Pubblicato il 30/12/2025

N. 10379/2025REG.PROV.COLL.

N. 09635/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9635 del 2023, proposto dal Centro Cardiologico Rocca S.r.l. (già Centro Cardiologico Dott. Giacomo Rocca S.a.s. di BA LV & C), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Adolfo Mutarelli, Francesco Mutarelli e Matteo Maria Mutarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la ASL Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
la Regione Campania, non costituita in giudizio;

nei confronti

della Alma Center Servizi Medicali S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 3121/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della ASL Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il Cons. RT SS e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il Centro Cardiologico Rocca S.r.l., già Centro Cardiologico Dott. Giacomo Rocca S.a.s. di BA LV & C., è accreditato presso il SSR della Regione Campania per l’erogazione in convenzione agli utenti del servizio pubblico sanitario di prestazioni in regime ambulatoriale di assistenza specialistica di cardiologia.

Il Centro Cardiologico, su invito dell’ASL Napoli 3 Sud, il 3.1.2019 (quindi ex post ) ha sottoscritto con quell’Azienda il contratto che, ai sensi dell’art. 8- quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, ha disciplinato il suo rapporto di accreditamento con riguardo al volume e alle tipologie di prestazioni erogabili nell’anno 2018.

Nel frattempo il Centro Cardiologico aveva già emesso e inoltrato le fatture all’ASL di complessivo importo pari a 676.600,14 euro per le prestazioni erogate in regime di convenzione agli utenti del SSR nel corso del 2018, dal mese di gennaio fino a quello di novembre, ossia entro la data di esaurimento del relativo budget comunicata dall’ASL.

Con delibera n. 698/22 del 27 luglio 2022 ( Definizione regressione tariffaria unica anno 2018 – Macro area di assistenza specialistica ambulatoriale ) l’ASL Napoli 3 Sud ha applicato la Regressione tariffaria unica per il 2018, decurtando il fatturato delle strutture accreditate dell’importo considerato non liquidabile. In particolare, per quanto riguarda il Centro Cardiologico, dal fatturato complessivo di 676.600,14 euro sono stati considerati non liquidabili 154.275,87 euro.

2. Il Centro ha quindi impugnato la predetta delibera presso il TAR Campania, che, con sentenza n. 3121 del 2023, ha respinto il ricorso.

3. Avverso la predetta sentenza il Centro cardiologico ha proposto appello (notificato e depositato il 7 dicembre 2023), articolando due motivi.

Con il primo motivo la sentenza appellata è censurata per non aver riconosciuto il vizio di motivazione che inficerebbe la delibera della ASL. In particolare, secondo l’appellante, la delibera impugnata « avrebbe avuto il dovere di precisare la causa degli abbattimenti disposti sul fatturato netto di ogni singola struttura, chiarendo se le riduzioni applicate sono la conseguenza della sola RTU o anche di eventuali sforamenti da parte dell’operatore privato accreditato dei volumi massimi di prestazioni o anche del valore medio del loro costo ». In assenza di tali indicazioni la decurtazione subita sarebbe oscura e incomprensibile e non permetterebbe alle strutture accreditate neppure di azionare una compiuta tutela giurisdizionale.

Con il secondo motivo di appello la sentenza del TAR è oggetto di doglianza nella parte in cui non ha riconosciuto la lesione del legittimo affidamento dell’appellante, che sarebbe stata causata dal ritardo con cui l’Amministrazione sanitaria ha svolto le attività di rendicontazione e il calcolo della RTU per il 2018. Tale ritardo sarebbe stato tale da superare i limiti della ragionevolezza, creando un’alea inaccettabile per l’attività d’impresa. Inoltre il pagamento degli acconti e dei saldi avrebbe concorso a creare l’affidamento del Centro. L’art. 7 del contratto di accreditamento prevede, infatti, che il saldo del 10% venga sbloccato solo dopo i controlli amministrativi, con la conseguenza che lo sblocco dei pagamenti del saldo avrebbe legittimato l’affidamento in parola.

4. Si è costituita in giudizio la ASL Napoli 3 Sud, chiedendo di dichiarare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario o, in subordine, di rigettare l’appello.

5. La Sezione, con ordinanza istruttoria n. 4778 del 3 giugno 2025, ha ordinato alla ASL di chiarire le operazioni matematiche che, nella delibera n. 698 del 27 luglio 2022, a partire dal fatturato netto delle strutture sanitarie della branca di cardiologia, hanno portato alla determinazione della parte liquidabile e di quella non liquidabile del fatturato stesso, chiedendo anche di evidenziare i passaggi

della citata delibera che danno conto di tali operazioni.

6. Il 25 luglio 2025, in adempimento dell’ordinanza, la ASL ha depositato una relazione del Coordinatore del Tavolo Tecnico aziendale con relativi allegati.

È seguito un ulteriore scambio di memorie tra le parti, che hanno insistito per l’accoglimento delle proprie conclusioni.

7. All’udienza del 18 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre rilevare che l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalla parte appellata è inammissibile, poiché sul punto si è ormai formato il giudicato. Ciò conformemente a un consolidato orientamento giurisprudenziale a mente del quale: « È inammissibile l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della controversia formulata solo in note defensionali e non con tempestiva proposizione di apposito motivo di appello incidentale contro la sentenza di primo grado, in conformità all’art. 9 del D.Lgs. n. 104 del 2010 per il quale il difetto di giurisdizione nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronunzia impugnata che in modo implicito o esplicito ha statuito sulla giurisdizione » (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VII, Sent. 25/11/2024, n. 9425, ove si richiama anche cospicua giurisprudenza pregressa).

2. Quanto al primo motivo di appello, si richiamano innanzitutto le ragioni che hanno portato la Sezione a disporre l’incombente istruttorio in capo alla ASL.

L’art. 8 del contratto di accreditamento prevede che (salvo casi particolari) le strutture non possano incrementare la propria produzione a carico del SSR oltre il limite del 10% rispetto a quella fatta registrare nel corrispondente periodo dell’anno precedente. Inoltre non deve essere superato di oltre il 10% il valore medio delle prestazioni, determinato secondo i criteri di cui all’art. 4, comma 6 del contratto stesso.

L’art. 5 disciplina invece la regressione tariffaria che, ai sensi del successivo art. 5- bis , si applica su base trimestrale.

Nella memoria della parte appellata depositata il 7.02.2025 si legge che: « La RTU, in estrema sintesi, è la parte di fatturato complessivo annuale – al netto di tutte le decurtazioni riguardanti la specifica produzione realizzata da ciascun soggetto erogatore (prestazioni non erogabili, volumi eccedenti le capacità operative massime, volumi prodotti oltre il limite del 10% (cd. overselling), fatturati non riconosciuti per violazione v.m.p., volumi eccedenti le date di fatturati non riconosciuti per violazione del limite del 10% del v.m.p., volumi eccedenti le date di esaurimento, etc, - prodotta da tutte le strutture sanitarie accreditate afferenti a ciascuna branca specialistica che non potrà essere riconosciuta ai fini del pagamento poiché eccedente gli invalicabili Tetti di Spesa.

Pertanto, la norma in questione e gli accordi contrattuali regolatori prevedono che, una volta accertata la produzione di ciascun soggetto accreditato ritenuta ammissibile, si quantifichi la RTU in percentuale per poi valorizzarla in termini economici in base al contributo di ciascun accreditato » (pagine 16-17).

Le tabelle allegate alla delibera impugnata in primo grado, tuttavia, sembravano limitarsi ad individuare i tetti di branca (cioè relativi a ciascuna specialità medica) e poi le quote di fatturato liquidabili e non liquidabili da riconoscere a ciascuna struttura accreditata, sia su base annua che per ciascun trimestre del 2018. Peraltro le decurtazioni del fatturato complessivo non sembravano essere percentualmente corrispondenti per tutte le strutture della medesima branca.

In tali circostanze vi era un’oggettiva difficoltà a ricostruire le operazioni che hanno portato alla determinazione della RTU, il che ha indotto la Sezione a disporre approfondimenti istruttori.

3. La ASL, in adempimento dell’incombente istruttorio, ha depositato una relazione, cui sono allegate nuove tabelle che danno conto delle operazioni aritmetiche compiute per determinare il fatturato liquidabile.

Emerge che quello che, nella delibera impugnata, è indicato come “ fatturato netto ” dei vari trimestri è, in realtà, il fatturato a cui devono ancora essere applicate varie decurtazioni, come quelle per il c.d. overselling e quello per il superamento del valore medio delle prestazioni.

Le nuove tabelle prodotte in giudizio rendono chiaro che è solo al fatturato al netto delle decurtazioni che viene applicata la percentuale di RTU uguale per tutte le strutture della medesima branca.

Ad esempio, nel primo trimestre 2018, il fatturato netto, in Campania, del Centro Cardiologico è pari a 225.617,03 euro (pag. 91 del file contenente la delibera impugnata). Ma come si evince dalla nuova documentazione, è al fatturato al netto delle decurtazioni, pari a 175.344,55 euro, che viene applicata la RTU nella percentuale del 27,15% (uguale per tutte le strutture).

La relazione della ASL ammette che “ i passaggi che davano conto delle operazioni matematiche (Post Data, Overselling, VPM) ” non erano “ puntualmente evidenziati nel corpo del deliberato ”, ma sostiene che gli stessi vengono richiamati nei verbali dei Tavoli Tecnici con le associazioni di categoria allegati alla delibera.

Il Collegio ritiene che il fatto che le modalità di calcolo siano state condivise con le associazioni di settore, prima dell’adozione delibera impugnata, può essere ritenuto sufficiente. È ragionevole che ogni operatore avveduto potesse avere contezza del sistema di calcolo adottato. Risulta in atti che nella riunione del Tavolo Tecnico del 31 maggio 2022 siano state rappresentate le tabelle contenenti i dati relativi all’elaborazione RTU 2018. Come messo in luce dalla difesa della ASL, dagli allegati al provvedimento impugnato emerge che le uniche contestazioni operate dalle associazioni di categoria avevano ad oggetto non i dati prestazionali esaminati, ma, ad esempio, l’inadeguatezza dei tetti di branca previsti.

Del resto la stessa struttura appellante non contesta, nella sostanza, i dati contenuti negli atti dell’Amministrazione, ma lamenta le modalità e le tempistiche con le quali la regressione tariffaria è stata effettuata. Fermo restando quanto si dirà a proposito del secondo motivo di appello, deve evidenziarsi, al riguardo, l’irrilevanza del giudizio civile che ha portato alla sentenza della Corte di Appello di Napoli n. 4180/2025.

A prescindere da ogni altra considerazione, tale giudizio riguardava il pagamento dei corrispettivi delle prestazioni rese dal Centro nel 2017, prima dell’adozione della regressione tariffaria, e il giudice civile non ha in alcun modo preso posizione sulla legittimità di quest’ultima, né tantomeno sul tetto di spesa stabilito per il 2018.

Per tali ragioni il primo motivo non merita accoglimento.

4. Anche il secondo motivo di appello è infondato.

Condivisibilmente il Tar ha affermato che non è configurabile la maturazione di un legittimo affidamento in capo al Centro Cardiologico in dipendenza del tempo intercorso tra la fine dell’esercizio di riferimento (2018) e l’adozione del provvedimento di recupero, tenuto conto che il superamento della soglia delle prestazioni ammesse era già immediatamente percepibile dall’odierno appellante e il lasso di tempo decorso non è sufficientemente ampio da indurre l’insorgenza di qualsivoglia acquiescenza da parte dell’Amministrazione.

Del resto questo Consiglio di Stato ha più volte ribadito che « è lo stesso sistema “a consuntivo” a comportare necessariamente la retroattività delle riduzioni della remunerazione, la cui misura non può che essere determinata quantomeno nell’anno successivo, ossia quando siano noti i dati contabili relativi ai valori delle prestazioni effettuate ed è possibile confrontarli con le risorse finanziarie disponibili. Deve ritenersi, pertanto, legittimo un controllo ed una rideterminazione del fatturato ammesso a remunerazione esercitati anche in tempi non strettamente prossimi all’anno oggetto della disposta regressione, purché possa considerarsi esercitato il potere in tempi ragionevoli, come, ad avviso del Collegio, può ritenersi avvenuto nel caso in esame » (Cons. Stato, Sez. III, Sent. 22/01/2016, n. 207, ove il caso di specie riguardava un intervallo temporale di 4 anni).

Anche la Corte di Cassazione, come ricordato dalla parte appellata, ha stabilito che: « l’esercizio del potere di fissare la regressione tariffaria al fine di osservare i limiti di spesa non è subordinato o condizionato all’esecuzione del monitoraggio delle prestazioni erogate, né al ritardo o imprecisione nell’adempimento all’obbligo di eseguire i controlli per il tramite dei cd. tavoli tecnici » (Cass. civ., Sez. I, Ordinanza, 13/02/2023, n. 4375).

Si aggiunga che il fatto che il pagamento dei saldi avrebbe contribuito al formarsi di un legittimo affidamento dell’appellante è in contraddizione con quanto sostenuto a pag. 5 del ricorso in appello, secondo cui solo l’acconto (90%) delle fatture è stato effettivamente pagato.

5. Alla luce di quanto esposto l’appello deve complessivamente essere respinto.

La particolarità della controversia induce, tuttavia, a compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NA De OL, Presidente

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Angelo RT Cerroni, Consigliere

RT SS, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RT SS	NA De OL

IL SEGRETARIO