Pubblicato il 25/11/2025

N. 09258/2025REG.PROV.COLL.

N. 04102/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4102 del 2024, proposto dalla Ops Group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Piscitelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Civitavecchia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Occagna, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Provincia di Viterbo e per l’Etruria Meridionale, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sede di Roma (Sezione Seconda Quater) n. 05658/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Civitavecchia e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 il Cons. RI CA e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con ordinanza n. 92 del 26 febbraio 2019, il Comune di Civitavecchia ha intimato alla società OPS Group s.r.l. la rimozione delle installazioni pubblicitarie di sua proprietà, sia perché realizzate “ in area sottoposta a vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione paesaggistica ” e sia in ragione della intervenuta scadenza della convenzione nell’anno 2014.

2. – Con il ricorso di primo grado, la società ha impugnato tale ordinanza assumendo che l’autorizzazione paesaggistica, di competenza comunale, non sarebbe necessaria ai sensi degli artt. 153 e 159 del d.lgs. n. 42 del 2004, applicabili ratione temporis , essendo invece sufficiente la previsione dell’art. 5 della convenzione che avrebbe valenza autorizzatoria anche ai fini paesaggistici.

3. – Con la sentenza impugnata, il T.a.r. ha preliminarmente circoscritto l’oggetto del giudizio alla questione paesaggistica, ritenendo irrilevante la diversa questione della scadenza della convenzione e, nel merito, ha respinto il ricorso.

3.1. – In particolare, ha ritenuto che la normativa applicabile alla fattispecie è quella di cui all’art. 153 del d.lgs. n. 42 del 2004, come modificato dal d.lgs. n. 63 del 2008 e ancora in vigore, che prevede anche il parere vincolante della Soprintendenza; per cui, dal momento che l’installazione è avvenuta solo nel 2013 e 2014, deve ritenersi applicabile tale nuova disciplina sopravvenuta, con conseguente necessità del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, previo parere vincolante della Soprintendenza, nella specie pacificamente insussistente.

4. – Con atto di appello, la società ha impugnato la sentenza.

4.1. – Con i primi due motivi di appello (pag. 5-9 e pag. 9-11) ha reiterato la censura relativa alla valenza autorizzatoria, anche paesaggistica, della convenzione, deducendo in ogni caso la sussistenza di un onere in capo al Comune di attivarsi per il rilascio di tale autorizzazione o comunque di verificare la compatibilità degli impianti installati con la Soprintendenza prima di adottare l’ordine di rimozione.

4.2. – Con il terzo motivo di appello (pag. 11-13) ha reiterato la censura di genericità della comunicazione di avvio del procedimento che avrebbe impedito di conoscere con esattezza gli impianti interessati.

4.3. – Con il quarto motivo di appello (pag. 13-15) ha riproposto le censure non esaminate in primo grado relative alla scadenza della convenzione.

5. – Con apposita memoria si è costituito il Comune che ha chiesto il rigetto dell’appello.

6. – All’udienza pubblica del 12 giugno 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

7. – L’appello è infondato.

8. – Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter trattare congiuntamente i primi due motivi di appello in quanto strettamente connessi.

9. – Invero, la questione giuridica sottesa ad entrambi i motivi è quella di stabilire se, in relazione alla normativa applicabile ratione temporis , sia necessario o meno il rilascio della autorizzazione paesaggistica, su parere vincolante della Soprintendenza, per l’installazione degli impianti pubblicitari in questione e, in caso positivo, se sussista o meno un onere del Comune di attivarsi in tal senso.

Più precisamente, si controverte in ordine alla versione vigente ratione temporis dell’art. 153 (cartelli pubblicitari), d.lgs. n. 42 del 2004, applicabile alla specie.

9.1. – Infatti, secondo la società ricorrente, si dovrebbe fare riferimento alla versione originaria della norma, vigente al momento della stipula della convenzione (2005), che non prevedeva la necessità del parere vincolante della Soprintendenza.

Secondo tale tesi, quindi, ai fini della legittima installazione degli impianti in questione, pacificamente avvenuta negli anni 2013-2014, sarebbe stata sufficiente la sola convenzione stipulata nel 2005, il cui art. 5 prevede che con tale atto “ si intende contestualmente rilasciata da parte del Comune di Civitavecchia ogni autorizzazione, concessione, nulla-osta, parere e visto di competenza comunale richiesto dalla vigente normativa al fine dell’esecuzione del presente atto ” aggiungendo poi che “ Per le autorizzazioni, nulla-osta, pareri e visti di competenza di altri enti il Comune di Civitavecchia provvederà a richiederli, se del caso in apposita conferenza di servizi ” (doc. 3 del fascicolo di primo grado OPS).

9.2. – Secondo il Comune resistente, invece, si dovrebbe applicare la normativa vigente al momento delle effettive installazioni degli impianti pubblicitari (2013-2014) e quindi la versione dell’art. 153 (cartelli pubblicitari), del d.lgs. n. 42 del 2004, come risultante dalle modifiche operate dal d.lgs. n. 63 del 2008 (corrispondente, peraltro, a quella attualmente vigente), che ha introdotto la necessità del parere vincolante della Soprintendenza.

Secondo questa tesi, seguita anche dal T.a.r. con la sentenza impugnata, si applicherebbe la nuova normativa sopravvenuta, con conseguente necessità di ottenere l’autorizzazione paesaggistica previo parere della Soprintendenza.

9.3. – La tesi di parte appellante deve ritenersi infondata.

9.3.1. – L’impostazione seguita dalla sentenza impugnata, infatti, è pienamente condivisibile, in quanto la convenzione in oggetto, essendo stata stipulata nel 2005, faceva ovviamente riferimento alla normativa vigente al momento della stipula, ma ciò non vale in alcun modo ad escludere l’applicazione della normativa sopravvenuta.

Come correttamente ritenuto dal primo giudice, la convenzione del 2005 è volta a disciplinare un rapporto di durata che, per sua natura, deve ritenersi soggetto alle sopravvenienze normative, come appunto nel caso di specie.

Ne consegue, quindi, che la legittimità della installazione degli impianti pubblicitari va valutata in relazione alla normativa vigente al momento della loro effettiva installazione.

9.3.2. – Inoltre, non può nemmeno sostenersi che sarebbe stato onere del Comune attivarsi ai sensi della medesima convenzione (art. 5), dal momento che il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (art. 146, d.lgs. n. 42 del 2004), anche nella forma in sanatoria (art. 167, d.lgs. n. 42 del 2004) è pur sempre ad istanza di parte.

9.3.3. – Infine, con un’ultima censura la parte appellante ha dedotto una violazione del principio di proporzionalità in quanto la misura della rimozione “ è una conseguenza che deve essere posposta alla verifica di compatibilità paesistica degli impianti stessi, in base all’art. 17 del d.P.R. n. 31 del 2017 ” (pag. 11 dell’appello).

La censura è infondata.

Invero, il d.lgs. n. 42 del 2004 prevede che in caso di violazione degli obblighi previsti in materia, tra cui anche quello di ottenere l’autorizzazione paesaggistica (art. 146), il “ trasgressore è sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto salvo quanto previsto al comma 4 ” (art. 167, comma 1).

L’unica eccezione all’obbligo di rimessione in pristino è costituita dal rilascio di una autorizzazione in sanatoria, nei casi ivi previsti (art. 167, comma 4) e secondo una procedura attivabile comunque ad istanza di parte (art. 167, comma 5).

Dal chiaro tenore letterale della norma, si evince dunque come la sanzione amministrativa della rimessione in pristino sia una conseguenza prevista direttamente dalla legge, senza che vi possa essere alcuno spazio per l’applicazione dell’invocato principio di proporzionalità implicante una eventuale graduazione della sanzione o una preliminare verifica d’ufficio sulla eventuale compatibilità paesaggistica degli impianti privi di autorizzazione.

9.3.4. – Né in senso contrario giova richiamare il d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 (Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata).

Invero, l’art. 17 rubricato “ Rinvio all’articolo 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ” si limita ad operare un rinvio a tale disposizione, con conseguente applicazione delle relative sanzioni in caso di violazione degli obblighi previsti dal regolamento, con la precisazione che “ In tali casi l’autorità preposta alla gestione del vincolo e il Soprintendente, nell’esercizio delle funzioni di cui all’articolo 167, comma 4, del Codice, dispongono la rimessione in pristino solo quando non sia in alcun modo possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere ” (art. 17, comma 1, secondo periodo, d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31).

Tale norma, però, non può essere interpretata nel senso voluto dall’appellante, ossia nel senso che il regolamento imporrebbe un “ onere del Comune, prima di adottare il provvedimento ripristinatorio, [di] verificare la compatibilità degli impianti installati, coinvolgendo la Soprintendenza ” (pag. 11 dell’appello).

Infatti, la norma regolamentare (art. 17, comma 1, secondo periodo, d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31) deve essere pur sempre interpretata alla luce della disposizione legislativa di rango primario (art. 167, d.lgs. n. 42 del 2004), a cui peraltro la prima espressamente rinvia.

A ben vedere, infatti, l’art. 17 del regolamento, si limita a prescrivere che, nel caso di attivazione di un procedimento di autorizzazione in sanatoria (art. 167, comma 4), la rimessione in pristino può essere disposta solo quanto non sia possibile dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica dell’intervento e delle opere.

Tale norma, però, presuppone pur sempre l’attivazione, ad istanza di parte, di un procedimento di sanatoria. Solo a seguito dell’avvio del procedimento, l’autorità amministrativa è tenuta a verificare preliminarmente la possibilità di dettare prescrizioni che consentano la compatibilità paesaggistica in luogo dell’adozione della rimessione in pristino.

Nel caso di specie, però, è pacifico che nessun procedimento in sanatoria è mai stato attivato da parte della società ricorrente.

Ne consegue, pertanto, l’infondatezza dei primi due motivi di appello.

10. – Con il terzo motivo di appello, la società ha reiterato la censura di genericità della comunicazione di avvio del procedimento che avrebbe impedito di conoscere con esattezza gli impianti interessati.

10.1. – Il motivo è inammissibile oltre che infondato.

Invero, il primo giudice ha respinto il motivo di ricorso motivando, tra le altre cose, anche in relazione alla sua natura di un vizio non invalidante ai sensi dell’art. 21- octies , comma 2, secondo periodo, della legge n. 241 del 1990, secondo cui “ Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

In particolare, ha ritenuto che “ la pretesa incompletezza della nota di avvio non potrebbe comunque invalidare il provvedimento conclusivo: un eventuale vizio, infatti, potrebbe semmai derivare dall’esistenza di uno o più titoli autorizzatori non considerati dal Comune (quale circostanza fattuale che la ricorrente non era stata messa in condizione di rappresentare in sede procedimentale), ma dalla documentazione di causa emerge chiaramente che nessun titolo è stato mai rilasciato ” (pag. 14 della sentenza impugnata).

Tale statuizione contenuta nella sentenza impugnata non è stata oggetto di specifica impugnazione, con conseguente inammissibilità del motivo di appello.

Per le medesime ragioni, inoltre, il motivo deve ritenersi anche infondato.

11. All’infondatezza dei primi tre motivi di appello consegue l’assorbimento delle censure di primo grado non esaminate e riproposte con il quarto motivo di appello, venendo in rilievo un provvedimento plurimotivato.

12. – In conclusione, l’appello deve essere respinto.

13. – Le spese di lite possono essere compensate in ragione della novità delle questioni.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

CE ER, Presidente

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

RI CA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI CA	CE ER

IL SEGRETARIO