Pubblicato il 16/03/2026

N. 02163/2026REG.PROV.COLL.

N. 05303/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5303 del 2024, proposto da Condominio Residenza Vecchia Brianza e Monticelli Immobiliare s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Trezzano Rosa, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Scarcello, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via San IN n. 12;

nei confronti

Città Metropolitana di Milano, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) n. 01006/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trezzano Rosa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 gennaio 2026 il Cons. RD NO e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale.

FATTO e DIRITTO

1.La questione controversa riguarda il provvedimento di diniego con il quale il Comune di Trezzano Rosa ha respinto l’istanza di permesso di costruire presentata dalla società IR s.r.l. (successivamente fallita) per la realizzazione del complesso immobiliare denominato “Residenza Vecchia Brianza” nel territorio del Comune di Trezzano Rosa.

In particolare, negli anni 2008 e 2012 detta società aveva ottenuto specifici titoli edilizi volti alla realizzazione di una struttura a destinazione mista, con successivo mutamento ad uso residenziale.

L’efficacia di siffatti titoli edilizi risultava tuttavia subordinata all’assunzione di alcuni obblighi di urbanizzazione da parte della società proponente, come la realizzazione di una pista ciclabile a lato della SP 179 tra via Rossini e via della Grandina e la sistemazione dell’accesso a via delle Vallette.

Inoltre, in data 13 gennaio 2022 l’amministratore del Condominio Residenza Vecchia Brianza presentava al Comune istanza per il rilascio di un permesso di costruire avente ad oggetto la realizzazione di un parcheggio privato, in parte da asservire a uso pubblico e in parte a servizio di attività commerciale.

Con nota del 15 aprile 2022, il Comune di Trezzano Rosa esprimeva il diniego del rilascio del titolo edilizio per due ragioni:

- con nota prot. 49460 del 24 marzo 2022, la Città Metropolitana di Milano, ente gestore della SP 179, aveva ritenuto che l’autorizzazione R.G n. 5219 per la sistemazione dell’intersezione a raso della via delle Vallette con via Verdi e la realizzazione di un tratto di pista ciclabile fosse decaduta perché i lavori non erano iniziati, chiedendo, pertanto, la regolarizzazione della pratica;

- il mancato adempimento delle condizioni previste dall’atto unilaterale d’obbligo sottoscritto dalla Società IR “ a garanzia dell’esigenza per l’amministrazione comunale di assicurare una completa ed esauriente urbanizzazione del luogo in relazione alla edificazione privata, altrimenti preclusa ”.

Avverso tale provvedimento, il Condominio proponeva ricorso dinanzi al Tribunale ammnistrativo regionale per la Lombardia, il quale, con sentenza n. 1006 del 5 aprile 2024, lo ha rigettato sulla scorta delle seguenti argomentazioni, per la parte di interesse.

In ordine al secondo e terzo motivo del ricorso, volto a contestare le ragioni del diniego legate alla mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione, il TAR ha statuito che l’atto unilaterale d’obbligo, inserendosi organicamente nella sequenza procedimentale preordinata al rilascio del titolo edilizio, subisce una mutazione della propria natura giuridica, perdendo la connotazione meramente privatistica per assurgere a elemento costitutivo di un complesso provvedimento di natura autoritativa. Tale natura pubblicistica, secondo il TAR, rende l’obbligazione non un’autonoma pattuizione negoziale, bensì un elemento accidentale del provvedimento concessorio cui è intimamente collegata.

Conseguentemente, il Giudice di primo grado, ha escluso la necessità della sottoscrizione del medesimo da parte dell’Amministrazione comunale o del Sindaco, essendo lo stesso integralmente recepito nel permesso di costruire oggetto della controversia, che ne costituisce la fonte di validità ed efficacia; in ogni caso il giudice di primo grado esclude che nella fattispecie operino le disposizioni di cui agli artt. 1173 e 1187 c.c. in considerazione della connotazione pubblicistica dell’atto unilaterale d'obbligo, servente ai fini del rilascio dei titoli edilizi.

Sotto il profilo oggettivo, il TAR ha qualificato l’impegno alla realizzazione delle opere di urbanizzazione come un onere reale, un’obbligazione propter rem, in forza della quale il vincolo non grava esclusivamente sulla società firmataria, ma inerisce alla res e circola con essa.

Inoltre, secondo il TAR è irrilevante il fatto che il Comune si sia attivato nei confronti della Città Metropolitana di Milano per ottenere le autorizzazioni necessarie alla realizzazione della pista ciclabile, atteso che lo stesso non rappresenta alcun intento da parte del Comune di realizzare l’opera a propria cura e spese, trattandosi di un adempimento espressamente previsto negli atti unilaterali d’obbligo del 2012 e del 2013.

Infine, lo stesso TAR ha giudicato le doglianze relative alla proprietà delle aree (terzi rispetto al privato) come questioni attinenti alla fase esecutiva, inidonee a inficiare la legittimità del diniego impugnato; analogamente ha ritenuto che le questioni relative all’inagibilità non potessero venire in rilievo poiché il provvedimento impugnato nulla dispone al riguardo.

2. Avverso la sentenza n. 1006/2024, il Condominio Vecchia Brianza e la Società Monticelli IMM.RE a r.l. propongono appello.

In particolare, l’odierna appellante propone un unico motivo di appello, così rubricato:

“ Errores in iudicando et in procedendo – Omessa pronuncia – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 20 d.p.r. 380/01 – Violazione e falsa applicazione artt. 36 e 38 l.r. 12/2005 - Eccesso di potere - Mancanza di motivazione – Difetto assoluto di istruttoria e motivazione – Mancato contemperamento tra interesse pubblico e privato – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990 –Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10- bis della l 241/90 (capi 1, 2 e 3 della sentenza) ”.

Gli appellanti sostengono che la Via delle Vallette non potrebbe considerarsi inidonea al transito per accedere al parcheggio, in quanto è stata formalmente ricompresa nel perimetro del centro abitato con delibera della giunta comunale n.59/2019, assumendo così la qualifica di strada urbana di tipo F ai sensi del D.lgs. n. 285/1992. Viene altresì lamentata la violazione dell’art. 22, comma 8, del Codice della Strada, atteso che, sotto il profilo logico-giuridico, il rilascio dell’autorizzazione degli accessi dovrebbe essere subordinato alla creazione dei parcheggi, e non viceversa, come ritenuto dal giudice di primo grado. Pertanto, si dovrebbe propendere per ritenere la questione dell’accesso non ostativa al rilascio del titolo in questione.

Le appellanti evidenziano altresì che né il regolamento edilizio né le n.t.a. comunali prescriverebbero la preventiva sistemazione degli accessi quale condicio sine qua non per l’ottenimento del permesso di costruire; inoltre evidenzia che si tratta di aree di terzi che il Comune non ha provveduto a mettere a disposizione.

Sotto altro profilo, il Condominio censura la validità e l’efficacia degli atti d’obbligo risalenti agli anni 2008, 2012 e 2013.

In particolare, sostengono la nullità assoluta di tali scritture per difetto di accordo e di sottoscrizione da parte del Sindaco, unico soggetto munito della rappresentanza legale dell’Ente.

Sotto il profilo sostanziale, deducono la violazione del principio di tipicità delle promesse unilaterali ex art. 1987 c.c., contestando la natura di obbligazione propter rem dei suddetti vincoli; tali impegni avrebbero natura meramente personale e obbligatoria, risultando pertanto inopponibili al Condominio (quale soggetto terzo estraneo) e al Fallimento.

Inoltre gli odierni appellanti contestano il difetto di istruttoria del Comune appellato, il quale si sarebbe direttamente impegnato nei confronti della Città Metropolitana di Milano al fine di realizzare le opere a propria cura e spese; viene pertanto denunciata la surrettizia traslazione di tali oneri in capo ai privati, nonostante l’Amministrazione non abbia mai provveduto alla messa a disposizione delle aree necessarie, le quali risultano essere di proprietà di soggetti terzi.

Da tale omissione ne conseguirebbe la responsabilità esclusiva dell’ente comunale, rendendo illegittimo il diniego fondato su un inadempimento imputabile alla stessa Amministrazione.

In conclusione, sotto ultimo profilo, le appellanti censurano il comportamento contraddittorio del Comune di Trezzano Rosa, che, da un lato, avrebbe negato il titolo per il parcheggio e, dall’altro, sulla scorta di detta carenza ha negato l’agibilità al complesso immobiliare.

Al riguardo rilevano che gli standard minimi di parcheggio sarebbero già stati soddisfatti per le unità residenziali, mentre il parcheggio “condominiale” servirebbe a garantire tali standard in relazione ai soli locali commerciali al piano terra dell’edificio.

Si è costituito il Comune rilevando anche l’inammissibilità del motivo per genericità.

3. Il ricorso è infondato; ciò supera le eccezioni di rito del Comune appellato.

3.1. Va preliminarmente evidenziato che nella fattispecie in esame emergono una serie di atti d’obbligo. Il primo, espressamente qualificato come atto d’obbligo unilaterale, sul quale è stato apposto il parere favorevole della commissione edilizia in data 28 febbraio 2008, con il quale:

la IR S.r.l. assume a proprio carico gli oneri per l'esecuzione di una pista ciclabile a lato della S.P. 179 tra Via Rossini e Via Della Gandina così come evidenziato negli elaborati, nel computo metrico e descritta nella relazione tecnica esplicativa, per un importo presunto di Euro 102.152,40 Iva esclusa;

- il Comune si impegna “ a mettere a disposizione della IR S.r.l., con sottoscrizione di regolare verbale di consegna, le aree necessarie per la realizzazione dell'opera di cui sopra”.

3.2 Con il secondo, acquisito agli atti del Comune in data 21 dicembre 2011, in occasione di una richiesta di rinnovo richiesta di permesso di costruire per la modifica della destinazione d’uso in residenziali per la parte dei piani 1-2-3 non ancora destinati a residenza, la IR si impegnava a realizzare a totale onere e spese (escluse spese di progettazione e richieste di autorizzazioni agli enti preposti che sono da intendersi a carico del Comune di Trezzano Rosa) entro il termine dei lavori di cui è oggetto tale richiesta una serie di opere tra le quali la realizzazione di percorso ciclabile a lato della S.P. 179 tra via G. Rossini e via della Gandina, già oggetto del primo atto d’obbligo; detto atto d’obbligo non è sottoscritto ma risulta acquisito dal Comune.

3.3 Con il terzo atto d’obbligo, del 15 maggio 2012, sottoscritto anche dal rappresentante del Comune, la IR assumeva l’obbligo di realizzare a suo totale onere e spese il medesimo intervento ossia la realizzazione del percorso ciclabile .

3.4 Con il quarto atto d’obbligo, del 9 gennaio 2013, la IR a fronte della concessione della modifica della destinazione d’uso per il piano 1, 2 e 3, si obbligava alla realizzazione di nuove opere richiamando anche la realizzazione della pista ciclabile di cui infra; detto atto non risulta sottoscritto dal Comune ma, nella sostanza, modifica solo in parte il terzo atto d’obbligo prevedendo un incremento delle opere da realizzarsi a cura della IR con riguardo alla riqualificazione di Via Risorgimento.

3.5 Da quanto sin qui esposto emerge che la realizzazione di dette opere sono state convenute sempre mediante atti unilaterali d’obbligo in alcuni casi espressamente qualificati come tali e che comunque nella sostanza indicavano un impegno strumentale al rilascio del titolo edilizio; in quanto tale appare ultronea ogni disquisizione in ordine alla carenza della sottoscrizione del Comune.

Detta carenza di sottoscrizione peraltro riguarderebbe solo il quarto atto d’obbligo, recando gli altri comunque elementi tali che testimoniano l’acquisizione da parte del Comune; in ogni caso il quarto atto d’obbligo è comunque riproduttivo in parte dei precedenti e non modifica gli oneri del Comune né quello della IR - e quindi degli odierni appellanti - della realizzazione a totale carico e spese della pista ciclabile di cui al precedente atto d’obbligo del 15 maggio 2012.

Quanto alla posizione del Comune va rilevato che nel primo atto d’obbligo (2008), l’ente doveva mettere a disposizione le aree ove realizzare la pista ciclabile; detto onere è stato modificato nel successivo atto d’obbligo (2012) sottoscritto anche dal Comune medesimo con la mera previsione dell’onere del Comune di acquisire tutte le autorizzazioni necessarie e quindi non appare fondata l’affermazione dell’appellante circa l’obbligo del Comune di mettere a disposizione le aree atteso che lo stesso non è riportato nei successivi atti d’obbligo di cui uno sottoscritto comunque dal medesimo ente.

4. La questione in esame va anche vista sotto una diversa prospettiva: la funzione degli atti d’obbligo e la loro natura.

4.1 Gli atti di obbligo, secondo giurisprudenza consolidata, pur appartenendo al più ampio genus degli atti negoziali e dispositivi, non rivestono un'autonoma efficacia negoziale, caratterizzandosi per essere teleologicamente orientati al rilascio del titolo edilizio nel quale è destinato a confluire e, pertanto, sono “accessivi” rispetto ad essi ( cfr. Consiglio di Stato sez. II, 19 gennaio 2021, n. 579); si tratta di un atto privo di funzione autonoma ma servente ai fini del rilascio del titolo edilizio ( cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 6 aprile 2021, n. 2773).

Nel caso in esame quindi si tratta di atti che hanno fatto parte del procedimento di rilascio del titolo edilizio e che riguardano, nella sostanza, solo gli odierni appellanti; la mancata sottoscrizione del Comune, peraltro solo del quarto nei termini di cui infra, non inficia l’obbligo del dante causa IR, e quindi dell’odierno appellante, atteso che detti atti risultano acquisiti dall’ente e che vi è anche stato il parere favorevole della Commissione edilizia.

In detti atti d’obbligo, ad eccezione del primo del 2008, l’obbligo del Comune consisteva solo nell’acquisire le autorizzazioni ma non di procurare le aree; in tal senso basti fare riferimento, sin dall’atto d’obbligo del 21 dicembre 2011 (che risulta sottoscritto dal Comune), all’indicazione dell’onere del Comune di acquisire le autorizzazioni ad all’onere, a carico dell’originario dante causa IR, di realizzare a totale carico gli interventi ivi richiamati.

Ciò risulta anche dal terzo atto d’obbligo del 15 maggio 2012 sottoscritto espressamente dal tecnico comunale.

Nella sostanza, nel caso in ispecie, emerge che gli atti d’obbligo hanno consentito il rilascio del titolo edilizio e che l’onere della realizzazione delle opere ivi previste era a totale carico della IR in quanto accessiva rispetto al titolo medesimo; da ciò ne consegue che non rilevano le altre censure dell’appellante.

4. 2. Va anche detto che l’obbligazione in questione ha la natura di una obbligazione propter rem le cui sorti seguono il bene indipendentemente dal soggetto che l’ha contratta.

Al riguardo va considerato in primo luogo che, secondo giurisprudenza consolidata, è legittima la subordinazione del rilascio del permesso di costruire alla stipula di atti unilaterali d'obbligo, aventi ad oggetto la diretta realizzazione delle opere di urbanizzazione; il fatto che il legislatore discorra espressamente di subordinazione all'atto d'obbligo del rilascio del titolo solo in caso di lottizzazione convenzionata non significa che esso non abbia cittadinanza anche nel caso della edificazione diretta, ovverosia non mediata dalla necessaria pianificazione attuativa, proprio in considerazione del suo fondamento volontaristico che è associato alla stessa domanda edificatoria ( cfr. Consiglio di Stato, sez. II, 6 aprile 2021, n. 2773).

Peraltro l’obbligazione di provvedere alla realizzazione delle opere di urbanizzazione assunta da colui che stipula una convenzione edilizia è propter rem , nel senso che essa va adempiuta non solo da colui che tale convenzione ha stipulato, ma anche da colui, se soggetto diverso, che richiede la concessione edilizia ( cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 8 gennaio 2025, n.96) o vi subentra.

Nel caso specifico, come rilevato dal Comune appellato in sede di memoria depositata agli atti di causa in data 21 dicembre 2025, gli atti di compravendita degli appartamenti del complesso immobiliare edificato in forza dei titoli edilizi cui accedevano gli atti d’obbligo recano la previsione: “La parte acquirente è a conoscenza dello stato degli immobili acquisti e della necessità di completare i lavori per poter presentare la segnalazione certificata di agibilità parziale per le singole unità”.

Detti atti d’obbligo fanno parte del procedimento di rilascio del permesso di costruire che, come risulta dagli atti di causa (si veda permesso di costruire 31/2012), richiamava espressamente l’atto d’obbligo relativamente all’originario permesso del 2008. E detti obblighi propter rem transitano unitamente al bene e quindi gravano sugli attuali appellanti.

Né, come opina parte appellante, per le opere in questione rileverebbe il fatto che non sarebbero qualificabili come di urbanizzazione; nello specifico si tratta di un onere che il dante causa dell’odierno appellante ha liberamente assunto al momento del rilascio del titolo edilizio mediante l’atto d’obbligo e quindi in questa sede non rileva l’eventuale o meno obbligatorietà della loro realizzazione.

In conclusione quindi il ricorso è infondato e pertanto da respingere.

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti al pagamento, in favore del Comune di Trezzano Rosa, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN NE, Presidente

Luigi Furno, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

RD NO, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RD NO	IN NE

IL SEGRETARIO