Pubblicato il 02/04/2026

N. 02713/2026REG.PROV.COLL.

N. 01359/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1359 del 2023, proposto da
Mondonuovo s.r.l, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Angelo Clarizia, Grazia Iannarelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Comune di Pontecorvo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Torriero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sezione staccata di Latina (Sezione Prima), n. 663/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pontecorvo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 marzo 2026 il Cons. ER CH LM;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ex artt. 31-117 c.p.a. proposto innanzi al TAR Roma, Sezione Staccata Latina, la società Mondonuovo s.r.l. (di seguito, per brevità: la società) ha chiesto l’accertamento dell’obbligo del Comune di Pontecorvo di provvedere sulla domanda – presentata in data 29.3.2019 – di autorizzazione allo scarico di rifiuti liquidi nella fossa Imhoff , relativa a un impianto di smaltimento liquami provenienti da un prefabbricato a uso spogliatoio/servizi igienici, a servizio dell’impianto per la produzione di energia elettrica e recupero di calore da fonte rinnovabile realizzato in località Le Cese.

A tal fine, la società ha esposto di avere presentato tale richiesta in data 27.9.2016, di averla sollecitata con nota del 18.4.2017 e di averla ripresentata in data 29.3.2019.

Il mancato rilascio, nei termini, dell’autorizzazione in argomento avrebbe dunque determinato – nella prospettazione di parte ricorrente – la violazione dell’art. 124 d. lgs. 152/2006.

La società ha poi altresì instato per il risarcimento del danno causato dal comportamento omissivo e inadempiente del Comune resistente, in quanto la mancata autorizzazione allo scarico nella fossa Imhoff avrebbe reso impossibile, “ la fornitura idrica da parte di Acea Ato 5, la cui presenza è presupposto imprescindibile al fine di ottenere il collaudo di cui all'art. 6 D.lgs, n. 28/2011 richiesto dal Comune di Pontecorvo con nota prot. 14212 del 12.7.2017 ” e, di fatto, non avrebbe consentito l'esercizio dell'attività industriale.

Con atto depositato il 30 ottobre 2019, si è costituito in giudizio il Comune di Pontecorvo, rappresentando che con provvedimento dell'8.10.2019, trasmesso alla società in data 10.10.2019, ha rilasciato alla predetta ricorrente: “ l'autorizzazione allo scarico in fossa Imhoff con sub irrigazione nel terreno delle acque reflue di tipo civile, provenienti dal prefabbricato ad uso spogliatoio e servizi igienici, ubicato in località Le Cese, su un terreno distinto in catasto al F. 62, distinto mapp. 2-646-647 ”.

Con sentenza n. 13/2020 il TAR Latina, preso atto del sopravvenuto rilascio del chiesto titolo, ha dichiarato l’improcedibilità del ricorso proposto dalla società avverso il silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza suindicata, disponendo la prosecuzione del giudizio con rito ordinario, in relazione all’ulteriore domanda risarcitoria proposta dalla società.

Con sentenza n. 663/22 il TAR Latina ha respinto la domanda risarcitoria.

Avverso tale statuizione giudiziale la società ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in iudicando ; violazione degli artt. 97 Cost, 124 d. lgs. n. 152/06 e 1-2 l. n. 241/90; 2) error in iudicando ; violazione degli artt. 1351, 1362, 1456 e 1457 c.c; 124 d. lgs. n. 152/06, 2 e 2-bis l. n. 241/90; 34 c.p.a; 2043, 2056, 1223, 1225 e 1227 c.c; 3) error in iudicando ; sussistenza del rapporto di causalità tra il ritardo dell’Amministrazione e la mancata cessione dell’impianto; violazione degli artt. 2-bis, l. 241/90, 30 e 34 c.p.a, 2043, 2056, 1223, 1225, 1227 c.c.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, la condanna del Comune di Pontecorvo al risarcimento dei danni da essa subiti nella vicenda in esame, quantificati in € 2.450.000 a titolo di lucro cessante, e in € 595.014,887 a titolo di danno emergente, ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia, oltre accessori di legge. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Pontecorvo ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento del 13.3.2026 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con i vari motivi di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante deduce la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi del sorgere della responsabilità risarcitoria (art. 2043 c.c.), avendo essa ottenuto in ritardo il rilascio del chiesto titolo, la qual cosa da un lato le avrebbe impedito l’alienazione dell’immobile, e sotto altro profilo le avrebbe determinato un pregiudizio economico consistente sia nel pagamento, in favore del promissario acquirente, del doppio della caparra ricevuta, e sia nei costi vanamente sostenuti per il finanziamento necessario alla realizzazione dell’impianto in esame.

Infine, la documentazione in atti consentirebbe di ritenere provata la sussistenza del nesso causale tra il fatto illecito dell’Amministrazione e i danni da essa subiti nella vicenda in esame.

Le censure sono infondate.

4. Premette il Collegio che, per pacifica e condivisa giurisprudenza amministrativa, anche di questa Sezione: “ Il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione; ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso la domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico ” (C.d.S, V, 21.8.2024, n. 7195. In termini confermativi, C.d.S, IV, 31.5.2024, n. 4908; C.d.S, IV, 12.9.2023, n. 8282).

In punto di individuazione dei criteri di riparto dell’onere della prova, trova poi piena applicazione il principio dispositivo, il quale non è in questa sede temperato dal metodo acquisitivo proprio dell'azione di annullamento. Quest'ultimo, infatti, in tanto si giustifica, in quanto sussista la necessità di equilibrare l'asimmetria informativa tra Amministrazione e privato, la quale contraddistingue l'esercizio del pubblico potere ed il correlato rimedio dell'azione di impugnazione, mentre non si riscontra in quella consequenziale di risarcimento dei danni, in relazione alla quale il criterio della c.d. vicinanza della prova determina il riespandersi del principio dispositivo, sancito in generale dall'art. 2697, primo comma, c.c. Ne consegue che sulla parte ricorrente grava l'onere di dimostrare la sussistenza di tutti i presupposti della domanda al fine di ottenere il riconoscimento di una responsabilità dell'Amministrazione per fatto illecito delineata dall'art. 2043 c.c., nel cui alveo deve essere ricondotta la domanda. È quindi necessario verificare, con onere della prova a carico del (presunto) danneggiato, gli elementi costitutivi della fattispecie aquiliana, così individuabili: il fatto illecito; l'evento dannoso ingiusto e il danno patrimoniale conseguente; il nesso di causalità tra il fatto illecito e il danno subito; la colpa dell'apparato amministrativo.

5. Così definite le coordinate normative rilevanti ai fini del riconoscimento della responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione per atti o fatti ad essa causalmente riconducibili, e venendo ora alla fattispecie in esame, è emerso dalla disposta verificazione – le cui conclusioni possono senz’altro essere condivise in questa sede, costituendo la risultante della corretta disamina di tutte le emergenze fattuali rilevanti nel caso concreto – che: “ Era possibile collaudare il sistema antincendio tramite tecnico abilitato e utilizzando l’acqua contenuta nella vasca di accumulo dedicata al sistema antincendio. Questo avrebbe reso possibile il collaudo della parte finale del sistema relativa alle pompe, agli idranti e alla parte strettamente operativa (a meno dell’allaccio all’alimentazione) quali allarmi, superfici raggiunte dai getti, pressioni nominali alle uscite etc., , stante il fatto che i VVFF avevano valutato positivamente l’impianto una volta attemperato alle prescrizioni imposte con la comunicazione in data 24.2.2023 a seguito di richiesta da parte dell’appellante ”.

È ben vero che il verificatore aggiunge che: “ Non era possibile effettuare il collaudo dell’impianto di gassificazione nel caso di serbatoio di accumulo pari a 20 mc ”. Tuttavia, non è mai stata prodotta in giudizio la prova che l’impianto in esame avesse tali dimensioni. Sul punto, il verificatore ha ammesso di: “ non aver avuto accesso al progetto originario consegnato ai Vigili del Fuoco ”, e di “ non aver potuto misurare la volumetria del serbatoio interrato ”, e infine di essere in possesso di “ documentazione di difficile interpretazione ” (pag. 17).

Il tutto senza sottacere che lo stesso verificatore ha messo in risalto, giudicandolo “ anomalo ”, il fatto che fosse stata la stesa Mondonuovo s.r.l, nei propri progetti, a ritenere possibile il collaudo senza allaccio all'acquedotto (“ alimentazione con autobotte ”).

Dunque, è la stessa società a ritenere ammissibile il collaudo, la qual cosa consente di affermare che le contrarie argomentazioni espresse nella presente sede giudiziale assurgono a un non consentito venire contra factum proprium .

6. Peraltro, come evidenziato dal civico ente, pur in assenza di autorizzazione allo scarico in fossa Imhoff e di allaccio all'acquedotto, la società avrebbe potuto effettuare il collaudo del sistema antincendio e, nei sei mesi successivi, ottenuti i permessi richiesti, provvedere al collaudo dell'impianto di gassificazione.

Invero, si legge sul punto nella relazione di verificazione che: “ per procedere al collaudo dell'impianto di gassificazione occorreva avviarlo e durante il funzionamento nei primi sei mesi doveva essere condotto il collaudo sia funzionale che prestazionale ”.

Pertanto, non avendo l’appellante avviato le attività propedeutiche, essa non può dolersi del ritardo nel rilascio del titolo, elidendo con la sua condotta la valenza causale dell’operato dell’Amministrazione (cfr, in punto di elisione del nesso causale conseguente alla colposa condotta del danneggiato, C.d.S, AP n. 3/2011).

7. A ciò aggiungasi poi che il contratto preliminare (la cui risoluzione viene posta a base della richiesta risarcitoria) reca quale apparente sottoscrizione quella del 23.11.2018. Vi si indica poi, quale termine essenziale per la stipula del definitivo, la data del 1°.9.2019, termine poi prorogato al 30.9.2019.

Orbene, l’autorizzazione è intervenuta in data 10.10.2019, vale a dire 10 giorni dopo la scadenza del termine del collaudo. Per tali ragioni, assume rilievo decisivo l’accertamento della data di stipula del suddetto contratto. Senonché, quello prodotto è un atto privo di data certa, la qual cosa non consente di valutare, neanche sotto tale aspetto, la rilevanza causale del ritardo dell’Amministrazione nel rilascio del chiesto titolo.

8. Già soltanto per tali ragioni, la domanda dell’appellante è infondata, e va dunque disattesa.

9. A ciò aggiungasi – ad abundantiam – che difetta nella specie anche la prova dei danni concretamente subiti dall’appellante.

Invero, essi sono stati quantificati dall’appellante nei termini seguenti:

- “ lucro cessante, riveniente dal mancato incasso del prezzo di compravendita, per un importo complessivo pari a € 2.450,000;

- danno emergente, costituito dai costi sopportati in conseguenza dell’inadempimento del preliminare, pari a € 500.000,00 – pari al doppio della caparra confirmatoria, somma corrisposta dalla appellante alla promissaria acquirente- somma di poi incrementata, a seguito di decreto ingiuntivo e atto di precetto, per un ammontare ora di € 595.014,887 ” (atto di appello, pp. 30-31).

Nondimeno:

- difetta la prova che le somme mutuate dall’istituto di credito Unicredit all’appellante siano state effettivamente restituite al mutuante;

- similmente, non vi è prova dell’inadempimento del contratto preliminare, stante l’assenza di data certa del contratto in esame. A ciò aggiungasi altresì che la mancata stipula del definitivo non azzerava certamente il valore del complesso immobiliare, che ben poteva essere alienato ad altri soggetti, stante il suo perfetto stato, essendo a quel punto munito delle autorizzazioni di legge. Senonché, in disparte l’evidenziato difetto di data certa del contratto in esame, va altresì evidenziato che l’appellante non ha fornito alcuna prova di successivi tentativi di vendita del compendio, sicché la richiesta di risarcimento costituisce una non consentita locupletazione di poste risarcibili, non potendo certamente la società pretendere di mantenere la proprietà del cespite, e allo stesso tempo pretenderne il controvalore monetario;

- per quel che attiene alla caparra (€ 250.000), vi è copia di un assegno bancario. Tuttavia, manca la prova che tale assegno sia stato effettivamente incassato dall’appellante;

- per quel che attiene alla restituzione del doppio della caparra ricevuta (€ 500.000), non è dato comprendere la ragione per la quale il decreto ingiuntivo obbligante la società al relativo versamento non sia stato opposto, non avendo l’appellante nulla esposto al riguardo. Tale condotta, integrante gli estremi di cui all’art. 1227 2° comma c.c, elide la rilevanza causale di tale voce di danno (C.d.S, AP n. 3/11).

Inoltre, anche dopo l’atto di precetto, non vi è prova che vi sia stato effettivo esborso, da parte della società, della somma di € 595.014,887, pari al doppio della caparra ricevuta, oltre maggiorazioni di legge, per cui anche tale voce di danno non è stata in alcun modo provata.

10. Pertanto, riepilogando:

- non risulta raggiunta la prova della rilevanza causale della condotta dell’Amministrazione nella fattispecie in esame;

- ad abundantiam , non risulta neanche la prova del danno effettivamente subito dall’appellante.

11. Per tali ragioni, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

12. Le spese del giudizio – ivi incluse quelle della disposta verificazione – seguono la soccombenza, e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la società Mondonuovo s.r.l. al rimborso delle spese di lite sostenute dal Comune di Pontecorvo, liquidate in € 4.000 per onorario, oltre accessori di legge.

Condanna la società Mondonuovo s.r.l. al pagamento del compenso in favore del verificatore, che si liquida in € 300 per spese ed € 4.900 per onorario, oltre maggiorazioni di legge, detratto da tale importo l’acconto sinora ricevuto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. – con l'intervento dei magistrati:

NO BE, Presidente FF

Carmelina Addesso, Consigliere

Maria Grazia Vivarelli, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

ER CH LM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER CH LM	NO BE

IL SEGRETARIO