Parte appellante, dopo aver analizzato il tipo e le caratteristiche del servizio svolto dall’appellato, si sofferma a scandagliare il tema del corretto trattamento economico ad esso spettante.

In particolare si sostiene che:

- il trattamento economico del personale non dirigente della Polizia di Stato (c.d. personale “contrattualizzato”) viene stabilito con una contrattazione di secondo livello tramite accordi di amministrazione che recepiscono le pattuizioni tra le Amministrazioni interessate e le delegazioni delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative secondo le regole previste dal d.lgs. 30 marzo 2001 n. 165, successivamente recepiti con decreto del Presidente della Repubblica;

- anche ammettendo che sia mai esistito dubbio sulla corretta “monetizzazione” dei servizi più sopra descritti, tale dubbio non ha più ragione di esistere successivamente al 16 aprile 2009, data del d.p.r. n. 51 di recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare (integrativo del precedente d.p.r. 11 settembre 2007 n. 170) con il quale, all’art. 13, comma 16, è stato espressamente ed inequivocabilmente stabilito il trattamento economico previsto per “ (…) tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti.” e, dunque, pacificamente anche per i servizi per cui è causa sussistendo tutti i requisiti della norma nel caso specifico;

- i servizi svolti dall’odierno appellato si configurano quali attività di controllo del territorio transfrontaliero effettuati a bordo di treni che attraversano il confine tra Svizzera ed Italia e, conseguentemente, lungo l’arco alpino;

- tali servizi soddisfano anche il requisito di essere “attività ordinarie di servizio”, circostanza facilmente verificabile dallo stesso ricorso presentato nel quale vengono elencati i numerosi servizi effettuati dal dipendente;

- detto trattamento economico, invece che essere espresso in una cifra precisa, è stato quantificato con il riferimento ad una indennità prevista da un’altra norma, l’art. 10 della legge 18 dicembre 1973 n. 836 che dispone che: « Ai dipendenti che si rechino in missione presso le stazioni ferroviarie di confine o presso le dogane internazionali situate in territorio estero compete l’indennità di trasferta nella misura e con le modalità previste per l'interno. Tuttavia, per dette missioni, compete la indennità di trasferta anche se la distanza, intercorrente fra la ordinaria sede di servizio e la località di missione è inferiore ai 12 chilometri di cui al punto d) del terzo comma dell'articolo 3 della presente legge »;

- pertanto, il trattamento economico dei servizi resi dagli odierni appellati è stato disciplinato dall’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 che, nella quantificazione, fa riferimento ad una indennità prevista dall’art. 10 della l. 836/1973 per altri tipi di servizio, anch’essi transfrontalieri;

- diversamente opinando, non si spiegherebbe in alcun modo l’inserimento del comma 16 all’art. 13 del citato d.p.r., che, innovando rispetto al precedente accordo che non lo prevedeva, ha introdotto il trattamento economico per questi specifici servizi;

- il Tar per la Lombardia ha frainteso il riferimento al citato art. 10 della l. 836/1973 come se fatto per descrivere le attività di servizio svolte dall’interessato che, indubbiamente, non ha svolto il servizio indicato in quella norma (servizio presso stazioni ferroviarie o dogane internazionali) bensì, come ampiamente esposto più sopra, il servizio indicato nell’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 (servizio di controllo del territorio transfrontaliero lungo l’arco alpino con attività all’interno del paese straniero);

- la norma da ultimo citata stabilisce che, quando il personale della Polizia di Stato effettua servizi di controllo del territorio transfrontaliero anche con attività espletate oltre il confine nazionale che configurano ordinarie attività di servizio derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti (e dunque pacificamente nel caso dei servizi svolti dagli odierni appellati), il trattamento economico previsto prevede la corresponsione dell’indennità di cui all’art. 10 della l. 836/1973, a suo tempo emanato per disciplinare il trattamento economico di altre fattispecie;

- l’applicazione degli artt. 1 e 2 del regio decreto 3 giugno 1926 n. 941, che disciplina il trattamento di missione all’estero dei dipendenti pubblici, non può essere accolta in quanto tale norma palesemente si configura come norma generale applicabile in assenza di norma speciale successiva che disciplini il caso specifico.

1.3.1 A supporto della tesi esposta, parte appellante riporta un ampio stralcio della sentenza del Tar Friuli Venezia Giulia n. 156/2024 che, a propria volta, riprende la precedente sentenza dello stesso Tar n. 115/2024.

2. Il signor -OMISSIS- contesta le tesi di parte appellante sotto una pluralità di profili.

2.1 Con riferimento all’errata applicazione dell’art. 10 l. 836/1973, nonché al travisamento dei fatti, parte appellata sostiene che:

- la sentenza del Tar per il Friuli n. 115/2024 richiamata da parte appellante, si riferisce a servizi di natura statica e quindi non conferente con il caso di specie;

- anche la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022, citata da parte appellante, si riferiva a servizi statici; in questo caso si discute di servizi dinamici;

- la sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 si riferisce all’accordo di Schengen mentre nella specie si discute di un pattugliamento misto operato con la Svizzera (estranea all’accordo di Schengen);

- la sentenza impugnata fa proprie le conclusioni raggiunte da Tar per la Lombardia n. 1326/2022 in un caso assolutamente analogo, sentenza divenuta irrevocabile.

2.2 Con riferimento alla errata applicazione dell’art. 13, comma 16, d.p.r. 51/2009 parte appellata sostiene che:

- i servizi non sono stati svolti a bordo dei treni (come affermato nell’atto di appello) ma a bordo di autovetture;

- la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa;

- lo scopo della norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 era quello di estendere l’ambito di operatività del 2° comma (e non certo del 1° comma) dell’art. 10 della l. 836 del 1973.

2.3. Parte appellata ribadisce che, accogliendo le tesi di parte appellante, si creerebbero situazioni di disparità di trattamento sostenendo che:

- si creerebbe disparità nei confronti di chi ha avuto ragione nel giudizio deciso dalla citata sentenza del Tar per la Lombardia n. 1326/2022 passata in giudicato;

- anche il personale appartenente alla Sezione di Polizia Stradale di Como ed alla Sezione di Polizia Stradale di Varese svolge abitualmente servizi di pattugliamento misto transfrontaliero in territorio svizzero, in esecuzione dell’Accordo di cooperazione di polizia e doganale italo-svizzero sottoscritto a Roma nel 2013 e ratificato con la legge 155 del 2016 e nei confronti di tale personale è sempre stata pacificamente corrisposta l’indennità di missione all’estero in relazione ad ogni singolo servizio effettuato.

2.4 Parte appellata, infine, eccepisce l’efficacia di giudicato della sentenza n. 1326/2022 del Tar per la Lombardia, che ha accertato in via definitiva il diritto soggettivo dell’appellato alla corresponsione dell’indennità di missione all’estero.

In particolare, parte appellata sostiene che:

- la sentenza n. 1326/2022 del Tar per la Lombardia, non impugnata dal Ministero dell’Interno e dunque passata in giudicato, aveva già pienamente accertato il diritto soggettivo dell’appellato alla percezione dell’indennità di missione all’Estero per i servizi di pattugliamento transfrontaliero svolti in territorio svizzero;

- a tale pronuncia si è interamente conformata anche la successiva sentenza n. 2620/2024 del medesimo Tar per la Lombardia, impugnata nel presente giudizio;

- il giudicato precedentemente formatosi sulla pretesa avanzata dal ricorrente, a seguito della definitività della sentenza n. 1326/2022, preclude ogni ulteriore contestazione da parte dell’Amministrazione appellante in ordine alla spettanza dell’indennità di missione all’Estero nei confronti del signor -OMISSIS-.

3. L’appello è fondato.

4. Preliminarmente il Collegio rigetta l’eccezione formulata da parte appellata secondo la quale, essendo passata in giudicato la sentenza del Tar per la Lombardia n. 1326/2022, l’Amministrazione si vedrebbe preclusa la possibilità di disconoscere la (diversa) pretesa avanzata dal signor -OMISSIS-in questa sede.

La controversia decisa con la sentenza del Tar per la Lombardia n. 1326/2022 riguardava il pattugliamento misto effettuato negli anni 2019-2020.

In questa sede, invece, la pretesa ha ad oggetto l’indennità dovuta per il pattugliamento misto effettuato negli anni 2021-2023.

Si tratta, come è di tutta evidenza, di un periodo temporale diverso. Pertanto il giudicato formatosi sulla sentenza del Tar per la Lombardia n. 1326/2022 non spiega alcun effetto nel presente giudizio. Né può sostenersi che la mancata impugnazione della sentenza n. 1326/2022 del Tar per la Lombardia, da parte dell’Amministrazione appellante, si configurerebbe di fatto come un’accettazione dei principi giuridici affermati dalla stessa.

5. Il motivo di appello proposto dal Ministero dell’Interno è fondato.

Vero è, come rilevato da parte appellata, che l’Amministrazione appellante richiama i principi sulla cooperazione di Polizia tra gli Stati membri della UE mentre qui di discute del pattugliamento congiunto in Svizzera, paese che non è parte della UE. Come è vero che parte appellante faccia riferimento al pattugliamento sui treni mentre, come eccepito da parte appellata, nella specie il pattugliamento avviene usando come mezzo di trasporto l’auto.

È altrettanto vero, però, che dalla lettura dell’appello emerge con chiarezza che l’Amministrazione ha voluto ricostruire la natura del servizio espletato oltre confine dal personale di polizia interessato (e il regime giuridico unitamente al correlato trattamento economico di conseguenza applicabili). In particolare essa ha voluto affermare che il quadro relativo ai contenuti e alle finalità degli accordi di pattugliamento frontaliero congiunto analizzato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022 (con riferimento specifico ai rapporti Italia-Austria) ha valenza generale e può trovare applicazione anche nel caso di specie nel quale si discute del pattugliamento frontaliero congiunto Italia-Svizzera.

La legge n. 155/2016 ha ratificato e dato esecuzione all’Accordo sulla cooperazione di polizia e doganale stipulato a Roma il 14 ottobre 2013 tra il Governo della Repubblica italiana e il Consiglio federale svizzero. Con tale accordo le parti si sono dichiarate desiderose di « rafforzare la cooperazione di polizia, particolarmente in prossimità della frontiera comune, allo scopo di salvaguardare l'ordine pubblico e la sicurezza pubblica, nonché di lottare efficacemente contro i traffici illeciti, l'immigrazione illegale e la criminalità transfrontaliera ».

In particolare l’art. 5 dell’accordo così recita:

« Ambito della cooperazione

1. Le Parti, nel quadro delle loro competenze, in linea con le rispettive legislazioni nazionali e con gli obblighi internazionali assunti da entrambe, cooperano ai fini della prevenzione e della repressione della criminalità nelle sue varie manifestazioni e in particolare per contrastare:

a. la criminalità organizzata transnazionale;

b. i reati contro la vita e l'integrità fisica;

c. i reati contro il patrimonio;

d. la produzione illecita e il traffico di sostanze stupefacenti, psicotrope e dei loro precursori;

e. la tratta di persone e il traffico di migranti;

f. i reati contro il patrimonio storico e culturale;

g. i reati economici e finanziari, anche al fine della localizzazione dei patrimoni di provenienza illecita;

h. la criminalità informatica, con particolare riguardo agli attacchi alle infrastrutture critiche.

2. Le Parti collaborano inoltre nella prevenzione e repressione di atti terroristici in conformità alla normativa in vigore nei propri Paesi e agli obblighi internazionali, comprese le pertinenti Convenzioni internazionali e Risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ».

L’accordo prevede i servizi di pattugliamento misto (di cui si discute in questa sede). Cfr.:

- art. 21, comma 3: « Le Autorità competenti potranno concordare lo svolgimento di attività congiunte di frontiera per la prevenzione e il contrasto all'immigrazione illegale, compresi i pattugliamenti congiunti »;

- art. 23: « Pattugliamento misto. 1. Gli agenti delle Parti possono partecipare a pattuglie miste nella zona di frontiera /2. Le pattuglie miste attuano una cooperazione transfrontaliera nei settori individuati dall'art. 5. / 3. Gli agenti di una Parte operanti sul territorio dell'altra Parte svolgono il ruolo di osservatori, offrono assistenza, consultazione ed informazioni; non possono eseguire autonomamente misure di polizia. / 4. I diritti e gli obblighi degli agenti, nonché le condizioni di esecuzione delle operazioni previste, sono disciplinati dalla normativa nazionale del Paese in cui si svolgono le operazioni ».

Appare con tutta evidenza, pertanto, che il quadro finalistico entro il quale si inscrive l’accordo di pattugliamento frontaliero tra Italia e Svizzera (di cui si discute in questa sede) non è diverso da quello che aveva dato origine alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4944/2022, citata nell’atto di appello (che aveva avuto come riferimento specifico i rapporti tra Italia e Austria).

I servizi di pattugliamento congiunto possono essere statici, in quanto esercitati presso i centri di cooperazione di Polizia o le stazioni ferroviarie, come quelli esaminati nel precedente n. 4944/2022 citato, disciplinato dall’accordo trilaterale del 2004, ma possono essere anche dinamici, esercitati lungo le arterie di collegamento viario o a bordo di treni, come quelli di cui all’accordo bilaterale del 2013 tra Italia e Svizzera. Sotto il profilo sostanziale, si tratta in entrambi i casi di singoli turni lavorativi ordinari svolti oltre confine sulla base di accordi internazionali di collaborazione transfrontaliera.

Il d.p.r. n. 51/2009, di recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e militare, integrativo del precedente d.p.r. 11 settembre 2007 n. 170, applicabile al personale dei ruoli della Polizia di Stato, all’art. 13 (“trattamento di missione”), comma 16, prevede per questo tipo di servizio il rinvio all’indennità di cui all’art. 10 della l. 836/1973, sancendo che la medesima è corrisposta, nei limiti delle risorse previste, per « tutte le attività istituzionali di controllo del territorio transfrontaliero degli Stati confinanti lungo l'arco alpino o per i compiti che vengono espletati oltre detto confine come ordinarie attività di servizio, derivanti da forme di cooperazione transfrontaliera individuate dagli accordi internazionali vigenti » e, dunque, pacificamente anche per i servizi per cui è causa sussistendo tutti i requisiti della norma nel caso specifico.

La norma, tutt’ora vigente e applicabile, riguarda, in generale, tutte le ordinarie attività di servizio oltre confine disciplinate da accordi internazionali di cooperazione transfrontaliera già in essere o che in futuro li prevedano.

Correttamente pertanto il Ministero vuole applicare ai servizi transfrontalieri prestati dagli odierni appellati le norme speciali sopra analizzate e non la norma generale di cui agli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926, essendo quest’ultima riferita al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Ciò si evince chiaramente dall’art. 2 del detto regio decreto il quale specifica che « Le indennità per l’estero sono dovute dal giorno in cui si passa il confine o si sbarca all’estero, fino al giorno in cui si ripassa il confine o si prenda imbarco per il ritorno ».

Il trattamento di missione all’estero, salva diversa previsione derogatoria, pertanto non è applicabile al singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali (cfr. le argomentazioni svolte da Cons. Stato, Sez. VI, 25 novembre 2025, n. 9233).

5.1 Alla luce di quanto esposto è priva di fondamento la tesi svolta da parte appellata secondo la quale la norma di cui all’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 ha carattere regolamentare ed assume rango secondario, non avendo così alcuna forza derogatoria rispetto a norme di rango primario (quali gli artt. 1 e 2 del r.d. 941/1926 e l’art. 10 della l. 836/1973), soprattutto in senso sfavorevole ai destinatari della norma stessa.

Il punto in discussione non è se l’art. 13, comma 16, del d.p.r. 51/2009 deroghi a meno al r.d. 941/1926. Come detto, il r.d. 941/1926 si applica a fattispecie diversa ovvero al lavoratore che svolge missione all’estero per un arco di tempo. Nella specie, invece, si discute del singolo turno lavorativo ordinario svolto oltre confine sulla base di accordi internazionali.

5.2 Quanto appena esposto consente di escludere la sussistenza di una asserita disparità di trattamento tra soggetti diversi come pure affermato da parte appellata.

In ogni caso si deve considerare che:

(i) il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento si può configurare solo sul presupposto, di cui l'interessato deve dare la prova rigorosa, dell'identità assoluta della situazione considerata (Cons. Stato, sez. V, 17/07/2025, n. 6269);

(ii) un provvedimento legittimo non può divenire viziato (e viceversa) perché in passato fu seguito un difforme modus operandi, non potendosi giudicare della legittimità di un atto alla luce della circostanza che in passato furono emessi provvedimenti di analogo tenore e contenuto; aggiungasi che l'errore, eventualmente commesso in alcuni casi, non può costringere la Pubblica amministrazione a perseverare nel medesimo e, allo stesso modo, l'eccesso di potere per disparità di trattamento non può fondarsi su precedenti provvedimenti illegittimi, in quanto questi non possono essere invocati per pretendere ulteriori provvedimenti che violino anch'essi la legge (Cons. Stato, sez. II, 10/09/2025, n. 7280).

6. Per le ragioni esposte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso primo grado.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso primo grado.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte appellata.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RM VO, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Stefano Toschei, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

AN ZI, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN ZI	RM VO

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.