Pubblicato il 06/03/2026

N. 01785/2026REG.PROV.COLL.

N. 06159/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6159 del 2024, proposto dal Centro Fisiovesuviano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

la SL Napoli 3 Sud, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Rajola Pescarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Prima) n. 273/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della SL Napoli 3 Sud;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026, il Cons. BE OM e viste le conclusioni delle parti come da verbale.

FATTO

1. Il Centro Fisiovesuviano S.r.l. ha agito in giudizio di fronte al TAR Campania (ricorso in riassunzione a seguito di sentenza n. 798/2019 del Tribunale di Torre Annunziata, il quale dichiarava la propria carenza di giurisdizione) contro la SL Napoli 3 Sud, per il risarcimento del danno ingiusto derivante da illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, e segnatamente dal ritardo nel rilascio di autorizzazione per l’erogazione di prestazioni di assistenza riabilitativa, dal marzo 2008 all’agosto 2010.

2. Il TAR, con sentenza n. 273/2024, ha rigettato il ricorso.

Secondo il giudice di primo grado, dagli atti emergeva che il ritardo non era imputabile a un’inerzia colpevole dell’SL, ma a gravi carenze strutturali e documentali della struttura sanitaria. Verbali della Commissione locale della SL (n. 241/08 e n. 278/08) avevano infatti evidenziato la mancanza di locali specifici per terapie (come logopedia e ortottica di gruppo), l’uso di aree di terapia come zone di passaggio e l’assenza di documentazione necessaria, tra cui il certificato di abitabilità e i titoli del personale.

3. Avverso la suddetta sentenza, il Centro ha proposto appello.

Espone l’appellante che la controversia trae origine dall’istanza di rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio presentata dalla società il 27 marzo 2002, trasmessa dal Comune di San Gennaro Vesuviano all’allora SL Napoli 4 con nota del 12 aprile 2002, in conformità all’art. 8- ter , d.lgs. n. 502 del 1992 e alle delibere della Giunta Regionale della Campania n. 3958/2001 e n. 7301/2001.

Secondo la normativa citata, l’accertamento dei requisiti tecnici avrebbe dovuto concludersi entro un anno, ma la Commissione locale dell’SL effettuò il primo sopralluogo solo il 30 giugno 2005, impedendo alla struttura di adeguarsi ai requisiti strutturali entro il termine perentorio del 10 settembre 2006 fissato dalla Regione.

Nonostante il Centro avesse richiesto sin dal 24 marzo 2004 il trasferimento presso la nuova sede di via Nola n. 315, l’Amministrazione sarebbe rimasta inerte per anni, continuando a svolgere ispezioni presso la vecchia sede di via Nola n. 28 e rilasciando pareri negativi basati su criticità di locali che la società intendeva ormai dismettere.

Tale inerzia avrebbe comportato la sospensione dell’attività di accreditamento istituzionale dal marzo 2008 all’agosto 2010, periodo durante il quale l’SL ha smesso di indirizzare i pazienti presso il Centro. Solo a seguito di solleciti del Comune, la Commissione SL ha emesso il verbale n. 232/08 del 19 maggio 2008 con parere favorevole alla realizzazione della nuova sede, a cui sono seguiti l’autorizzazione comunale al trasferimento del 14 luglio 2008 e il certificato di agibilità del 12 dicembre 2008.

Tuttavia, il parere favorevole definitivo all’esercizio presso la nuova struttura è giunto solo con il verbale n. 8 del 3 febbraio 2010, recepito dal Sindaco con il provvedimento n. 11 del 10 febbraio 2010.

Il TAR Campania ha rigettato la richiesta risarcitoria di oltre cinque milioni di euro ritenendo insussistente l’elemento oggettivo dell’illecito ai sensi dell’art. 2043 del codice civile e valorizzando, come visto, i verbali n. 241/08 e n. 278/08.

L’appellante contesta tale ricostruzione deducendo innanzitutto la violazione del giudicato esterno rappresentato dalla sentenza n. 2262/2012 del Tribunale di Nola, la quale avrebbe già accertato con efficacia vincolante che il ritardo nel rinnovo dell’autorizzazione era conseguenza esclusiva delle inadempienze della SL e non del Centro.

Con un secondo motivo di appello si deduce che il TAR avrebbe ignorato che le carenze strutturali rilevate nel 2008 si riferivano alla vecchia sede e non alla nuova, per la quale l’SL aveva colposamente tardato a effettuare i sopralluoghi. Viene inoltre sottolineato come la stessa SL avesse ammesso l’assenza di colpa della società con un’attestazione del Direttore Generale del 31 ottobre 2011, confermando che il ritardo era dovuto a cause non imputabili al Centro.

Infine, l’atto evidenzia il nesso causale tra la condotta amministrativa e il grave danno economico subito.

Il Centro richiede un risarcimento complessivo pari a € 5.692.932,34 per i danni subiti a causa del ritardo nel rilascio delle autorizzazioni nel periodo compreso tra marzo 2008 e agosto 2010.

La somma richiesta è stata calcolata sommando diverse voci, e segnatamente:

a ) Fatturato perso: il Centro ha stimato questa voce in € 2.502.025,72. Tale cifra è stata determinata sulla base del fatturato conseguito nei tre anni precedenti alla sospensione delle attività (periodo gennaio 2005 - marzo 2008), ritenendo ragionevole che, in assenza dei ritardi della SL, la società avrebbe mantenuto lo stesso volume d’affari nel periodo di inattività forzata.

b ) Danno all’immagine e perdita di clientela: questa voce è stata quantificata in via equitativa per un importo di € 3.000.000,00.

c ) Aggravio di spesa per procedure esecutive: a causa della crisi di liquidità derivante dai mancati incassi, la società ha subito pignoramenti da parte di Equitalia Sud S.p.a. e ha dovuto richiedere rateizzazioni che hanno comportato un esborso aggiuntivo di € 190.906,62 (calcolato come differenza tra l’importo totale dovuto dopo la rateizzazione e la sorta capitale).

A supporto di queste richieste, è stata prodotta una relazione tecnico-contabile che evidenzia perdite d’esercizio per complessivi € 380.868,71 tra il 2008 e il 2010. Tali perdite derivano dal fatto che il Centro, pur non potendo erogare prestazioni in convenzione, ha dovuto continuare a sostenere costi fissi indispensabili per mantenere la struttura in attività, tra cui: costi per il personale dipendente (€ 243.849,94), spese per servizi (€ 189.935,39), locazioni passive (€ 26.033,54) e oneri tributari (€ 81.592,22).

Infine, la società lamenta un ulteriore danno derivante dal fatto che, durante la sospensione, il suo budget regionale è stato ripartito tra altre strutture; al momento della riapertura, il tetto di spesa assegnato sarebbe risultato “ irrisorio ” e sottostimato rispetto alle capacità operative del Centro.

4. Si è costituita in giudizio la SL, chiedendo che l’appello sia dichiarato inammissibile o, comunque, infondato.

5. All’udienza del 15 gennaio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, va esaminata l’eccezione di inammissibilità della memoria ex art. 73 c.p.a. depositata dalla SL in data 15 dicembre 2025, articolata dalla appellante nella propria memoria di replica, sul rilievo che il predetto deposito è avvenuto oltre le ore 12,00 dell’ultimo giorno utile ai sensi dell’articolo 73, comma 1, c.p.a., in violazione dell’articolo 4, comma 4, disp. att. c.p.a..

Nonostante l’esistenza di precedenti contraddittori in ordine all’interpretazione della disposizione testé richiamata, l’eccezione deve essere respinta, in quanto il citato comma 4 dell’articolo 4, a differenza del precedente comma 2 specificamente riferito a ipotesi diversa (“ Nei casi in cui il codice prevede il deposito di atti o documenti sino al giorno precedente la trattazione di una domanda in camera di consiglio, il deposito deve avvenire entro le ore 12.00 dell’ultimo giorno consentito ”), ai primi due periodi considera tempestivo il deposito se effettuato entro le ore 24.00 dell’ultimo giorno consentito, mentre il terzo periodo precisa che se il deposito è successivo alle ore 12.00 esso “ si considera effettuato il giorno successivo ” ai soli effetti del computo dei termini a difesa per gli eventuali adempimenti a carico delle altre parti (in questo senso, cfr. Cons. Stato, sez. V, 17 settembre 2024, n. 7624).

2. Quanto all’ulteriore eccezione di inammissibilità, che sempre l’appellante solleva in relazione alle eccezioni contenute nella memoria della SL, per pretesa loro novità rispetto al primo grado (con violazione dell’art. 104, comma 1, c.p.a.), questa è infondata per quanto riguarda quelle eccezioni (omessa notifica ad almeno un controinteressato, mancato rispetto del termine decadenziale di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a.) le quali, afferendo alla regolare instaurazione del rapporto processuale ovvero alla sussistenza delle condizioni dell’azione, attengono a questioni rilevabili dal giudice anche d’ufficio, cui pacificamente non si applica il divieto suindicato.

3. Tanto premesso, è certamente infondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per mancata notificazione dello stesso ad almeno un controinteressato. La giurisprudenza richiamata dalla SL a sostegno di tale eccezione riguarda le controversie aventi ad oggetto l’impugnazione di provvedimenti amministrativi di determinazione del budget o delle tariffe, mentre la presente controversia concerne un’azione di risarcimento del preteso danno da ritardo derivante dal ritardato rilascio dell’autorizzazione all’esercizio in favore della struttura ricorrente.

Pertanto, trattandosi di giudizio relativo a illecito aquiliano da ritardato esercizio del potere amministrativo, è pacifico che in esso non siano ravvisabili posizioni di controinteresse. In particolare, queste non sono configurabili a carico delle altre strutture operanti nel settore, dal momento che un’ipotetica condanna della SL a risarcire il danno non eroderà il budget spettante a tali strutture, potendo l’Amministrazione reperire anche altrove le risorse necessarie a far fronte all’obbligazione risarcitoria.

4. Da respingere è anche l’eccezione di decadenza dall’azione risarcitoria, per mancato rispetto del termine di 120 giorni di cui all’articolo 30, comma 3, c.p.a.; al riguardo, va richiamata la giurisprudenza secondo cui il detto termine decadenziale non è applicabile ai fatti illeciti anteriori all’entrata in vigore del c.p.a., e pertanto, ove la fonte di responsabilità aquiliana della p.a. si sia perfezionata prima dell’entrata in vigore del nuovo c.p.a., deve trovare applicazione la disciplina previgente, con la conseguenza che all’azione risarcitoria da illegittimo esercizio (o mancato esercizio) della funzione amministrativa si applica il termine di prescrizione quinquennale di cui all’articolo 2947, comma 1, c.c. (cfr. Cons. Stato, sez. III, 5 febbraio 2025, n. 909; id., 16 settembre 2022, n. 8037; id., 1 marzo 2018, n. 1277; id., sez. IV, 13 ottobre 2017, n. 4752; id., 18 gennaio 2017, n. 190; id., sez. III, 22 gennaio 2014, n. 297; id., 31 maggio 2011, n. 3267).

Nel caso che qui occupa, l’inerzia dell’Amministrazione che si assume causativa di danno è cessata, con il rilascio dell’autorizzazione in favore dell’odierna appellante, nel febbraio 2010, quindi l’illecito si è certamente consumato interamente nel vigore della disciplina anteriore al c.p.a..

5. Anche l’eccezione di prescrizione (prescindendo dalla sua ammissibilità) deve comunque essere respinta, avendo l’appellante dimostrato di aver interrotto il termine di prescrizione con raccomandata del 29 luglio 2013 e poi con l’azione giudiziaria intrapresa di fronte al Tribunale di Torre Annunziata nel 2016 (memoria 23 dicembre 2025, pag. 4).

6. Venendo al merito della controversia, l’appellante chiede il risarcimento dei danni prodottisi tra il marzo 2008 e l’agosto 2010, “ per effetto del ritardo con cui l’SL, per sua esclusiva colpa, aveva svolto l’attività istruttoria di propria competenza, nell’ambito del procedimento volto al conseguimento del rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività sanitaria ” (pag. 4 appello).

Ad avviso del Collegio, tutta la vicenda pregressa, iniziata nel 2002, relativa ai ritardi della SL nel rendere il parere di conformità sulla vecchia sede, risulta irrilevante ai fini del presente giudizio.

È infatti accertato che la vecchia sede di Via Nola n. 28 presentasse delle carenze strutturali che non sono mai state colmate dall’odierna appellante. È vero che il ritardo nel sopralluogo della Commissione SL (fatto nel 2005 a fronte di un’istanza del 2002), ha ridotto il margine temporale entro il quale la struttura poteva adeguarsi alle prescrizioni, ma è altrettanto accertato che la struttura stessa abbia comunque continuato ad operare oltre il termine originariamente previsto del 10 settembre 2006.

7. Al riguardo non appare dirimente neppure la sentenza n. 2262/2012 del Tribunale di Nola. Essa ha condannato la SL a pagare le fatture emesse dal Centro nel periodo febbraio-giugno 2008, rilevando, sì, che vi era stato un ritardo da parte della SL (che aveva effettuato il prescritto sopralluogo solo nel 2005), ma anche che la struttura aveva continuato ad operare “di fatto” in un regime di accreditamento temporaneo, al punto di riconoscere i suoi crediti fino a giugno 2008.

Va, dunque, respinto il primo motivo d’appello, con il quale viene censurato il mancato rilievo da parte del primo giudice del “ giudicato esterno ” formatosi tra le parti sulla citata sentenza del Tribunale di Nola.

Al riguardo, va richiamata la giurisprudenza secondo cui il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell’azione, presupponendo che soggetti, petitum e causa petendi siano comuni alla causa anteriore e a quella successivamente intrapresa, mentre la mera identità delle questioni giuridiche o di fatti da esaminare non crea alcun vincolo a carico del giudice investito del secondo giudizio, ma è al più suscettibile di venire in considerazione ai fini della condivisione delle argomentazioni svolte nella precedente sentenza, nella misura in cui le stesse appaiano pertinenti anche alla fattispecie oggetto del nuovo giudizio e risultino dotate di efficacia persuasiva tale da giustificare l’adesione ad esse (cfr. Cass. civ., sez. I, ord. 4 gennaio 2024, n. 211; id., 7 giugno 2021, n. 15817; id., 24 marzo 2014, n. 6830; id., sez. lav., 25 giugno 2018, n. 16688).

Nel caso che qui occupa, da una piana lettura della sentenza del Tribunale di Nola emerge che questa ha in comune con il presente giudizio solo le parti, ma non anche petitum e causa petendi , afferendo a opposizione a decreto ingiuntivo con oggetto il pagamento di fatture per prestazioni effettuate dalla struttura istante in epoca successiva al febbraio 2008. Pertanto l’accertamento compiuto e le considerazioni svolte dal giudice civile in ordine all’ iter conseguente alle richieste di autorizzazione e trasferimento inoltrate dall’odierna appellante, nonché ai “ritardi” ivi registratisi, non sono in alcun modo vincolanti nel presente giudizio, avente a oggetto un’azione di responsabilità da illecito aquiliano per ritardo nell’adozione del provvedimento autorizzatorio da parte della SL.

8. Risulta comunque in atti che la Commissione della SL abbia rilasciato parere negativo all’autorizzazione con verbale n. 245 del 21 agosto 2007. Risulta anche che, con provvedimento del 1° febbraio 2008, l’istanza del Centro per l’accreditamento istituzionale sia stata dichiarata inammissibile dalla Regione, presumibilmente proprio per la mancata autorizzazione, a sua volta conseguenza del mancato adempimento alle prescrizioni imposte.

Tale atto era stato impugnato dall’odierno appellante, che però non ha poi coltivato il relativo ricorso, dichiarato perento con decreto n. 1646/2014 del TAR Campania. Pertanto, quand’anche vi fosse stato un comportamento colposo da parte dell’Amministrazione, deve concludersi che gli eventuali danni avrebbero potuto essere evitati da un comportamento diligente del Centro, che avrebbe potuto all’uopo utilizzare gli strumenti di tutela previsti dall’ordinamento.

9. Sembra, dunque, che, anche ai fini dell’esame del secondo motivo di appello, occorra soffermarsi unicamente sull’autorizzazione n. 11 del 10 febbraio 2010, rilasciata dal Comune di San Gennaro Vesuviano e, in particolare, sulla circostanza per cui tale autorizzazione sarebbe stata rilasciata in ritardo a causa di una colpevole inerzia della SL.

Contrariamente a quanto dedotto dall’appellante (che fa riferimento alla vecchia istanza del 2004), nel provvedimento autorizzatorio si legge che l’istanza del Centro per il trasferimento e l’esercizio della struttura sanitaria risale al 25 marzo 2008 e che la SL, in data 20 maggio 2008, abbia espresso parere favorevole al trasferimento nella struttura di via Nola n. 315. Il trasferimento è quindi stato autorizzato dal Comune in data 14 luglio 2008 e la struttura ha ottenuto il certificato di agibilità il 12 dicembre 2008.

Si legge poi che la SL ha rilasciato parere favorevole all’esercizio della struttura sanitaria con verbale n. 8 del 3 febbraio 2010.

Considerato che il Centro era ormai privo di autorizzazione, la fattispecie sulla quale si è espressa la SL deve essere equiparata a quella di apertura di una nuova struttura. In questo caso la DGRC n. 7301 del 31 dicembre 2001 prevede che il Dipartimento di Prevenzione, avvalendosi di un’apposita Commissione locale, deve effettuare l’accertamento dei requisiti (igienico-sanitari, di sicurezza e strutturali/tecnologici/organizzativi) entro 40 giorni dalla trasmissione della domanda da parte del Comune.

10. Nella vicenda in esame non è chiaro cosa sia successo tra il parere della SL favorevole al trasferimento (25 marzo 2008) e quello favorevole alla messa in esercizio della struttura sanitaria (3 febbraio 2010).

Il TAR ha valorizzato i verbali della Commissione n. 241/08 e n. 278/08, escludendo che la SL avesse responsabilità nella ritardata autorizzazione, che sarebbe invece dipesa da carenze della struttura.

Il verbale n. 241 del 10 giugno 2008, in effetti, dà conto di una riunione convocata per il riscontro a una nota del Comune che chiedeva di non sospendere l’attività del Centro e si limitava sostanzialmente a richiamare il parere negativo del 21 agosto 2007 e l’esito di successivi sopralluoghi che confermavano la carenza di requisiti nella struttura di via Nola n. 28.

Il verbale n. 278 del 25 luglio 2008, dà conto dell’esito di un sopralluogo svolto il 23 luglio 2008, a seguito di un’istanza del Comune per una nuova verifica sulla sussistenza dei requisiti strutturali. La nota del Comune (prot. n. 7680/08) è del 14 luglio 2008, cioè lo stesso giorno in cui il Centro è stato autorizzato a trasferirsi nella nuova sede di via Nola n. 315.

Tale nota non è stata prodotta nel corso del giudizio, ma si può presumere che la richiesta di nuova verifica si riferisse alla nuova sede della struttura sanitaria. Dalla lettura del verbale n. 278 si evince, invece, che il sopralluogo si è svolto nella vecchia sede ed ha, quindi, portato a confermare i precedenti elementi alla base dei pareri negativi già rilasciati.

In tale quadro, si dovrebbe, pertanto, concludere che l’errore della SL abbia ritardato di circa un anno il rilascio dell’autorizzazione al Centro appellante, considerato che l’agibilità della struttura è stata certificata nel dicembre 2008 e l’autorizzazione è poi intervenuta solo nel febbraio 2010.

11. In tale ottica, quindi, l’effettivo ammontare del danno dovrebbe essere limitato ai presumibili utili non conseguiti nel 2009 (più un piccolo lasso di tempo dell’anno 2010) a causa del ritardo nell’ottenimento dell’autorizzazione. Sennonché nella stessa relazione del dott. Iervolino depositata dall’appellante, si legge che nel periodo 1° gennaio 2009 – 31 agosto 2010 il Centro è sempre rimasto operativo, pur in carenza delle prescritte autorizzazioni.

Ne consegue che gli unici danni effettivi sarebbero quelli derivanti dal ritardo nell’accreditamento (dovuto appunto al ritardo nell’ottenimento dell’autorizzazione), ma in questi termini il danno non risulta provato e neppure correttamente allegato.

12. Si evidenzia, peraltro, come l’odierno appellante, ancora una volta, non abbia attivato alcuna tutela giurisdizionale avverso il silenzio-inadempimento dell’Amministrazione, nonostante l’introduzione di un rito ad hoc già ad opera della legge n. 205 del 2000, il che è già di per sé sufficiente a ritenere interrotto il nesso di causalità tra la condotta della SL e gli eventuali danni subiti.

Del resto l’art. 30, comma 3, secondo periodo, c.p.a., che esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti, viene ritenuto meramente ricognitivo dei principi evincibili da una interpretazione evolutiva dell’art. 1227 c.c. (Cons. Stato, sez. IV, 7.9.2020 n. 5378; id., 22.10.2019 n. 7173; Cgars, 11.8.2020 n. 720) e quindi può trovare applicazione anche alle fattispecie anteriori all’entrata in vigore del codice del processo amministrativo.

13. Per le ragioni esposte l’appello deve essere rigettato. La particolarità della controversia giustifica comunque la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE EC, Presidente

Giovanni Pescatore, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Angelo BE Cerroni, Consigliere

BE OM, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE OM	LE EC

IL SEGRETARIO